VII SA/Wa 1094/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant: ref. staż. Tomasz Bilewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zmiany i częściowego cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2022 r. znak: DWIM-WA.550.6.2018.MA Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, na podstawie art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1293, dalej w skrócie u.z.z.) w związku z art. 50 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1062, ze zm., dalej w skrócie pr.aut,.), w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej jako "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w przedmiocie zmiany lub ewentualnego cofnięcia zezwolenia udzielonego [...] z siedzibą w W. (zwanemu dalej "[...]") na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów, udzielonego decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia 1 lutego 1995 r. nr DP.041/Z/10/95, zmienioną decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia 13 sierpnia 1998 r.nr DP.WPA041/Z/10/98, następnie zmienioną decyzją Ministra Kultury z dnia 5 marca 2003 r. DP.WPA.024/482/02/ik:

I. cofnął zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów na polach eksploatacji najem oraz użyczenie egzemplarzy.

II. cofnął zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów innych niż fonogramy muzyczne i wideogramy muzyczne, na wszystkich objętych zezwoleniem polach eksploatacji.

III. zmienił zezwolenie w zakresie, w jakim konieczne jest jego dostosowanie do nazw pól eksploatacji, określonych w art. 50 pr.aut., w następujący sposób:

1) punkt 1) otrzymuje brzmienie "zwielokrotnianie";

2) punkt 2) otrzymuje brzmienie "wprowadzanie do obrotu" (zm. gram.);

3) punkt 3) otrzymuje brzmienie "publiczne odtworzenie"

oraz usunął z treści zezwolenia wyrażenie "w tym do pobierania wynagrodzenia".

IV. W związku z treścią pkt I - III decyzji, zezwoleniu nadano następujące jednolite brzmienie:

[...] z siedzibą w W. udziela się zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów muzycznych i wideogramów muzycznych na następujących polach eksploatacji:

1) zwielokrotnianie;

2) wprowadzanie do obrotu;

3) publiczne odtworzenie;

4) nadawanie;

5) reemitowanie;

6) publiczne udostępnianie fonogramu lub wideogramu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 137 ust. 1, w związku z art. 3 pkt 2) u.z.z., minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie u.z.z., z urzędu wszczyna postępowanie w celu:

1) cofnięcia zezwolenia w zakresie, w jakim: 

a) w toku dotychczasowej działalności organizacja zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi na danym polu eksploatacji nie podjęła zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi lub wykonywała zbiorowe zarządzanie na danym polu eksploatacji w niewielkiej skali,

b) w odniesieniu do określonego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych nie istnieje potrzeba zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi na danym polu eksploatacji,

2) zmiany zezwolenia w zakresie, w jakim konieczne jest jego dostosowanie do nazw pól eksploatacji określonych w art. 50 pr.aut.

Działając na podstawie ww. przepisu, Minister pismem z dnia 22 listopada 2018 r. zawiadomił [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany lub ewentualnego cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi. Równocześnie Minister zwrócił się do [...] o:

1) wyjaśnienie, czy i w jaki sposób [...] podjął zbiorowe zarządzanie prawami objętymi zakresem posiadanego Zezwolenia i w jakiej skali je wykonuje, z uwzględnieniem aktualnej liczby umów zawartych z użytkownikami - odrębnie dla każdego pola eksploatacji objętego Zezwoleniem;

2) uzasadnienie potrzeby zbiorowego zarządzania prawami objętymi zakresem posiadanego Zezwolenia - odrębnie dla każdego pola eksploatacji objętego Zezwoleniem;

3) przedstawienie stanowiska co do potrzeby zmiany posiadanego zezwolenia w zakresie, w jakim konieczne jest jego dostosowanie do nazw pól eksploatacji określonych w art. 50 pr. aut.

Pismem z dnia 12 grudnia 2018 roku [...] złożył, uzupełnione na wezwanie Ministra, pismami z dnia 16 stycznia 2019 r. oraz z dnia 1 lipca 2019 roku.

