VII SA/Wa 114/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2020 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") w wyniku odwołania [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] (dalej: "Zarząd" "organ I instancji") z [...]lipca 2020 r., nr [...]w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią ciągłą czarną i literami A,B,C,D,E,F,G,H-A, na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1, który jest integralną częścią decyzji organu I instancji.

Decyzja Kolegium zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Spółka, pismem z [...] stycznia 2020 r. (uzupełnionym pismem z [...] stycznia 2020 r.) wniosła do Urzędu [...] Urzędu Dzielnicy [...] Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na wybudowaniu jednostronnego, wolnostojącego nośnika reklamowego o powierzchni ekspozycyjnej wynoszącej 6,0 m x 3,0 m, na fundamencie zagłębionym, trwale z gruntem związanym, w celu legalizacji inwestycji na podstawie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]grudnia 2019 r., nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...], na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] w [...].

W dniu [...] lipca 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.[...] wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej w powyższym wniosku.

Uzasadniając stanowisko, organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z informacją z rejestru gruntów działka nr [...] w obrębie [...] posiada następujące cechy: a) właściciel - współwłasność nieruchomości wspólnej; b) gospodarujący zasobem nieruchomości - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", Prezydent m [...] ; c) opis użytku - tereny mieszkaniowe, ozn. użytku "B"; d) powierzchnia działki – 6702 m2.

Dalej Zarząd wskazał, że wnioskowany obszar inwestycji położony jest w ścisłym centrum miasta w sąsiedztwie wielofunkcyjnej zabudowy miejskiej o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej oraz rozległych terenów rekreacyjno-wypoczynkowych: Ogrodu [...] i Placu [...]. Teren sąsiaduje z ważnym układem urbanistycznym miasta - Oś [...]. Działka nr ew. [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym o wysokości XVI kondygnacji nadziemnych. Teren działki płaski, częściowo wykorzystywany przez parking naziemny, porośnięty zielenią niską i wysoką. Teren działki posiada dostęp do drogi publicznej z ul. [...]. Na terenie działki zlokalizowane są trzy wielkopowierzchniowe, wolnostojące, nośniki reklamowe, typu billboard. W rejestrach i zasobach organu nie odnaleziono zgody na budowę wolnostojących nośników reklamowych na działce nr ew. [...]. W stosunku do wnioskowanego billboardu oraz billboardu zlokalizowanego w południowo-zachodnim narożniku działki toczy się postępowanie legalizacyjne.

Zdaniem organu I instancji, planowana inwestycja nie spełnia zarówno warunków, jak i zasad zagospodarowania terenu, a także jego zabudowy, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu oraz wystarczającego uzbrojenia terenu.

Zarząd wskazał, że w toku postępowania ustalono, iż w analizowanym obszarze nie ma jakiejkolwiek działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób, który pozwalałby na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów: kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podniósł, że istniejące trzy wielkopowierzchniowe, wolnostojące nośniki reklamowe typu billboard, zlokalizowane są już na wnioskowanej działce, a ponadto stanowią samowolę budowlaną, wobec czego nie mogą decydować o wyznaczeniu ww. wskaźników i parametrów.

Z kolei, istniejąca już wolnostojąca, dekoracyjnie opracowana instalacja plastyczna z informacją wizualną, która dotyczy spektakli odbywających się w Teatrze [...] zlokalizowana w znacznym oddaleniu (Skwerze [...]), o innym wyrazie (dekoracyjna instalacja plastyczna) oraz specjalnej funkcji informacyjnej (informacja dotyczącą spektakli Teatru [...]) - nie stanowi kontynuacji funkcji, formy i gabarytów architektonicznych wnioskowanego nośnika reklamowego typu billboard.

Natomiast wielkopowierzchniowe banery reklamowe zawieszone na elewacjach budynków o adresach: [...], [...],[...],[...],[...] - nie są budowlami w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, ze zm.), a co za tym idzie, nie stanowią kontynuacji funkcji, formy i gabarytów architektonicznych wnioskowanego nośnika reklamowego typu billboard.

