VII SA/Wa 1093/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D M i K M na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z 18 marca 2022 r., znak: DOA-WPPOH.612.209.2021.KP, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p."), po rozpatrzeniu zażalenia D.M. i K. M. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: "RDOŚ") z 10 maja 2021 r., znak: WST.KR.612.373.2021.AG.2, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków rekreacji indywidulanej, zbiornika na ścieki bytowe oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ewid. [...] w miejscowości Z., gmina S. - utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wójt Gminy S. pismem z 21 kwietnia 2021 r. zwrócił się do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji, w którym odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla części przedsięwzięcia obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz ustalono warunki zabudowy dla części przedsięwzięcia obejmującego budowę pięciu budynków rekreacji indywidualnej, na działce o nr. ewid. [...] w miejscowości Z., gmina S.,

RDOŚ w Rzeszowie postanowieniem z 10 maja 2021 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, że realizacja zamierzonej inwestycji jest niezgodna z zakazem określonym w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Nr XLVIH/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...], dalej: "uchwała"), stanowiącym, że na ww. obszarze zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (dalej: "p.w.") z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Dodał, że przeanalizował możliwość zastosowania odstępstw od ww. zakazu, jednakże nie znalazł podstaw do ich zastosowania.

D.M. i K.M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja planowana jest na działce nr ewid. [...] obręb Z., gmina S., w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji Wójta Gminy S., odmawiający ustalenia warunków zabudowy dla części przedsięwzięcia obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie podlega analizie w niniejszym postępowaniu. W projekcie decyzji przekazano, że "część działki o nr. ew. [...] (ok. 50%) położona jest w pasie 100m od rzędnej 420 m n.p.m. sztucznego zbiornika wodnego Jeziora S., zarówno od strony wschodniej jak też od strony zachodniej". Przekazano ponadto, że "zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, wydanym przez Wojewodę Podkarpackiego znak: OŚ-lll-2-6811/5/01 z dnia 31 grudnia 2001 r., normalny poziom piętrzenia wody w Zbiorniku S. wynosi 420 m n.p.m.". Powyższy zapis znalazł również odzwierciedlenie na mapie dołączonej do przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Uwzględniając zapisy przedłożonego projektu decyzji oraz analizę załącznika graficznego organ stwierdził, że od strony wschodniej i zachodniej działka o nr [...], obręb Z., gmina S. znajduje się w stumetrowej strefie ochronnej Jeziora S., a tym samym realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały, z którego wynika, że na ww. terenie zabrania się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 p.w. - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

GDOŚ podkreślił, że przeanalizował możliwość zastosowania wyjątku określonego w treści zakazu, jednakże w jego ocenie bezsprzecznym jest fakt, że budynki rekreacji indywidualnej nie są urządzeniami wodnymi, a także nie służą prowadzeniu gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przeanalizował także możliwość zastosowania odstępstw określonych w § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 1- 3 uchwały, lecz nie znalazł podstaw do ich zastosowania. Wójt Gminy S. sporządzając projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazał, że "zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonego uchwałą Nr XIV/267/2000 Rady Gminy S. w dniu 12 grudnia 2000 r., część działki od strony wschodniej jest położona w konturze X - obszary potencjalnego rozwoju usług turystyki i wypoczynku, podczas gdy pozostała część działki położona jest w konturze V - obszar z ograniczonym prawem zabudowy".

Zdaniem organu, nie wystąpiły przesłanki do zastosowania wyjątku określonego w § 3 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym zakaz określony w § 3 ust 1 pkt 4 nie narusza lokalizacji obiektów budowlanych wskazanych w: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i ostatecznych decyzjach administracyjnych, obowiązujących 20 listopada 2010 r. Nie ma podstaw do zastosowania wyjątku określonego w § 3 ust. 3 uchwały, który mówi, że strefa wyłączona z zabudowy na podstawie zakazu, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, może podlegać ograniczeniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w ramach uzgodnień z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jeżeli nie wpłynie to znacząco negatywnie na ochronę przyrody Obszaru, ponieważ przedmiotem niniejszego postępowania jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, a nie uzgodnienie aktów planistycznych.