Pismem z dnia 3 lipca 2019 roku P. ("P.", "strona skarżąca")) złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Wskazała, że wniosek ten uzasadniony jest zarówno ze względu na cele statutowe tej organizacji, jak również przemawia za jego uwzględnieniem interes społeczny. P. wskazała, że reprezentuje oraz chroni interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Rozstrzygnięcie zaś w przedmiocie cofnięcia lub zmiany zezwoleń na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi pozostaje w sferze interesów gospodarczych podmiotów zrzeszonych w P., które z racji prowadzonej działalności zawierają umowy z organizacjami zbiorowego zarządzania. P. wskazała także, że udział tej organizacji w postępowaniu pozwoli Ministrowi na zapoznanie się z opinią środowiska przedsiębiorców telekomunikacyjnych, dostawców usług audiowizualnych oraz dostawców usług drogą elektroniczną, przyczyniając się tym samym do lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i w pełniejszym stopniu przyczyni się do realizacji naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada prawdy obiektywnej. Co więcej, zdaniem P., rozstrzygnięcie Ministra w przedmiotowej sprawie wpłynie nie tylko na sferę praw i obowiązków strony postępowania, ale także na grupę przedsiębiorców związanych ze [...] umowami lub potencjalnie mogących taką umowę zawrzeć, a w konsekwencji na klientów tych podmiotów, w tym również konsumentów. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2019 roku Minister dopuścił P. do udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia 10 grudnia 2019 roku P. wniosła o cofnięcie zezwolenia [...], motywując wniosek niewykazaniem przez [...], że wykonuje zbiorowy zarząd prawami pokrewnymi na wskazanych w zezwoleniu polach eksploatacji (w szczególności niewykazaniem, by zawierał jakiekolwiek umowy z uprawnionymi i użytkownikami). Alternatywnie, P. wniosła by, w przypadku wykazania przez [...], że na polach nadawanie, reemitowanie lub odtwarzanie wykonuje zbiorowy zarząd prawami pokrewnymi i dochodzi na nich do eksploatacji wideogramów i fonogramów, zezwolenie na tych polach zostało ograniczone do pobierania wynagrodzenia z tytułu nadawania, reemitowania lub odtwarzania wprowadzonego do obrotu fonogramu lub wideogramu). Ponadto P. wniosła o zobowiązanie [...] do przedstawienia licznych dokumentów oraz o zakomunikowanie [...] i P. przez organ znanych mu z urzędu (ew. notoryjnie) zakresów pojęć fonogram oraz wideogram, w tym wideogram muzyczny, oraz utwór audiowizualny, a także faktu braku eksploatacji fonogramów i wideogramów na polu eksploatacji reemitowanie, względnie zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii na okoliczność zakresów ww. pojęć, a także faktu braku eksploatacji fonogramów i wideogramów na polu eksploatacji reemitowanie

Pismem z dnia 3 sierpnia 2021 roku P. podtrzymało dotychczasowe wnioski, w tym wniosek o cofnięcie zezwolenia [...] w całości. Ponadto wniosło o zobowiązanie [...] do przedstawienia:

a) zawartych przez [...] na dzień 31 grudnia 2020 r. oraz na dzień 30 czerwca 2021 r. umów z korzystającymi na poszczególnych polach eksploatacji wskazanych w zezwoleniu [...], wraz ze wskazaniem wysokości przychodów w roku 2020 oraz

pierwszym półroczu 2021 z każdej z poszczególnych umów na tych polach eksploatacji,

b) zawartych przez [...] na dzień 31 grudnia 2020 r. oraz na dzień 30 czerwca 2021 r. umów z uprawnionymi, których prawa wykorzystywane są na poszczególnych polach eksploatacji wskazanych w zezwoleniu [...].

Minister ustalił, że aktualnie [...] posiada zezwolenie na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów na następujących polach eksploatacji:

1) zwielokrotnianie określoną techniką,

2) wprowadzenie do obrotu,

3) najem oraz użyczenie egzemplarzy,

4) odtwarzanie,

5) nadawanie,

6) reemitowanie,

7) publiczne udostępnianie fonogramu lub wideogramu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym.

W odniesieniu do pól eksploatacji odtwarzanie, remitowanie. nadawanie oraz zwielokrotnianie określona technika, na podstawie spójnych danych zawartych w sprawozdaniach z działalności [...] za lata 2016-2018 oraz wyjaśnień [...] zawartych w pismach z dnia 12 grudnia 2018 roku,19 stycznia 2021 roku oraz 30 czerwca 2021 roku, Minister stwierdził, iż liczba zawartych umów z użytkownikami na przestrzeni tych lat nie spadła poniżej:

1) 323 w przypadku pola eksploatacji nadawanie (w tym 161 umów czynnych) oraz 211 (w tym 94 umów czynnych) dotyczących tzw. webcastingu,

2) 21 umów (w tym 17 umów czynnych) dotyczących pola eksploatacji reemisja;

3) 48 666 umów (w tym 20 434 umów czynnych) dotyczących pola eksploatacji odtwarzanie;

4) 1100 (w tym 122 umowy czynne) dotyczących pola eksploatacji zwielokrotnianie. Ponadto z danych zawartych w sprawozdaniach [...] za lata 2016-2018 wynika, iż kwoty pobranych wynagrodzeń za korzystanie z przedmiotów praw pokrewnych w poszczególnych latach sprawozdawczych na przestrzeni tych lat nie spadły poniżej:

1) 7 282 418 PLN netto, w przypadku pola eksploatacji nadawanie (bez uwzględnienia umów w zakresie webcasting);

2) 968 194 PLN netto, w przypadku pola eksploatacji reemisja;

3) 28 614 761 PLN netto, w przypadku pola eksploatacji odtwarzanie;

4) 192 547 PLN netto, w przypadku pola eksploatacji zwielokrotnianie.

