VII SA/Wa 119/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Iwona Ścieszka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2022 r. nr 1780/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. W. kwotę 897 (osiemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z 4 listopada 2022 r., nr 1780/2022, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "Mazowiecki WINB", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: "Pr.bud."), po rozpatrzeniu zażaleń M.W. oraz R. W. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB", "organ powiatowy") z 19 lipca 2022 r., nr EN/214/22 nakładające na ww. osoby grzywnę w wysokości po 10.000 zł na każdego z zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z 13 kwietnia 2021 r. nr IVOT/67/2021.

Do wydania postanowienia Mazowieckiego WINB doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ.

Decyzją z 13 kwietnia 2021 r. nr IVOT/67/2021, PINB nakazał M. W. i R. W. wykonanie, w terminie 6 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna, robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego kontenerowego przy ul. [...] (dz. ewid. Nr [...] i [...] z obr. [...]) w W. w dzielnicy [...], ustawionego w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji Rembelszczyzna - Wronów polegających na:

1. rozebraniu części parterowej od strony zachodniej oraz czterech kontenerów (ustawionych po dwa w dwóch poziomach o wym. 2,50 x 8,7 x 3 m każdy) stanowiących część zabudowy kontenerowej przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] i [...] z obr. [...]) w W. w dzielnicy [...],

2. odtworzeniu zewnętrznej zachodniej ściany z blachy trapezowej na konstrukcji stalowej, tak, aby jej krawędź znalazła się poza strefą kontrolowaną gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 oraz aby stanowiła przegrodę zewnętrzną pozostałej części obiektu kontenerowego, o odporności ogniowej REI 60.

W związku z niewykonaniem przez M. W. i R. W. (dalej: "zobowiązani") obowiązku wskazanego w ww. decyzji - organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 479 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a.") przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego.

W dniu 20 grudnia 2021 r. PINB wystawił upomnienie nr IVOT/64/2021 wzywające zobowiązanych do wykonania przedmiotowego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone zobowiązanym w dniu 31 grudnia 2021 r.

W dniu 9 lutego 2022 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych na nieruchomości przy ul. [...] (dz. ewid. nr [...] i [...] z obr. [...]) w Warszawie, podczas których nie stwierdzono wykonania dyspozycji decyzji z 13 kwietnia 2021 r. nr IVOT/67/2021.

Wobec powyższego w dniu 20 kwietnia 2022 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr 50/22, którego doręczenie zobowiązanym w dniu 9 maja 2022 r. w trybie art. 44 § 4 k.p.a. skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie.

W związku z uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania ciążącego na nich obowiązku, organ powiatowy postanowieniem z 19 lipca 2022 r. nr EN/214/22 nałożył na M. W. i R. W. grzywnę w wysokości po 10.000 zł na każdego z zobowiązanych w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021.

Zobowiązani – w ustawowym terminie – złożyli zażalenia na powyższe postanowienie PINB.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z 4 listopada 2022 r., nr 1780/2022, Mazowiecki WINB utrzymał w mocy ww. orzeczenie organu powiatowego.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Mazowiecki WINB wskazał, że postanowieniem z 9 września 2022 r. nr 1494/2022 zlecił organowi powiatowemu przeprowadzanie uzupełniającego postępowania dowodowego celem sprawdzenia czy egzekwowany obowiązek został wykonany w całości.

PINB przy piśmie z 11 października 2022 r. przekazał do organu II instancji protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 5 października 2022 r., z którego wynika, że dyspozycja egzekwowanej decyzji z 13 kwietnia 2021 r. nr IVOT/67/2021 nie została wykonana.

Mając to na uwadze, organ II instancji przywołał treść art. 6 § 1 u.p.e.a., który przewiduje, że w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

Podkreślił, że zobowiązani nie wykonali w całości obowiązku nałożonego decyzją PINB z 13 kwietnia 2021 r. Wynika to z akt sprawy i protokołu kontroli organu powiatowego z 5 października 2022 r. Wobec powyższego – zdaniem organu II instancji - PINB miał obowiązek nałożenia na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji.

Mazowiecki WINB przytoczył następnie treść przepisów art. 119 i art. 122 § 2 u.p.e.a., regulujących kwestie związane z nakładaniem przedmiotowej grzywny w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał, że w jego ocenie organ powiatowy wydając postanowienie w tym zakresie zastosował się do dyspozycji ww. przepisów.