Organ I instancji podniósł również, że planowana legalizacja wielkopowierzchniowego nośnika reklamowego, skierowanego swoją powierzchnią ekspozycyjną w kierunku południowo-wschodnim, jest elementem "obcym" na skraju zielonych terenów rekreacyjno - wypoczynkowych jednego z najważniejszych układów urbanistycznych [...]- Osi [...]

Jednocześnie podkreślił, że Spółka dla niniejszej inwestycji nie przedłożyła odpowiedniej dokumentacji stanowiącej zaświadczenie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego. Załączona do wniosku umowa nr [...] z dnia [...] lutego 1999 r. o dostarczenie energii elektrycznej dla potrzeb oświetlenia nośników reklamowych typu billboard, city light, nie wskazuje jednoznacznie punktu poboru energii wnioskowanego nośnika reklamowego. Na wezwanie organu skarżąca przedłożyła korespondencję mailową z pracownikiem firmy [...] S.A. mającą wykazać związek pomiędzy wnioskowanym nośnikiem reklamowym, a punktem poboru mocy, jednakże zdaniem Zarządu - korespondencja ta nie ma znamion dokumentu prawnego.

Pismem z dnia [...]lipca 2020 r. [...] S.A. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2020 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku (...) [gdy] co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z określonej w ww. przepisie zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu ustawy należy rozumieć nieruchomość zabudowaną, położoną w najbliższym otoczeniu nieruchomości objętej inwestycją, a przede wszystkim dostępną z tej samej drogi publicznej (analogicznie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 436/15, Lex nr 1947131).

Kolegium podkreśliło, że z dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że w sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, w granicach obszaru analizy urbanistycznej, której sporządzenie poprzedziło wydanie zaskarżonej decyzji nie znajduje się żadna działka zabudowana nośnikiem reklamowym choćby nieco podobnym do nośnika, którego dotyczy zaskarżona decyzja. Co istotne, w ocenie organu odwoławczego, powyższa analiza została sporządzona zgodnie z wymaganiami wynikającymi z przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w szczególności zgodnie z jego § 3 ust. 2. W myśl tego przepisu "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W konsekwencji, zdaniem Kolegium, powyższy przepis nie został naruszony w kontekście rzekomego nieprawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że powyższe oznacza, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a co za tym idzie - nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej, i to bez względu na to, czy w tym przypadku spełniony został warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Spółka wniosła skargę na decyzję Kolegium z [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, t.j.: art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez błędne ustalenie, że brak jest budowli sąsiednich, które mogłyby stanowić - w zakresie kontynuowania funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - punkt odniesienia do ustalenia, czy nośnik reklamowy Spółki będzie stanowił kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77, 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w szczególności poprzez:

a) pobieżnie przeprowadzenie analizy funkcji i zagospodarowania terenu, która nie uwzględnia usług znajdujących się na działce nr [...] z obrębu [...], a także usług znajdujących się na działkach sąsiadujących z działką nr [...],

b) art. 11 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji, sprowadzające się do tego, że skoro w okolicy reklamy skarżącej nie ma innych legalnych reklam, to nie można ustalić warunków zabudowy, a przez to wydanie decyzji z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Spółka przedstawiła argumentację w związku z ww. zarzutami.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]a także poprzedzającej decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o przyznanie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293), dalej u.p.z.p.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków skutkuje odmową ustalenia warunków zabudowy.

W rozpoznanej sprawie powodem wydania decyzji odmownej były dwie zasadnicze okoliczności.