Ponadto, na dzień 30 czerwca 2021 r. zawartych było 388 umów powierzenia praw w zbiorowe zarządzanie [...] obejmujących wszystkie pola eksploatacji objęte zezwoleniem.

Organ wskazał, że dokonując powyższych ustaleń nie uwzględniono wniosków P., aby [...] w ramach niniejszego postępowania przedstawiło dokumenty w postaci umów zawartych zarówno z uprawnionymi jak i z użytkownikami. Uwzględnienie tego wniosku wymagałoby włączenia do akt sprawy kilkudziesięciu tysięcy umów, co istotnie wpłynęłoby na czas załatwiania sprawy, a nie jest konieczne.

Minister wskazał, że w odniesieniu do pola eksploatacji reemitowanie, P. podniosła potrzebę zakomunikowania [...] i P. przez organ znanego mu z urzędu (ew. notoryjnie) faktu braku eksploatacji fonogramów i wideogramów na polu eksploatacji reemitowanie, względnie zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii na okoliczność faktu braku eksploatacji fonogramów i wideogramów na polu eksploatacji reemitowanie . Minister uznał ww. wnioski za niezasadne. Zdaniem organu objęcie pola eksploatacji reemisja prawami przysługującymi producentom fonogramów oraz wideogramów przesądzone zostało na gruncie przepisów pr.aut, a więc ustawodawca zakładał możliwość eksploatacji fonogramów i wideogramów w drodze reemisji. Oceny tej nie może zmienić podnoszona przez P. okoliczność, iż reemitowanie przebiega bez wykorzystania egzemplarza utworu Zgodnie bowiem z treścią art. 94 ust 1 i 2 pr.aut. fonogramem jest pierwsze utrwalenie warstwy dźwiękowej wykonania utworu albo innych zjawisk akustycznych. A wideogramem jest pierwsze utrwalenie sekwencji ruchomych obrazów, z dźwiękiem lub bez, niezależnie od tego, czy stanowi ono utwór audiowizualny. Fonogramy i wideogramy - podobnie jak inne przedmioty objęte ochroną prawa autorskiego oraz praw pokrewnych - są dobrami niematerialnymi. Fonogramu lub wideogramu nie można więc utożsamiać z materialnym nośnikiem utworu, jakim jest jego egzemplarz. Należy więc wyraźnie odróżnić przedmioty ochrony, dobro niematerialne, od ich fizycznych nośników. Prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi więc do wniosku, że wbrew twierdzeniom P., art. 94 ust 1 i 2 i art. 94 ust 5 pr.aut., zgodnie z którym producentom fonogramów oraz wideogramów przysługuje prawo do stosownego wynagrodzenia w przypadku nadawania, reemitowania lub odtwarzania wprowadzonego do obrotu fonogramu lub wideogramu, nie są ze sobą sprzeczne, a wynagrodzenie to należne jest pomimo faktu, iż w trakcie reemitowania nie dochodzi do korzystania z fizycznego nośnika. Organ zgodził się z twierdzeniem P., iż wynagrodzenie z tytułu reemitowania przysługuje wyłącznie w przypadku korzystania z wideogramu lub fonogramu wcześniej wprowadzonego do obrotu. Nie można się jednak zgodzić z twierdzeniem zawartym w piśmie z dnia 3 sierpnia 2021 roku, że w praktyce nie występują wideogramy muzyczne, które zostały wprowadzone do obrotu. Faktem powszechnie znanym jest, iż możliwość wprowadzenia do obrotu fonogramów i wideogramów przewidują nie tylko przepisy prawa, ale dochodzi oraz dochodziło do przeniesienia własności egzemplarzy wideogramów (w tym muzycznych) w praktyce. Ponadto, ustawodawca objął pole eksploatacji reemisja obligatoryjnym zbiorowym zarządem również w odniesieniu do przedmiotów ochrony jakimi są wideogramy i fonogramy (art. 951 ust. 2 w zw. z art. 211 pr.aut.), uznał więc szczególną potrzebę zbiorowego zarządzania na tym polu eksploatacji również w odniesieniu do tych przedmiotów ochrony. Podnoszony przez P. fakt, iż prawo unijne nie obejmuje ochrony fonogramów oraz wideogramów na polu eksploatacji reemisja nie świadczy o braku potrzeby sprawowania zbiorowego zarządu na danym polu eksploatacji bądź o niezgodności polskiego prawa przewidującego taką ochronę z prawem unijnym.