Według organu II instancji, PINB uzasadnił także w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a. Mazowiecki WINB uznał, że grzywna w wymiarze 10.000 zł wobec każdego z zobowiązanych ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego i skutecznie zwróci uwagę zobowiązanych, co przyczyni się do prawdopodobnego podjęcia działań zmierzających do całkowitego wykonania obowiązku we własnym zakresie. Stwierdził, że kwota ta nie przekracza dopuszczalnych ustawowych granic, w jakich organ egzekucyjny może w sposób uznaniowy ustalić wymiar grzywny w celu przymuszenia. Przypomniał również, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter dyscyplinujący i ma na celu wywołanie u zobowiązanych odpowiednią dolegliwość, aby nieopłacalnym stało się odłożenie w czasie egzekwowanego obowiązku. Nadmienił, że wymierzając grzywnę w celu przymuszenia organ musi uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność.

Mazowiecki WINB stanął zatem na stanowisku, że wysokość ww. kwoty wypełnia powyższe zadanie. W ocenie organu II instancji PINB zasadnie zastosował w przedmiotowej sprawie środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia wyjaśniając przy tym przesłanki, jakimi kierował się ustalając jej wysokość.

Dalej wskazał, że pomimo faktu, iż decyzja organu powiatowego z 13 kwietnia 2021 r. nr IVOT/67/2021 jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, to zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku, chociaż jest ona wykonalna i podlega wykonaniu w całości. Ponadto egzekwowany obowiązek nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego nie nastąpiła sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją, a organ powiatowy prawidłowo podjął czynności egzekucyjne.

Mazowiecki WINB wyjaśnił poza tym, że zgodnie z art. 29 ust. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ww. ostateczna decyzja PINB, organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.

Organ II instancji zauważył, że ewentualne odstąpienie od czynności egzekucyjnych może mieć miejsce jedynie w sytuacji całkowitego wykonania dyspozycji aktu administracyjnego nakładającego na określony podmiot obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego. Zarówno częściowe wykonanie obowiązku jak i samo przystąpienie do jego realizacji nie stanowi przesłanki do zaniechania prowadzenia posterowania egzekucyjnego.

Przypomniał, że zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Z kolei w myśl art. 126 tej ustawy, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości.

Zdaniem Mazowieckiego WINB, organ powiatowy dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, natomiast argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na prawidłowość podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia.

Z takim rozstrzygnięciem Mazowieckiego WINB nie zgodziła się M. W. (dalej: "skarżąca"), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który wniósł skargę do tutejszego Sądu.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

1. naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie zaskarżonego postanowienia do skarżącej, pomimo iż nie była ona stroną postępowania, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.;

3. naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 ust. 1 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, zwłaszcza w zakresie ustalenia czy skarżącej przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu;

4. naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 k.p.a., poprzez zaniechanie powołania biegłego sądowego z zakresu budownictwa i geodezji, zwłaszcza gdy w trakcie niniejszego postępowania koniecznym było posiadanie wiadomości specjalnych do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania;

5. naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 85 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin nieruchomości nr [...] i [...] przy ul. [...] w W., zwłaszcza gdy w trakcie niniejszego postępowania koniecznym było posiadania wiadomości specjalnych do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania;

6. naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art 18 i 121 u.p.e.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przez organ I i II instancji, dlaczego doszło do wyboru najwyższej z możliwych wysokości grzywny, zwłaszcza że nie znajduje to oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;

7. naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był zaskarżone postanowienie uchylić w całości i umorzyć postępowanie w części dot. skarżącej, jako że nie przysługuje jej status strony w toku niniejszego postępowania;

8. naruszenie przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez bezpodstawne i bezkrytyczne przyjęcie przez Mazowieckiego WINB wszystkich twierdzeń organu I instancji jako prawidłowych i wiarygodnych, mimo braku obiektywnych dowodów na potwierdzenie ich słuszności, a następnie powielenie stanowiska PINB w zaskarżonym postanowieniu, bez dogłębnej analizy całokształtu sprawy, co w rezultacie doprowadziło również do naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady zaufania publicznego (art 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), jak również poprzez zaniechanie: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wskazania faktów na których organ odwoławczy oparł wydane postanowienie, a którym dowodom odmówił wiarygodności, wyjaśnienia i dokonania wykładni podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia;

9. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 119 w zw. z art 127 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy możliwym było dokonanie zastępcze rozbiórki budowli kontenerowej zlokalizowanej na działce [...] przy ul. [...] w W., co winno zostać rozważone przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny;

10. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 121 § 5 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego wyliczenia wysokości kary grzywny.