Organ I instancji uznał, że nie został spełniony warunek z pkt 1 i 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji co do niespełnienia przesłanki z pkt 1 podkreślając, że w tej sytuacji nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji i to bez względu na to czy został spełniony warunek z pkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Skarżący z kolei stoi m.in. na stanowisku, że organ I instancji wyznaczył za mały obszar analizy, niezgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co uniemożliwiło dokonanie prawidłowych ustaleń.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały prawidłowo. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem (dz. ew. nr [...] w obrębie [...]) wynosi 88 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w skali 1:1000, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (oznaczono linią czarną przerywaną), tj. nie mniejszej niż 264 m (88 m x 3 = 264 m).

Prawidłowo też, w ocenie Sądu, organy obu instancji stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja nie wypełnia warunku z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Z analizy zagospodarowania obszaru wyraźnie wynika, że nie ma ani jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

I tak teren objęty wnioskiem znajduje się w obszarze wielofunkcyjnej zabudowy miejskiej o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej, usługowej: biurowej, kultury, nauki, służby zdrowia, administracji publicznej, kultu religijnego, opieki społecznej, handlowej, gastronomicznej, informacji wizualnej. Planowana funkcja budowli to informacja wizualna.

W trakcie postępowania administracyjnego prawidłowo ustalono i wywiedziono, że występujące: a) trzy wielkopowierzchniowe, wolnostojące nośniki reklamowe typu billboard, zlokalizowane na działce nr ew. [...] stanowią samowolę budowlaną, tym samym nie mogą być punktem odniesienia o wyznaczeniu wskaźników i parametrów z pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.; b) wielkopowierzchniowe banery reklamowe umieszczone na elewacjach budynków (ul. [...],[...],[...],[...],[...]) - nie są budowlami Prawa budowlanego, tym samym nie mogą stanowić kontynuacji funkcji, formy i gabarytów wnioskowanego nośnika reklamowego; c) wolnostojąca, instalacja plastyczna z informacją wizualną, dotyczącą spektakli Teatru [...] (znajdująca się Skwerze [...]), także nie stanowi kontynuacji funkcji, formy i gabarytów architektonicznych wnioskowanego nośnika reklamowego typu billboard.

Kolejny powód odmowy przez Zarząd wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy to brak spełnienia warunku określonego w pkt 3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (Sąd dostrzegł, że w tym zakresie organ odwoławczy nie wypowiedział się). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia warunku polegającego na tym, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunek uzbrojenia terenu, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy uznaje się za spełniony również wtedy, gdy wykonanie wymienionych elementów infrastruktury technicznej lub niektórych z nich zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Nie budzi wątpliwości, że celem przepisu art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług (patrz: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod. red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2015, str. 537). Zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (por. wyroki NSA: z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1780/08; z 29 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 267/12; z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 1298/16).

W ocenie Sądu, w aktach administracyjnych rozpoznanej sprawy brak jest jednak dokumentów potwierdzających spełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 5 u.p.z.p. Inwestor, przy piśmie z [...] lutego 2020 r. przedstawił korespondencję mailową z pracownikiem firmy [...] S.A. wskazując, że wykazał związek pomiędzy nośnikiem reklamowym a punktem poboru mocy. Jak prawidłowo uznał organ I instancji, korespondencja ta (informacja) nie jest wystarczająca dla uznania warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 za spełniony. Wymagana jest bowiem stosowna umowa (albo co najmniej zapewnienie w postaci dokumentu urzędowego, że taka umowa zostanie zawarta), z której wynikać będą wprost sporne kwestie dotyczące poboru mocy lub dokument urzędowy potwierdzający, że obecnie funkcjonująca w obrocie jest wystarczająca.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 -5 u.p.z.p. - nie są uzasadnione.

Zdaniem składu orzekającego, pozostałe zarzuty procesowe również nie zasługują na uwzględnienie.

Jak prawidłowo wskazało Kolegium, wobec braku spełnienia przez planowaną inwestycję warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., kwestia nie odniesienia się przez organ odwoławczy do przesłanki z pkt 3 ust. 1 art. 61 pozostaje bez znaczenia dla sprawy.

Ze względów przedstawionych powyżej Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.