Minister uznał również za nieuzasadniony wniosek P. o ograniczenie treści zezwolenia [...] do pobierania wynagrodzenia z tytułu nadawania, reemitowania lub odtwarzania wprowadzonego do obrotu fonogramu lub wideogramu. Słuszne jest twierdzenie P., że w odniesieniu do ww. pól eksploatacji art. 94 ust. 5 pr.aut. przewiduje wyłącznie wynagrodzenie z tytułu korzystania z fonogramów i wideogramów wprowadzonych do obrotu. Minister uznaje jednak, że nie jest wskazane, ani zgodne z u.z.z., przenoszenie treści ww. przepisów do treści zezwolenia.

Minister wskazując na powyższe stwierdził, że w odniesieniu do pól eksploatacji odtwarzanie, remitowanie, nadawanie oraz zwielokrotnianie określoną techniką, w toku dotychczasowej działalności [...] niewątpliwie podjął i wykonywał zbiorowe zarządzanie na wskazanych powyżej polach eksploatacji w znacząco większej niż niewielka skali. Liczba zawartych umów dotyczących poszczególnych pól eksploatacji prowadzi natomiast do wniosku, że istnieje potrzeba dalszego sprawowania zbiorowego zarządzania na ww. polach eksploatacji w odniesieniu do fonogramów muzycznych oraz wideogramów muzycznych. Dodatkowo, w odniesieniu do pola eksploatacji reemisja ustawodawca uznał szczególną potrzebę sprawowania zbiorowego zarządu, ustanawiając obligatoryjny zbiorowy zarząd fonogramami i wideogramami. W związku z powyższym, w odniesieniu do ww. pól eksploatacji Minister nie stwierdził przesłanek do cofnięcia zezwolenia [...].

Organ podniósł, że w odniesieniu do publicznego udostępniania fonogramów i wideogramów w taki sposób, aby każdy mógł mieć dostęp do fonogramu lub wideogramu w miejscu i w czasie przez siebie wybranym, [...] nie posiada zawartych umów z korzystającymi (umowy zawarte w odniesieniu do tzw. webcastingu (wbrew twierdzeniom [...] - należy bowiem traktować jako umowy dotyczące pola eksploatacji nadawanie), ww. pole eksploatacji jest jednak objęte zbiorowym zarządem przez [...] na podstawie umów powierzenia praw zawieranych z uprawnionymi. [...] wykonuje zbiorowe zarządzane przez dochodzenie ochrony praw uprawnionych na tym polu eksploatacji. Ponadto Minister uznał za słuszne wyjaśnienia [...] w zakresie potrzeby sprawowania zbiorowego zarządu na tym polu eksploatacji, dotyczące zmieniającej się struktury wykorzystywania utworów i przedmiotów praw pokrewnych i upowszechniania się masowego korzystania na przedmiotowym polu eksploatacji. W związku z powyższym. Minister uznał, że nie istnieją przesłanki do cofnięcia zezwolenia [...] w odniesieniu do ww. pola eksploatacji.

W odniesieniu do objętego zakresem zezwolenia pola eksploatacji wprowadzenie do obrotu, Minister ustalił, iż [...] sprawuje zbiorowy zarząd poprzez dochodzenie ochrony praw pokrewnych w przypadku ich naruszenia. W piśmie z dnia 16 stycznia 2019 roku [...] wskazał, że na polu eksploatacji wprowadzenie do obrotu od początku swojego istnienia aktywnie dochodzi praw producentów fonogramów i wideogramów muzycznych w ramach tzw. działalności antypirackiej. [...] posiada ponadto w zawieranych umowach o powierzenie praw w zbiorowe zarządzanie umocowanie do reprezentacji na tym polu eksploatacji . W związku z powyższym, Minister uznał, iż nie istnieją przesłanki do cofnięcia Zezwolenia [...] w odniesieniu do przedmiotowego pola eksploatacji.

W odniesieniu do pól eksploatacji użyczenie oraz najem egzemplarzu. w wyjaśnieniach składanych w sprawie [...] podtrzymywał stanowisko, iż nie zawiera umów z użytkownikami na przedmiotowych polach eksploatacji. W związku z tym w ocenie organu zachodzą podstawy do cofnięcia zezwolenia na zbiorowe zarządzanie na przedmiotowych polach eksploatacji.