Z uwagi na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wnosi m.in. o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, jak również umorzenie przedmiotowego postępowania w całości, w zakresie dot. skarżącej; rozważenie przez Sąd uchylenia postanowienia wydanego w I instancji w części odnoszącej się do skarżącej, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto w skardze zawarty został wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii prywatnej sporządzonej przez biegłego sądowego, na potwierdzenie faktu, iż budynek kontenerowy zlokalizowany na działce [...] przy ul. [...] w W. nic wchodzi w strefę wyłączoną od zabudowy z uwagi na przebiegający gazociąg, jak również na potwierdzenie, iż znajduje się on w odległości ponad 15 metrów od przebiegającego gazociągu, a także na potwierdzenie faktu, iż jest on budowlą niezależną od budynku kontenerowego zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w W.

W przypadku uznania załączonej opinii biegłego sądowego za niewystarczającą, autor skargi wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu budownictwa oraz geodezji, na potwierdzenie faktu, iż:

a. budowla kontenerowa mieszcząca się na działce, stanowiącej własność skarżącej nie stanowi jedności z budynkiem kontenerowym znajdującym się na działce [...] przy ul. [...] w W., a co za tym idzie uczestnik postępowania ma możliwość dokonania rozbiórki części swojego budynku kontenerowego bez uszkodzenia budynku znajdującego się na działce skarżącej;

b. budowla kontenerowa znajdująca się na działce skarżącej nie jest zlokalizowana na przestrzeni wyłączonej od zabudowy, tj. nie jest zlokalizowana w odległości do 15 metrów od przebiegającej rury gazowej.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że na chwilę obecną pełnomocnik skarżącej bada przedmiotową sprawę pod kątem nieważności decyzji PINB z 13 kwietnia 2021 r. nr IVOT/67/2021, w oparciu o którą nieprawidłowo uznano skarżąca za stronę postępowania i nałożono na mą obowiązek dokonania rozbiórki budynku kontenerowego, znajdującego się na działce innej osoby.

Zgodnie z przedstawioną dokumentacją część budynku kontenerowego, co do której wydano nakaz rozbiórki nie znajduje się na nieruchomościach stanowiących własność skarżącej. Podobnie, nie posiada Ona ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr ewid. [...], co do której odnosi się ww. decyzja.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, skarżąca wskazuje, że zgodnie z doktryną organ odwoławczy jest związany zakresem podmiotowym i przedmiotowym postanowienia wydanego przez organ I instancji. Pomimo tego, w jej ocenie, z treści postanowienia wydanego przez organ I i II instancji wynika, że zostały one wydane w oparciu o inne podstawy prawne. W postanowieniu z 19 lipca 2022 r. organ powiatowy wskazał na art. 119 § 1 i art 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a., podczas gdy organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie nie wskazał w petitum żadnego z ww. przepisów. Również w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Mazowiecki WINB nie wskazał pełnego zakresu ww. przepisów, co więcej rozszerzył zakres przedmiotowy, opierając się na art 122 § 2 oraz 29 ust 1 i art. 125 § 1, a także art. 126 ww. ustawy. Organ II instancji całkowicie pominął też ustosunkowanie się do zarzutów stawianych przez skarżącą w środku odwoławczym z 31 lipca 2022 r., czym również naruszył zasadę dwuinstancyjności. Nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy zarzuty skarżącej są zasadne.

Według skarżącej, organ II instancji winien badać sprawę w granicach wskazanych w postanowieniu PINB, a nie w zakresie zasadności art 122 § 2 oraz 29 ust. 1 i art. 125 § 1, a także art 126 u.p.e.a. Podnosi, że zgodnie z orzecznictwem ww. naruszenie stanowi podstawę nieważności postępowania, o której mowa w art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej jest rażącym naruszeniem prawa.