Charakter inwestycji nie pozwala na zastosowanie odstępstwa określonego w § 3 ust. 4 pkt 1 uchwały, dotyczącego terenów ogólnodostępnych kąpielisk i plaż wyznaczonych na podstawie odrębnych przepisów oraz przystani wodnych. W związku z tym, że przedmiotowa działka jest niezbudowana co wprost wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, oraz ogólnodostępnych map, nie można w niniejszej sprawie zastosować odstępstw określonych w § 3 ust. 4 pkt 2 i 3 uchwały, gdyż dotyczą one odpowiednio: odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej oraz siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub agroturystyki do 10 miejsc noclegowych. Planowana do realizacji inwestycja nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych. W związku z powyższym nie zachodzi żadne z odstępstw określonych w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

GDOŚ odnosząc się do występującej zabudowy na działkach o nr. ewid. [...] i [...] wyjaśnił, że powoływanie się na zabudowę działek sąsiednich nie może mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie. Postępowanie zakończone spornym rozstrzygnięciem jest postępowaniem przeprowadzanym indywidualnie dla konkretnego projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trakcie którego analizuje się zgodność inwestycji, której dotyczy projekt decyzji w odniesieniu do innych niż parki narodowe obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody oraz w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie zaś na podstawie innych rozstrzygnięć administracyjnych, czy orzeczeń sądowych, które dotyczą indywidualnych przypadków. Każde zamierzenie inwestycyjne, jako przedmiot postępowania administracyjnego rozpatrywane jest indywidualnie. Skarżący nie może oczekiwać uzyskania pozytywnego rozstrzygnięcia nawet, jeżeli w pobliżu działki, na której planuje się realizację spornego przedsięwzięcia, znajdowałyby się inwestycje o takim samym charakterze. Nie znajduje uzasadnienia dokonanie wizji (o jaką zawnioskowano w zażaleniu), celem ustalenia występowania zabudowy na działkach sąsiednich.

Odnosząc się twierdzenia skarżącego, że zapisy Studium uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. uchwalonego 14 września 2018 Uchwałą Rady Gminy S. Nr LVIII/479/18 r., wskazują na możliwość zabudowy organ zaznaczył, że nie znajduje ono uzasadnienia. Odstępstwo zawarte w § 3 ust. 2 uchwały dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i ostatecznych decyzji administracyjnych, obowiązujących 20 listopada 2010 r. Organ dodał, że pozostałe zarzuty podniesione w zażaleniu nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Z powyższym postanowieniem nie zgodzili się D.M. i K.M., wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 29 kwietnia 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili:

" I. naruszenie prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (tj. z dnia 6 lutego 2020 r., Dz.U. z 2020 roku, poz. 293 z późn. zm.) - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem zasadności zawartego w postanowieniu wydanym w dniu 10 maja 2021 roku przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, w sprawie oznaczonej znakiem WST.KR.612.373.2021.AG.2, stanowiska, iż brak jest w odniesieniu do objętego procedowanym wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedsięwzięcia inwestycyjnego na działce o oznaczeniu [...] położonej w Z., gm. S. w postaci budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, 5 - ciu budynków rekreacji indywidualnej oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe możliwości pozytywnego uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji Wójta Gminy S. z dnia 21 kwietnia 2021 roku - w sytuacji, gdy faktycznie w analizowanym obszarze na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi – [...] i [...] - wybudowane zostały w legalnie, w oparciu o wydane uprzednio pozwolenia na budowę dwa budynki mieszkalne jednorodzinne i budynki rekreacji indywidualnej, a objęty projektem przedstawionej do uzgodnień lokalizacja proponowanej zabudowy terenu działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze chronionym i w żadnej mierze nie pozostaje w sprzeczności z istniejącymi w obszarze analizowanym obiektami, nadto są całkowicie zgodne z funkcją i przeznaczeniem terenu postulowanymi urbanistycznie dla miejsca położenia działki o numerze ewidencyjnym [...] w uchwalonym dla Gminy S. "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S." (Uchwała Rady Gminy S. Nr LVIII/479/18 z 14 września 2018 roku), a więc dokumencie, który podlegał bezspornie uzgodnieniu z organami ochrony środowiska w trybie, o jakim owa w treści przepisu świetle przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" (tekst jednolity DzU z 2022 roku, poz. 503) i art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku "o ochronie przyrody" (tekst jednolity Dz.U. z 2022 roku, poz. 916);

II. przepisów proceduralnych w zakresie prowadzonego postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji, poprzez prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa stosując ich regulacje w całkowicie dowolny sposób, a tym samym powodując ich sprzeczność z podstawowymi prawami skarżących;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu;

- art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących;

- art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający w praworządność tych organów, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżących, a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów Państwa;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób właściwy materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a także nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących.