Minister podkreślił, że w toku postępowania ustalił, że [...] zbiorowo zarządza na polach eksploatacji objętych zezwoleniem wyłącznie fonogramami muzycznymi oraz wideogramami muzycznymi. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do cofnięcia zezwolenia [...] na podstawie art. 137 ust. 1 pkt 1 u.z.z. w zakresie, w jakim nie wykonuje on zbiorowego zarządu, tj. w odniesieniu do fonogramów i wideogramów innych niż fonogramy muzyczne i wideogramy muzyczne, na wszystkich objętych zezwoleniem polach eksploatacji.

Na powyższą decyzję P. z siedzibą w W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w części, w jakiej organ nie cofnął [...] zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów w całości, i zarzucając:

1. naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, wskutek niepodjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nieuwzględnienia żądania P. dotyczącego przeprowadzenia dowodów, pomimo że przedmiotem dowodu była okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, oraz uznanie przez organ za udowodnione okoliczności, na które [...] nie przedstawił żadnych dowodów (przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów);

b) art. 77 § 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie za fakt powszechnie znany istnienia wideogramów muzycznych wprowadzonych do obrotu, które podlegają reemitowaniu i w konsekwencji nieprzeprowadzenie przez organ dowodu na tę okoliczność;

c) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie wymagającej wiadomości specjalnych bez udziału biegłego;

2. naruszenie następujących przepisów materialnoprawnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 137 ust 1 pkt 1) lit. a) i b) w zw. z art. 3 pkt 1 u.z.z. w zw. z art 94 ust. 5 pr.aut. poprzez ich niezastosowanie i niecofnięcie zezwolenia [...] w zakresie, w jakim w toku dotychczasowej działalności [...] nie podjął zbiorowego zarządzania lub wykonywał zbiorowe zarządzanie w niewielkiej skali, albo nie istniała potrzeba zbiorowego zarządzania, w szczególności na polach eksploatacji "nadawanie", "reemitowanie" lub "odtwarzanie", wobec ograniczenia praw producentów fonogramów i wideogramów na tych polach tylko do wynagrodzenia z tytułu eksploatacji fonogramów i wideogramów wprowadzonych do obrotu;

b) art. 7 ust 1 u.z.z. poprzez jego niezastosowanie i niecofnięcie zezwolenia [...] w zakresie, w jakim [...] nie spełnia warunków posiadania przez stowarzyszenie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie, w tym posiadania rękojmi właściwego wykonywania zbiorowego zarządzania.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i zobowiązanie organu do wydania decyzji cofającej [...] zezwolenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

W skardze podkreślono ponadto, że P. jest uprawniona do wniesienia niniejszej skargi, gdyż:

1) jest organizacją społeczną, co wynika z faktu, że spełnia przesłanki organizacji społecznej określone w art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., tj. jako izba gospodarcza jest organizacją samorządową, o której mowa w tym przepisie. P. oprócz tego. że posiada właściwy sobie substrat osobowy, działa legalnie na podstawie przepisów prawa, jak też posiada ściśle wyodrębniony, trwały statutowy cel działania i funkcjonuje poza strukturą aparatu państwowego, dodatkowo przedstawia swoją działalnością rys nie tyle stricte gospodarczy, lecz także społeczno-kulturalny (działalność edukacyjna, szkoleniowa, wydawnicza, organizowanie konferencji, w szczególności z udziałem operatorów sieci telewizji kablowej, parlamentarzystów, przedstawicieli administracji, nadawców programów, producentów i dystrybutorów sprzętu komunikacji kablowej, przedstawicieli środowisk zawodowych i społecznych związanych z komunikacją kablową) ;

2) złożyła skargę w zakresie swojej statutowej działalności, do której należy zgodnie ze Statutem Izby reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych członków P., w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych ;

3) sprawa dotyczy interesów prawnych innych osób, tj. użytkowników, w tym - ale nie wyłącznie - przedsiębiorców zrzeszonych w P.. oraz

4) brała udział w postępowaniu administracyjnym mając status właśnie organizacji społecznej, gdyż Minister dopuścił P. do toczącego się postępowania jako organizację społeczną, a tym samym nie zakwestionował, że P. spełniła wymienione w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki uprawniające ją do żądania wszczęcia postępowania i dopuszczenia jej do udziału w nim, w szczególności jeżeli chodzi o posiadanie interesu społecznego.