W skardze wskazano ponadto, że w toku postępowania doszło do naruszenia art 28 k.p.a., co finalnie stanowi podstawę nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przekonaniu skarżącej, dokładna analiza stanu faktycznego pozwala na postawienie tylko jednej prawidłowej tezy, a mianowicie że nie może być Ona uznana za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy wynika bowiem, że w momencie rozpoczęcia prowadzenia postępowania pod skarżąca mogła być błędnie postrzegana jako strona, bowiem organ nie posiadał pełnej wiedzy o przebiegu gazociągu przez ww. nieruchomości, nie miał wiedzy do kogo one należą oraz jaka jest struktura budynku kontenerowego. W trakcie postępowania ustalono jednakże, iż w strefę 15 metrów od przebiegu gazociągu nie wchodzi budynek kontenerowy, znajdujący się na działce skarżącej (działka nr [...]), a jedynie część budynku kontenerowego znajdującego się na działce uczestnika postępowania. Pomimo, iż budynek kontenerowy skarżącej i uczestnika postępowania graniczą ze sobą nie stanowią one współwłasności ww. podmiotów, a co za tym idzie skarżąca nie może odpowiadać za budynki znajdujące się na terenie działki [...] w W. Nie posiada bowiem do ww. działki prawa własności, jak również ograniczonych praw rzeczowych. Pomimo powyższego organ powiatowy, jak również organ II instancji nie umorzyli wobec niej postępowania. Co więcej, na skarżącą nie powinien być nałożony jakikolwiek obowiązek w decyzji z dnia 13 kwietnia 2021 r., jak również nie zachodziły przesłanki do nałożenia na nią kary grzywny.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżąca uważa, że organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszeń szeregu przepisów postępowania, głównie z zakresu postępowania dowodowego. Organy nie zgromadziły, a co za tymi idzie nie dokonały wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, doprowadzając do naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Z postanowienia organu II instancji jasno wynika, że żadne postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone, ani w zakresie co do meritum sprawy, ani w zakresie ustalenia czy skarżącej przysługiwał status strony w niniejszym postępowaniu.

Skarżąca wskazuje także na naruszenie przez organy obu instancji przepisu art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia wydanych postanowień

Wreszcie skarżąca podnosi, że organ egzekucyjny ma obowiązek uzasadnić, dlaczego wybiera najwyższą z możliwych wysokość grzywny, co powinno być oparte na zgromadzonym wszechstronnie materiale dowodowym. Analiza treści skarżonego postanowienia nie pozostawia wątpliwości, że organ II instancji zaniechał powyższego obowiązku.

W załączeniu do pisma procesowego z 7 marca 2023 r. (wpływ do tut. Sądu - 15 marca 2023 r.) pełnomocnik skarżącej nadesłała "Opinię techniczną" wskazującą, że "kontenery zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] w W., przy ul. N. stanowią odrębne budynki w rozumieniu prawa budowlanego. Ponadto nieruchomość znajdująca się na działce [...] (...) nie wchodzi w strefę wyłączoną od zabudowy z uwagi na przebiegający gazociąg, jak również znajduje się on w odległości ponad 15 metrów od przebiegającego gazociągu."

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.").

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w przedmiotowej sprawie, Sąd zobowiązany jest wskazać, że wziął pod uwagę dowód z dokumentu załączonego do skargi (opinia techniczna), jednak po jego analizie uznał, że nie może mieć on istotnego wpływu na wynik sprawy, z przyczyn, które zostały omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Ponadto w odniesieniu do wniosku skarżącej dotyczącego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w postępowaniu sądowym, należy wyjaśnić, że żądanie to jest niedopuszczalne z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów, i tylko gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 listopada 2022 r., nr 1780/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 19 lipca 2022 r., nr EN/214/22 o nałożeniu na skarżącą oraz uczestnika postępowania – R. W. grzywny w wysokości po 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku orzeczonego decyzją organu powiatowego z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021.

Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowiły przepisy art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Stosownie zaś do treści art. 121 § 2 u.p.e.a., z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Natomiast art. 121 § 4 ww. ustawy stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.

Poza powyższym podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych.

W kontrolowanej sprawie w zasadzie nie zostały podważone ustalenia organów nadzoru budowlanego, z których wynika, że zobowiązani nie wykonali obowiązków nałożonych na nich decyzją PINB z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021, pomimo prawidłowego wszczęcia wobec nich postępowania egzekucyjnego przez organ powiatowy.

Nie jest również kwestionowane, że obowiązki nałożone na zobowiązanych w drodze wspomnianej wyżej decyzji PINB nie zostały umorzone, nie doszło do ich przedawnienia bądź wygaśnięcia. Skarżąca nie wykazała przy tym, aby została wstrzymana wykonalność ww. decyzji administracyjnej.

W tej sytuacji, rację ma Mazowiecki WINB wskazując, że istniały w sprawie podstawy uprawniające, a nawet zobowiązujące organ powiatowy do nałożenia również na skarżącą środka przewidzianego w art. 119 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., jakim jest orzeczona wobec niej grzywna w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wynikających z ostatecznej i wykonalnej decyzji PINB z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021.

W ocenie Sądu, na aprobatę nie zasługuje także większość argumentacji zaprezentowanej w skardze.