- art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- art. 136 k.p.a. nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów i nie rozstrzygnięcie wniosków;

- art. 138 k.p.a. poprzez brak konwalidacji przez organ II. instancji błędnej i naruszającej przepisy prawa decyzji wydanej przez organ I. instancji".

Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli m.in., że argumenty uzasadnienia rozstrzygnięcia ograniczają się wyłącznie do przywołania unormowań regulujących kwestie formalnych zakazów zabudowy obejmujących teren działki skarżących, której dotyczyło dokonywane uzgodnienie. Okoliczności nie zostały przedstawione szczegółowo i zrozumiale, co do rzeczywistych przesłanek odmowy uwzględnienia wniesionego zażalenia i utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji. Za istotną wadliwość uznać należy całkowity brak konkretnego odniesienia się zarówno do wszystkich stawianych w zażaleniu zarzutów, jak też powiązania podjętej decyzji z rzeczywistym stanem faktycznym będącym spektrum procedowanego uzgodnienia.

Organ odwoławczy poprzestał jedynie na lakonicznym przywołaniu przepisów ustanawiających zakazy zabudowy oraz negacji zaistnienia wyjątków od ich stosowania - bez jakiegokolwiek szerszego ustalenia i przeanalizowania rzeczywistej sytuacji w kontekście występowania realnego zagrożenia dla kwestii ochrony środowiska wynikającej z ewentualnej realizacji uzgadnianej inwestycji. Z niewyjaśnionych względów w treści zaskarżonego postanowienia w pełni uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie RDOŚ w Rzeszowie, odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy S. w całości, w sytuacji, gdy nie wzbudza żadnych wątpliwości, że jedynie około 50 % powierzchni działki inwestorów znajduje się na terenie objętym zakazem opartym na treści przepisu Uchwały Nr XLVIII/988/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W ocenie pełnomocnika skarżących, nieprzeprowadzenie rzetelnej analizy stanu faktycznego i weryfikacji ustaleń organu I instancji (w tym nieuwzględnienie zgłoszonego w ramach zażalenia w trybie art. 136 k.p.a. wniosku dowodowego o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z oględzin terenu objętego zaskarżonym postanowieniem) - stanowiło istotny błąd rzutujący w bezpośredni sposób na wydane rozstrzygnięcie. GDOŚ ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że wyjątek wynikający z treści wskazanego przepisu nie ma zastosowania do niniejszej sprawy, gdyż jej przedmiotem jest uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy, a nie uzgodnienie aktów planistycznych. zastosowanie ww. przepisu i wynikające zeń skutki prawne posiadają podstawowe znaczenie dla prawidłowość rozstrzyganej kwestii uzgodnieniowej. Po wejściu w życie unormowań Uchwały Nr XLVIII/988/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. "w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu" - w oparciu o wskazany powyżej wyjątek określony w § 3 pkt 4 tej uchwały - uchwałą Rady Gminy S. Nr [...] z [...] września 2018 r., wprowadzone zostało "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S." (Uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z [...] września 2018 r). Zgodnie z zapisami tego studium objęta wnioskiem działka o nr [...] położona jest w całości w obszarze oznaczonym symbolem "MU-obszary zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej".

Skoro przedstawiany do uzgodnień projekt studium zagospodarowania nie spotkał się z negatywną oceną organów ochrony środowiska - uprawnionym jest stwierdzenie, że proponowany w nim miejsca i formy zabudowy (w tym dla lokalizacji przedmiotowej działki oznaczonej numerem [...] w Z.) nie skutkują istotnym zagrożeniem dla ochrony środowiska i nie są sprzeczne z obowiązującymi unormowaniami, w tym również z zakazami zabudowy wynikającymi z treści Uchwały Nr XLVIII/988/14 Sejmiku Województwa podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r. Całkowicie niezrozumiałym w tym stanie rzeczy jawi się swoisty dualizm ocen prezentowany (a wręcz kompletna ich sprzeczność) w zakresie opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie i Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prezentowanych aktualnie z akceptacją dla uzgadnianego uprzednio "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S.".