Ponadto zdaniem skarżącej interes społeczny reprezentowany nią w postępowaniu administracyjnym przejawiał się w staraniach o urzeczywistnianie praw zarówno jej członków, jak i użytkowników końcowych usług - wszystkich obywateli z nich korzystających. P. dąży bowiem do współtworzenia przez uczestników branży, która spełnia tak znaczącą rolę we współczesnym demokratycznym społeczeństwie informacyjnym, cieszącego się powszechną akceptacją prawa, dotyczącego jednocześnie przejawów myśli twórczej jak i upowszechnienia korzystania z dóbr kultury również na drodze przekazu radiowo-telewizyjnego. Żywym przykładem urzeczywistniania takiego interesu jest przeciwstawianie się przez P. funkcjonowaniu w obrocie prawnym wadliwych decyzji administracyjnych, takich jak zaskarżona decyzja z dnia 8 marca 2022 r. Zaskarżona decyzja wywrze bowiem negatywny wpływ na stosunki gospodarcze organizacji zbiorowego zarządzania z tak dużą liczbą podmiotów, że nie sposób zastanego status quo akceptować z punktu widzenia praworządności państwa, o której mówi art. 7 Konstytucji RP, a także zaufania obywateli, w tym także przedsiębiorców zrzeszonych w P. do władzy publicznej. Skarżąca podkreśliła, że nie wszyscy przedsiębiorcy, których dotyczy zbiorowy zarząd objęty decyzją są zrzeszeni w P.. Natomiast P. jako organizacja społeczna złożyła skargę w interesie wszystkich użytkowników (użytkowników praw oraz ich klientów/abonentów).

W piśmie procesowym z dnia 16 września 2022 r. uczestnik postępowania – Związek [...] z siedzibą w W. Reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację organu zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie wskazano, że zgodnie z brzmieniem art. 66 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") odpisy pisma zostały nadane listem poleconym pełnomocnikom stron.

Na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie wpłynęło do skarżącej pismo uczestnika postępowania z dnia 16 września 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 marca 2022 r. znak: DWIM-WA.550.6.2018.MA Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - działając z urzędu - orzekł w przedmiocie zmiany lub cofnięcia zezwolenia [...] z siedzibą w W. na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi.

Na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. organ dopuścił do udziału w postępowaniu administracyjnym organizację społeczną – P. postanowieniem z 7 sierpnia 2019 r., odstępując od uzasadnienia orzeczenia na podstawie art. 124 § 2 k.p.a.

P. zrezygnowała z ponownej kontroli instancyjnej i wniosła skargę do Sądu na decyzję Ministra z dnia 8 marca 2022 r.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Wymieniona w tym przepisie kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, gdyż wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To przede wszystkim ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom, nie może zatem podlegać wykładni rozszerzającej, gdyż otwierałaby możliwość nieuzasadnionej ingerencji w prawa jednostki.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny skargi obowiązkiem Sądu było przeprowadzenie kontroli, czy P. jest uprawniona do jej wniesienia. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany ustaleniami organów w zakresie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Tym samym nie może poprzestać na samym stwierdzeniu, że została ona dopuszczona do udziału, ale – co wynika z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. - jest zobowiązany zbadać, czy wystąpiły dodatkowe przesłanki wynikające z tego przepisu. Zauważyć należy, iż postanowienie o dopuszczeniu do udziału organizacji społecznej nie jest zaskarżalne (art. 31 § 2 k.p.a. a contrario), zatem pierwszym etapem, na którym możliwa jest kontrola prawidłowości dopuszczenia organizacji społecznej w tej sprawie do udziału w postępowaniu jest etap wniesienia skargi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 2013 r., II OSK 1005/12 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) wprowadzenie przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma tę konsekwencję prawną, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 k.p.a. i odrębność regulacji art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy.

Podstawę prawną dopuszczenia P. w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym stanowił zaś art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Cele działania organizacji społecznej, domagającej się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby, muszą być odpowiednio skonkretyzowane w statucie, a więc tak, aby można było określić rzeczywisty i bezpośredni związek pomiędzy celami statutowymi, a postępowaniem w którym organizacja domaga się uczestnictwa na prawach strony. Nie wystarczy zatem ogólne wskazanie, że działa ona w interesie społecznym, gdyż na takiej zasadzie każda taka organizacja mogłaby brać udział w każdym postępowaniu administracyjnym. Ponadto, kryterium interesu społecznego, jako pojęcie niedookreślone wymaga w każdej sprawie indywidualnej oceny. Musi być zatem poprzedzone zbadaniem, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów, czy aspektów sprawy (por. wyroki NSA 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15). Musi też odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Nie jest ono bowiem obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ takie wymagania winien brać pod uwagę przy ocenie żądań organizacji społecznej. Niedopuszczalna jest zatem taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ byłby automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny.