Przede wszystkim za całkowicie nietrafne uznać trzeba twierdzenia skargi, jakoby skarżąca nie mogła być stroną przedmiotowego postępowania i adresatem grzywny w celu przymuszenia nałożonej przez organ nadzoru budowlanego. Argumenty te odnoszą się bowiem w istocie rzeczy do kwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji PINB z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021 i zasadności skierowania orzeczonych tam obowiązków do skarżącej, nie są natomiast relewantne dla prawidłowego rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Jak słusznie wyjaśnił Mazowiecki WINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w świetle art. 29 ust. 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna tj. czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest natomiast dopuszczalne weryfikowanie prawidłowości wydania decyzji stanowiącej postawę wystawienia tytułu wykonawczego. Dopóki bowiem w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania tej decyzji i nie ma możliwości negowania prawidłowości nałożenia obowiązków. Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnych stanowiących podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Zatem regulacja art. 29 § 1 u.p.e.a. nie obliguje, ani też nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji, gdyż wiązałoby się to z niedopuszczalnym w postępowaniu egzekucyjnym wkraczaniem w ustalenia postępowania podatkowego, zakończonego decyzją ostateczną. Organ egzekucyjny w oparciu o powołany przepis ustawy egzekucyjnej nie może badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie może badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1508/10, CBOSA). Jedną z podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego pozostaje to, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Podkreślić również należy, że nawet zaskarżenie decyzji do sądu administracyjnego nie prowadzi do podważenia skuteczności tych decyzji, póki nie zostaną one przez sąd wyeliminowane z obrotu prawnego, lub nie wstrzyma się ich wykonalności, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Powyższe oznacza również, że w ramach rozpatrywania środka zaskarżenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej organ egzekucyjny nie może badać kwestii wymagalności takiego obowiązku, które może być co najwyżej przedmiotem zarzutów zgłoszonych w egzekucji przez zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a.). Jak wskazał NSA w wyroku z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 1682/20, CBOSA), w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie takie byłoby w istocie rzeczy zarzutem. Środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinny zostać oparte na zasadzie wyłączności rozumianej w ten sposób, że jednego rodzaju przesłanka powinna umożliwiać określonemu podmiotowi wniesienie jednego rodzaju środka prawnego. Tym samym, w niniejszej sprawie badaniu podlega jedynie legalność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny, w tym wystąpienie przesłanek do jej nałożenia (wynikających m.in. z art. 119 ustawy, w którym wymieniono przypadki, w których nakłada się grzywnę) oraz sposobu ustalenia jej wysokości (art. 121).

Sąd dostrzegł, że twierdzenia skarżącej koncentrują się w głównej mierze na próbie wykazania, że skarżąca została wadliwe objęta obowiązkiem wynikającym z decyzji PINB z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021, gdyż nie jest właścicielem nieruchomości, której dotyczą orzeczone tam nakazy, a przy tym wskazane do rozbiórki obiekty "stanowią odrębne budynki w rozumieniu prawa budowlanego", zaś obiekty należące do niej nie znajdują się w strefie wyłączonej spod zabudowy. Jednak w tym względzie konieczne jest stanowcze stwierdzenie, że kwestie te nie mogą być badane w ramach postępowania egzekucyjnego i środków zaskarżenia wniesionych na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ponownie wypada bowiem w tym miejscu zaznaczyć, że na etapie określania wysokości grzywy w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1773/16, CBOSA).

W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że nałożone decyzją ostateczną PINB z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021 obowiązki podlegają wykonaniu od dnia kiedy ww. decyzja stała się ostateczna. Zobowiązaną na mocy tej decyzji jest również skarżąca i dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a orzeczone w niej nakazy są wymagalne i wykonalne, organy zobligowane były do egzekwowania ww. ostatecznej decyzji organu stopnia powiatowego. Należy w tym miejscu w pełni podzielić stanowisko organów nadzoru budowlanego, że ww. decyzja PINB jest ostateczna i prawomocna, a skarżąca w żaden sposób okoliczności tej nie podważyła. Samo zaś wskazywane w skardze rozważanie podjęcia przez skarżącą działań mających na celu dopiero ewentualne wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie jest jeszcze wystarczającą przesłanką do odstąpienia przez organ egzekucyjny od czynności wymaganych przepisami u.p.e.a., tj. dążenia do skutecznego wykonania obowiązków wynikających z tego orzeczenia organu administracji.

Nie zasługują również na uwzględnienie te zarzuty skargi, w których akcentowana jest obraza przez organ II instancji art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, która ma przejawiać się w wykroczeniu przez Mazowieckiego WINB poza zakres sprawy rozpoznanej przez organ powiatowy. Skarżąca wskazuje tu na przywołanie przez organ II instancji innych jeszcze przepisów u.p.e.a. (art 122 § 2 oraz 29 ust 1 i art. 125 § 1, a także art. 126 ww. ustawy), niż uczynił to PINB (art. 119 § 1 i art 121 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.).