Kwestie możliwości zabudowy objętej uzgadnianym projektem decyzji o warunkach zabudowy przedstawionym aktualnie do uzgodnienia powinny być oceniane także w aspekcie kryteriów określających przeznaczenie i formy zabudowy terenów określonych w aktualnym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S..

Pełnomocnik skarżących wskazał na kolejną wadliwość zaskarżonego postanowienia, przejawiającą się w przyjęciu przy rozpoznawaniu zażalenia, jako podstawy określającej dopuszczalny zakres i formy zabudowy działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w Z. zapisów zawartych w nieobowiązującym już "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S." przyjętego Uchwalą Nr [...] Rady Gminy S. z [...] grudnia 2000 r., zamiast zapisów obowiązującego aktualnie "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S." (Uchwała Rady Gminy S. Nr [...] z [...] września 2018 r). Konieczność dokonania prawidłowych ustaleń poprzedzających wydanie aktu znajduje uzasadnienie w podnoszonym w zażaleniu fakcie istnienia na działkach sąsiedzkich oznaczonych nr ewid.[...] i [...] legalnie posadowionej zabudowy, na co inwestorzy wskazywali w treści zażalenia.

Błędne było twierdzenie organu, że fakt legalnej zabudowy działek bezpośrednio graniczących z działką inwestorów domami jednorodzinnymi i budynkami rekreacji indywidualnej jest prawnie obojętny dla rozstrzyganej kwestii. Ich zdaniem oczywistym jest, że zabudowy te musiały zostać poprzedzone procedurami związanymi z uzgodnieniem wydawanych przez Wójta Gminy S. decyzjami o warunkach zabudowy, co wiązało się z uzyskaniem dla tych inwestycji lokowanych na tej samej wysokości rzędnej tj. 420 m - przez RDOŚ w Rzeszowie. Konieczność wnikliwego zbadania sprawy i wszechstronnego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia było tym bardziej oczywiste w świetle uprzedniego 5-krotnego występowania przez Wójta Gminy S. do RDOŚ o uzgodnienie kolejnych projektów decyzji o warunkach zabudowy, odnoszących się do działki o nr ewid. [...] w Z., które następczo uchylane były przez SKO w Krośnie.

Skarżący wskazali na decyzje Wójta Gminy S. z 16 grudnia 2010 r. nr 171/10, z 21 grudnia 2018 r., nr 180/18, z 9 lipca 2019 r., nr 121/19, z 23 grudnia 2019 r., nr 212/19 oraz z 3 lutego 2021 r., nr 10/21, dotyczące pozytywnego ustalenia warunków zabudowy na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości Z. Dodali, że przywoływane obecnie w zaskarżonym postanowieniu przepisy prawne normujące kwestie ochrony środowiska w obszarze objętej przedmiotem postępowania (co do działki nr ewid. [...], położonej w Z.) nie ulegały zmianie. Za całkowicie bezzasadne uznali kreowane postanowieniem organu I instancji odmówienie możliwości uzgodnienia przesłanego przez Wójta Gminy S. (przy piśmie z 21 kwietnia 2021 r.) projektu kolejnej decyzji w istocie identycznej, co do tych uzgadnianych uprzednio w okresie lat 2019-2021.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające były prawidłowe, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że celem art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów innych niż położonych w granicach parku i jego otuliny, a objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody uzależnione jest od pozytywnego uzgodnienia projektu takiej decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, jest zapobieżenie potencjalnej degradacji chronionych zasobów przyrodniczych. Organ właściwy do uzgodnienia projektu decyzji jest bowiem organem właściwym w zakresie ochrony przyrody, zgodnie z art. 91 pkt 2a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 916). Organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru chronionego przyrodniczo musi uwzględniać w trakcie rozstrzygania sprawy nie tylko zakres, cel i sposoby realizacji ochrony przyrody (art. 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody), ale również jest zobowiązany do dbałości o przyrodę rozumianą, jako dziedzictwo i bogactwo narodowe (art. 4 cyt. ustawy).

Realizacja prawnych obowiązków organu uzgadniającego, przesądzająca o wynikach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jako tzw. działanie w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.) wymaga więc od organu nie tylko należytego ustalenia stanu prawnego, ale również prawidłowej subsumpcji prawnej należycie ustalonego stanu faktycznego.