W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 wyrażono pogląd, że sąd administracyjny, rozpoznając zgłoszony przez organizację społeczną w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. wniosek takiej organizacji o dopuszczenie jej do udziału w sprawie winien badać, czy udział ten służy podstawowemu celowi wprowadzonego przez ten przepis rozwiązania – tj. zapewnieniu kontroli społecznej nad postępowaniem. Sąd rozpoznający daną sprawę ma więc prawo, niezależnie od mniej lub bardziej szczegółowych postanowień statutu takiej organizacji, badać, czy w istocie dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie będzie realizacją owej kontroli społecznej. (...) W świetle przedstawionych uwag nie jest zatem dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej prawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności.

W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę, wprawdzie pogląd ten został wyrażony na tle art. 33 § 2 p.p.s.a., lecz ma on również zastosowanie przy interpretacji art. 50 § 1 p.p.s.a. Etap wniesienia skargi przez organizację społeczną jest etapem, na którym sąd administracyjny musi dokonać kontroli nie tylko tego, czy przedmiot sprawy dotyczy statutowej działalności organizacji, lecz także tego, czy prawidłowo "brała ona udział w postępowaniu administracyjnym", a więc czy organ prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., a w szczególności czy za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. W przypadku bowiem, gdy organ błędnie zastosował art. 31 § 1 k.p.a. i dopuścił organizację społeczną do udziału w postępowaniu administracyjnym, to sąd, na etapie badania legitymacji skargowej takiego podmiotu byłby tym rozstrzygnięciem organu związany, co stoi w sprzeczności z istotą kontroli sądowej działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

W powołanym postanowieniu z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Mając powyższe na uwadze wskazać trzeba, że ze znajdującego się w aktach sprawy Statutu P. (t.j. po zmianach z 22 maja 2017 r.) wynika, że jest ona organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców (§ 1 pkt 4). Tym samym - tak jak w przypadku wszystkich izb gospodarczych - podejmuje działania w ich interesie (art. 1 i art. 2 ustawy z 30 maja 1998 r. o izbach gospodarczych - Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 710 ze zm.). W konsekwencji do celów statutowych P. należy przede wszystkim reprezentacja i ochrona interesów gospodarczych jej członków, w szczególności wobec organów państwowych i unijnych, samorządu terytorialnego oraz innych instytucji i podmiotów krajowych i zagranicznych (§ 6 pkt 1). Członkiem P. może zostać wyłącznie przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą jako:

1. przedsiębiorca telekomunikacyjny, tj. przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych;

2. dostawca audiowizualnej usługi medialnej, dostępnej w sieciach telekomunikacyjnych, w tym umożliwiający odbiór programów telewizyjnych i radiowych w rozumieniu przepisów o radiofonii i telewizji,

3. dostawca usług świadczonych drogą elektroniczną.

Przedmiotem postępowania, do którego została dopuszczona P., była wyłącznie zmiana lub ewentualnie cofnięcie - w trybie art. 137 ust. 1 ustawy z 15 czerwca 2018 r. o zbiorowym zarządzaniu prawami autorskimi i prawami pokrewnymi - zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi przyznanego uprzednio [...] z siedzibą w W. (na zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów i wideogramów, udzielonego decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia 1 lutego 1995 r. nr DP.041/Z/10/95, zmienioną decyzją Ministra Kultury i Sztuki z dnia 13 sierpnia 1998 r.nr DP.WPA041/Z/10/98, następnie zmienioną decyzją Ministra Kultury z dnia 5 marca 2003 r. DP.WPA.024/482/02/ik. Przepis ten nakłada na ministra obowiązek wszczęcia z urzędu w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania w celu: 1) cofnięcia zezwolenia w zakresie, w jakim: a) w toku dotychczasowej działalności organizacja zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, o której mowa w art. 104 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 123, na danym polu eksploatacji nie podjęła zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi lub wykonywała zbiorowe zarządzanie na danym polu eksploatacji w niewielkiej skali, b) w odniesieniu do określonego rodzaju utworów lub przedmiotów praw pokrewnych nie istnieje potrzeba zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi na danym polu eksploatacji; 2) zmiany zezwolenia w zakresie, w jakim konieczne jest jego dostosowanie do nazw pól eksploatacji, określonych w art. 50 ustawy zmienianej w art. 123, a więc w celu jego dostosowania do nazw pól eksploatacji, określonych w art. 50 praw. aut.. Przepis ten reguluje zatem procedurę kompleksowej merytorycznej weryfikacji udzielonych wcześniej zezwoleń na wykonywanie zbiorowego zarządzania prawami autorskimi lub prawami pokrewnymi, bowiem stosownie do art. 136 u.z.z. dotychczasowe zezwolenia zachowały ważność. P. domaga się cofnięcia zezwolenia udzielonego [...] na zbiorowe zarządzanie zbiorowe zarządzanie prawami pokrewnymi do fonogramów muzycznych i wideogramów muzycznych na następujących polach eksploatacji 1) zwielokrotnianie; 2) wprowadzanie do obrotu; 3) publiczne odtworzenie; 4) nadawanie; 5) reemitowanie; 6) publiczne udostępnianie fonogramu lub wideogramu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym. Cofnięcie zezwolenia w tym zakresie powodować będzie, że członkowie P. nie będą zobowiązani do zawarcia ze [...] umów o korzystanie z wyprodukowanych muzycznych fonogramów (pierwsze utrwalenie warstwy dźwiękowej wykonania utworu albo innych zjawisk akustycznych) lub wideogramów (pierwsze utrwalenie sekwencji ruchomych obrazów, z dźwiękiem lub bez, niezależnie od tego, czy stanowi ono utwór audiowizualny) oraz zapłaty wynagrodzenia za to korzystanie. Podkreślenia wymaga, że zezwolenie Ministra daje organizacji zbiorowego zarządzania jedynie legitymację do działania na rzecz uprawnionych artystów, natomiast materialnoprawną podstawę do zawarcia umów i zapłaty wynagrodzenia stanowią przepisy prawa autorskiego.