Zarzuty te należy uznać za całkowicie bezzasadne. Zdaniem Sądu, nie ulega bowiem wątpliwości, że organ II instancji przedmiotem kontroli w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem zobowiązanych uczynił sprawę tożsamą zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. O ile ten pierwszy zakres sprawy zdaje się nie budzić zastrzeżeń skarżącej, o tyle w drugim zakresie sprawy wypada zauważyć, jej przedmiotem jest i było nałożenie na zobowiązanych w prowadzonym przez organ powiatowy postępowaniu egzekucyjnym - grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Tryb i podstawy zastosowania tego środka egzekucyjnego uregulowane zostały w Dziale III (Egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym) Rozdziale 2 (Grzywna w celu przymuszenia) ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 119-126. Tym samym, przytoczenie przez organ II instancji nie tylko norm stanowiących zasadnicze oparcie dla orzeczenia wydanego przez PINB (art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a.), ale także przepisów art. 122 § 2, art. 125 § 1 oraz art. 126 tej ustawy, które również regulują zagadnienia dotyczące nakładania grzywny w celu przymuszenia, nie może stanowić o naruszeniu przez Mazowieckiego WINB zasady dwuinstancyjności.

Niemniej Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie z innych przyczyn.

Po pierwsze Sad dostrzegł, że jeden z egzekwowanych w postępowaniu prowadzonym przez organ powiatowy obowiązków, objęty decyzją PINB z 13 kwietnia 2021 r., nr IVOT/67/2021 dotyczy "rozbiórki części parterowej (...) zabudowy kontenerowej (...)".

W tym przypadku niezbędne było zatem odniesienie się przez organy do kwestii mogącej mieć istotne znaczenie w kontekście właściwych podstaw prawnych orzeczonej grzywny w celu przymuszenia oraz ustalonej wysokości zastosowanego środka.

Należy bowiem zauważyć, że w przypadku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny, o której mowa w art. 121 § 4 u.p.e.a., stosownie do dyspozycji art. 121 § 5 tej ustawy, ustala się według iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Wobec powyższego, w rozpatrywanym przypadku zasadne było wyjaśnienie przez organy, dlaczego w sprawie nie znajdzie zastosowania przywołane uregulowanie. Innymi słowy, organy powinny w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy w sprawie mamy do czynienia z nakazem rozbiórki budynku, o którym mowa w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a., tj. czy egzekwowany obowiązek dotyczy w ogóle "rozbiórki" obiektu budowlanego lub jego cześci, i to obiektu odpowiadającego definicji pojęcia "budynku" zawartej w art. 3 pkt 2 Pr.bud. (por. wyrok z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1063/20, CBOSA).

W przypadku zaś pozytywnych ustaleń w przedmiotowym zakresie organy powinny rozważyć, czy w sytuacji, gdy obowiązek określony decyzją PINB z 13 kwietnia 2021 r. nr IVOT/67/2021 obejmuje także wykonanie innych robót budowlanych niż rozbiórka budynku, to jaka będzie wzajemna relacja - przy ustalaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia nakładanej na skarżącą - obydwu uregulowań zamieszczonych w art. 121 § 2 i 5 u.p.e.a.

Po wtóre podkreślić trzeba, że obowiązek nałożony na skarżącą wynika z przepisów ustawy - Prawo budowlane. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z całokształtu przepisów regulujących instytucję grzywny w celu przymuszenia wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanego - zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku.

Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że zobowiązani, w tym skarżąca, nie wykonali obowiązków orzeczonych ostateczną decyzją PINB. Dowodzą tego dwukrotnie przeprowadzone przez pracowników organu powiatowego czynności kontrolne. Oznacza to, że skarżąca uchyla się od wykonania powyższego obowiązku, a żaden z ujawnionych dowodów nie świadczy o jego woli wypełnienia powyższego obowiązku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17, LEX nr 2543517). Podkreślić trzeba, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Ma ona charakter wyjątkowy, ostateczny i powinna być stosowana po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych. Stosując zatem ten środek organ musi rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jest to środek, który w istocie przedstawia najmniejsze obciążenie dla strony, dając jej możliwość samodzielnego wykonania obowiązku, a nie tak jak w przypadku wykonania zastępczego, nakłada na stronę obowiązek poniesienia dalszych kosztów wykonania tego obowiązku przez inny podmiot.

Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Jak już wskazano, zgodnie z art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. nałożona w przedmiotowej sprawie na zobowiązanego grzywna nie mogła przekraczać kwoty 10.000 zł. Oznacza to, że PINB nałożył na skarżącą grzywnę w maksymalnej dopuszczalnej wysokości grzywny w celu przymuszenia.

Jednakże - w ocenie Sądu w składzie tu orzekającym - nałożenie na skarżącą grzywny w jej górnej wysokości w niniejszej sprawie nie zostało przez organy obu instancji należycie i przekonująco uzasadnione.

Niewątpliwym jest, że stosownie do dyspozycji art. 121 § 4 u.p.e.a. organ powiatowy w badanym przypadku dysponował tylko jednokrotną możliwością nałożenia grzywny w celu przymuszenia, co wymusza określenie jej na poziomie gwarantującym skuteczność tego środka egzekucyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 3345/17, CBOSA), wymierzając grzywnę organ musi uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Pogląd ten tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny.

Nie oznacza to jednak, że organ zwolniony jest z obowiązku rozważania i uzasadnienia konkretnymi okolicznościami faktycznymi danej sprawy, dlaczego uznał, że aby orzeczona grzywna odniosła pożądany skutek w postaci wykonania obowiązku, powinna zostać nałożona akurat w maksymalnej wysokości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych rzeczywiście przyjmuje się, że z treści art. 121 u.p.e.a. nie można wywodzić, iż organ ma obowiązek uzasadnienia wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego tym bardziej, że jej celem jest wykonanie nałożonego przez organ administracji obowiązku, zaś w przypadku jego wykonania, grzywna ta podlega umorzeniu (por. np. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2505/19, CBOSA). Wysokość grzywny nie jest bowiem uzależniona od sytuacji majątkowej zobowiązanego. Nie ma też tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają jednak znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1822/10; z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 713/19, CBOSA).

Jednocześnie też w wyroku z dnia 8 grudnia 2022 r. (sygn. akt II OSK 1988/21, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wymierzając grzywnę, organ egzekucyjny, powinien uwzględnić całokształt okoliczności sprawy, tak aby zastosowany środek odpowiadał wymogom nie tylko skuteczności, ale też celowości, niezbędności i proporcjonalności. Co ważne, obowiązkiem organu jest wyjaśnienie w uzasadnieniu postanowienia jakimi kryteriami kierował się w konkretnej sprawie.

W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (por. wyrok NSA z: 8 lutego 2006 r. II OSK 510/05, wyroki WSA z 14 kwietnia 2021 r. II SA/Gl 1393/20; 16 stycznia 2007 r. II SA/Bk 311/06; 30 stycznia 2018 r. II SA/Bd 810/17).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07 zaznaczył, że brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny oznaczałby całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadziłby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymykałoby się spod kontroli sądu.

Ponadto w powołanych wyrokach akcentuje się, że organ egzekucyjny orzekając o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3).

NSA w przywołanym wyroku z 20 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 43/07 wskazał, że chodzi bowiem o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej – był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego.

Stąd za trafny uznać przyjdzie wyrażany wielokrotnie w judykaturze pogląd, że skoro ustawodawca pozostawił uznaniu organu egzekucyjnego wysokość grzywny, to wymagane jest wyjaśnienie przesłanek, którymi organ ten kierował się przy wydaniu postanowienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1315/19, CBOSA). Uznanie to nie oznacza zatem dowolności, a organ winien wskazać przesłanki, jakimi kierował się, określając wysokość nałożonej grzywny. Organ egzekucyjny w uzasadnieniu postanowienia powinien więc wyjaśnić, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości (zob. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 810/17; z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 521/17, CBOSA).

Powyższe uwarunkowania nie zostały uwzględnione w sposób właściwy przez organy obu instancji, co czyniło zasadnym zarzut o arbitralnym sposobie wymierzenia przedmiotowej grzywny.

Stosując grzywnę organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku.

Analizując treść wydanych w sprawie postanowień, trudno dopatrzyć się argumentów organów obu instancji, które przemawiały za nałożeniem na skarżącą grzywny akurat w maksymalnej wysokości.