W ocenie Sądu, ze wskazanego celu statutowego organizacji nie wynika, aby działała ona w interesie społecznym, lecz raczej w interesie gospodarczym przedsiębiorców zrzeszonych w tej organizacji. W tej sprawie P. nie jest zatem bezinteresownie zaangażowana w ochronę ogólnie pojmowanego interesu społecznego. Czym innym jest bowiem działanie w interesie społecznym, a czym innym działanie w celach statutowych organizacji społecznej dla osiągniecia najbardziej korzystnego wyniku finansowego zrzeszonych w niej członków. Skarżąca nie działa w interesie społecznym, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 499/17 i II OSK 295/17). W wyrokach tych (dotyczących oceny działania P. w interesie społecznym w sprawach dotyczących cofnięcia organizacjom zbiorowego zarządzania zezwolenia na działanie na polu eksploatacji reemisja kablowa) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że od interesu społecznego oddzielić należy działanie na podstawie statutu danej organizacji, zwłaszcza gdy charakter tej organizacji jest stricte gospodarczy, zmierzający do osiągnięcia jak najlepszego wyniku finansowego zrzeszonych w niej członków. O interesie, warunkującym wszczęcie postępowania na żądanie organizacji społecznej, powinno świadczyć bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych.

Skarżąca twierdzi, że działa również pośrednio w interesie klientów przedsiębiorców zrzeszonych w tej izbie gospodarczej, odbiorców usług. Nie leży to jednak w celach statutowych tej organizacji, które są związane realizacją celów gospodarczych przedsiębiorców. Argumentacja, że cofnięcie przez Ministra zezwolenia dla przedmiotowej organizacji zarządzania zbiorowego wpłynie nie tylko na sferę praw i obowiązków przedsiębiorców związanych ze [...] umowami lub mogących taka umowę zawrzeć, a w konsekwencji na klientów tych podmiotów, w tym również konsumentów nie jest przekonująca. Nie jest pewne, że zawarcie korzystniejszych umów lub ich brak po stronie przedsiębiorców przełoży się automatycznie na bardziej korzystne finansowo warunki dla odbiorców ich usług. Trudno więc uznać, że cofnięcie w części przedmiotowego zezwolenia dla organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi i prawami pokrewnymi leży w interesie całego społeczeństwa - odbiorców kultury.

Odnosząc się do kwestii podnoszonej przez pełnomocnika strony skarżącej, że nie wpłynęło do skarżącej pismo uczestnika postępowania z dnia 16 września 2022 r., wskazać należy, że nawet w przypadku niezapoznania się przez skarżącą z ww. pismem przed rozprawą i niemożnością ustosunkowania się do niego, pozostaje to bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w niniejszym orzeczeniu. Uczestnik postępowania w piśmie z dnia 16 września 2022 r. ustosunkował się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, w żaden sposób natomiast nie negował udziału skarżącej w postępowaniu administracyjnym, a tym samym jej legitymacji do złożenia rozpatrywanej skargi.

Na gruncie niniejszej sprawy nie można więc uznać, aby P. wykazała, że jej udział w postępowaniu toczącym się w opisanym przedmiocie leżał w interesie społecznym, co z kolei skutkowało brakiem legitymacji do złożenia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Interes prawny jest bowiem kategorią prawa materialnego, a zatem wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku. Ich negatywny wynik musi prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.