Organ powiatowy w sposób ogólnikowy wskazał, że grzywna – jako środek stosowany jednokrotnie – musi być odpowiednio dolegliwa, aby zapewniona była jej skuteczność i nie mają przy tym znaczenia możliwości finansowe, sytuacja rodzinna czy życiowa zobowiązanego, ale nie wyjaśnił jakie konkretnie okoliczności sprawy determinowały zastosowanie tak wysokiej grzywny. Zwrócił jedynie uwagę na uchylanie się przez zobowiązanych od wykonania nałożonych obowiązków, co wydaje się być oczywiste. Gdyby bowiem takie działania były przez zobowiązanych podejmowane, to orzekanie o nałożeniu na nich grzywny należałoby uznać za przedwczesne. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia PINB, czym kierował się organ uznając za celowe wymierzenie wobec skarżącej grzywny w maksymalnie dopuszczalnej wysokości.

Przede wszystkim zaś, do przedmiotowej kwestii rzetelnie i w zindywidualizowany sposób nie odniósł się organ II instancji, ograniczając się li tylko do ogólnikowych uwag dotyczących wysokości wymierzonej grzywny. Mazowiecki WINB w sposób nieadekwatny do treści zaskarżonego postanowienia stwierdził, że organ egzekucyjny uzasadnił w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny oraz stwierdził in abstracto, że jej wysokość nie przekracza ustawowych granic, a dolegliwość ma na celu zapewnienie efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Za koniecznością krytycznej oceny takiego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu II instancji przemawia równocześnie znana tutejszemu Sądowi niejako z urzędu tożsama sytuacja, która miała miejsce na gruncie rozpoznanej przez WSA w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2023 r. sprawy prowadzonej pod sygn. akt VII SA/Wa 2691/22. W sprawie tej, również dotyczącej nałożenia przez PINB na innego zobowiązanego w innym postępowaniu egzekucyjnym grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej określonej przepisami wysokości, Mazowiecki WINB w istocie rzeczy posłużył się identyczną ogólnikową i abstrakcyjną argumentacją, jak miało to miejsce w niniejszym przypadku. Trudno w tych okolicznościach uznać, ażeby przedstawione w kontrolowanym postanowieniu organu II instancji stwierdzenia, były adekwatne także do sytuacji faktycznej skarżącej i uwzględniały jej indywidualne położenie w sprawie.

Mając to na uwadze, Sąd doszedł do wniosku, że w przedmiotowym zakresie zasługują na akceptację zarzuty skargi, wskazujące na zastosowanie przez organy środka egzekucyjnego w sposób arbitralny i nieuzasadniony okolicznościami sprawy. Zarówno bowiem organ I instancji, jak i Mazowiecki WINB nie wyjaśniły w uzasadnieniu wydanych postanowień przesłanek, którymi kierowano się przy ustalaniu wysokości nałożonej na skarżącą grzywny.

Jak już wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia, funkcją grzywny w celu przymuszenia jest wywarcie dodatkowej presji na zobowiązanego w celu skłonienia go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Presja ta ustaje z chwilą wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Przepis art. 125 § 1 u.p.e.a. stanowi natomiast, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Jednakże możliwość umorzenia lub zwrotu (art. 126 u.p.e.a.) grzywny w celu przymuszenia nie oznacza, że organy mogą dowolnie, bez uzasadnionych powodów nałożyć na zobowiązanego grzywnę w jej górnej granicy, nie bacząc na przynajmniej czasową nieproporcjonalną dolegliwość tego środka egzekucyjnego wobec zobowiązanego podmiotu.

W rozpoznawanej sprawie organ II instancji naruszył zatem przepisy art. 7, 8, 9, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w związku z zasadą dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. i wynikającą z niej powinnością ponownej analizy sprawy w jej całokształcie, które to naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Mazowiecki WINB powinien uwzględnić wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu i dokonać wszechstronnej oceny sprawy i przesłanek, którymi kierował się organ powiatowy, nakładając na zobowiązaną grzywnę w jej maksymalnym wymiarze określonym w art. 121 § 2 u.p.e.a. Organ II instancji powinien przeanalizować, czy ustalenia PINB są w tym zakresie wystarczające do ustalenia wysokości orzeczonej grzywny, czy też niezbędne może okazać się przeprowadzenie w tym względzie dodatkowych czynności wyjaśniających. Organ rozważy zarazem to, czy w sprawie właściwe jest ustalenie wysokości rzeczonej grzywny jedynie oparciu o dyspozycję art. 121 § 2 u.p.e.a., czy też może mieć tu zastosowanie regulacja szczególna przewidziana w art. 121 § 5 u.p.e.a., z uwagi na charakter egzekwowanego obowiązku. Wreszcie ponownie orzekając w sprawie organ w wyczerpujący sposób przedstawi motywy podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasadzając od Mazowieckiego WINB na rzecz skarżącej kwotę 897 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony wpis od skargi (400 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.