W ocenie tut. Sądu organa obu instancji sprostały temu zadaniu, co powoduje, że pierwszoinstancyjne postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków rekreacji indywidulanej, zbiornika na ścieki bytowe oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr. ewid. [...] w miejscowości Z., gmina S. i postanowienie organu II instancji były zasadne.

Podkreślić należy, iż rację mają organy twierdząc, że pierwszoplanowe znaczenie w tej sprawie ma wyraźny zakaz, wynikający z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Nr XLVIH/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r., w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2014 r., poz. [...]). W przepisie tym zamieszczony został bowiem wiążący organa zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 p.w. - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tym samym uchwałodawca ustanowił nie tylko ogólną regułę wykluczającą zabudowę obszaru chronionego wspomniana uchwałą, ale i enumeratywnie określił dopuszczalne odstępstwa od tejże reguły.

Organa ochrony środowiska, powołane do ochrony przyrody ww. przepisami, mogą prowadzić własne rozważania dotyczące oceny, czy realizacja planowanej zabudowy nie może mieć negatywnego wpływu na środowisko, na wartości przyrodnicze będące przedmiotem ochrony obszaru wyłącznie wówczas, gdy realizacja obiektu nie jest wykluczona konkretnym zakazem wynikającym z prawa – a to z uwagi na istotę obszaru chronionego krajobrazu, ujętą w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i związane z tym dopuszczalne ograniczenia w nowej zabudowie, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8 cyt. ustawy.

Sytuowanie planowanej inwestycji we Wschodniobeskidzkim Obszarze Chronionego Krajobrazu zobowiązywało więc organa administracji publicznej (a także i sąd administracyjny) do rozważenia kwestii dotyczących ochrony tego obszaru.

W tym też kontekście trafnie stwierdziły organa obu instancji, że skoro w przedstawionym przez Wójta Gminy S. 21 kwietnia 2021 r. projekcie decyzji o warunkach zabudowy ustalono warunki dla części przedsięwzięcia obejmującego budowę pięciu budynków rekreacji indywidualnej, na działce o nr. ewid. [...] w miejscowości Z., gmina S., to należało uwzględnić w trakcie uzgadniania tego projektu te okoliczności, których dotyczył wspomniany § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Nr XLVIH/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r.

Skoro stanowiąca połowę część działki nr ewid. [...] położona jest w pasie 100m od rzędnej 420 m n.p.m. Jeziora Solińskiego (sztucznego zbiornika wodnego) od strony wschodniej i zachodniej, a zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym Wojewody Podkarpackiego z 31 grudnia 2001 r., znak: OŚ-lll-2-6811/5/01 normalny poziom piętrzenia wody w Zbiorniku S. wynosi 420 m n.p.m. (co wynikało też z mapy dołączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy), to zasadnym było stwierdzenie organu II instancja, że z tego powodu "realizacja przedmiotowej inwestycji narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały".

Należy w tym miejscu wyjaśnić (czego nie dostrzegły organa uzgadniające), że wprawdzie zarówno z treści przedstawionego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i załącznika mapowego wynika, że część działki nr ewid. [...] położona jest w pasie 100m od rzędnej 420 m n.p.m. Jeziora Solińskiego od strony wschodniej i zachodniej – a więc w obszarze, w którym zgodnie z ww. uchwałą obowiązuje zakaz budowy – to Wójt Gminy S. stwierdzający ten fakt (s. 2, 4, 6 i 11 projektu decyzji) nie posłużył się mapą z zaznaczoną ww. rzędną w sposób jednoznacznie określający tą część nieruchomości, na której można było realizować inwestycję, dla której to przecież warunki ustalał. Powoduje to, że projekt decyzji jest niedookreślony co do miejsca budowy, a w konsekwencji organ uzgadniający nie mógł przyjąć, że projekt udzielanych warunków zabudowy odnosi się jednoznacznie tylko i wyłącznie do części nieobjętej zakazem z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Nr XLVIH/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r.

Ani RDOŚ, ani GDOŚ nie są organami władnymi ustalać, gdzie dokładnie inwestycja ma powstać – jest to własne zadanie Wójta Gminy S., a projekt decyzji powinien zawierać m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy (art. 54 pkt 2 u.p.z.p.) i linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.) – a więc ten teren, na którym prawo (w tym miejscowe) nie zabrania budowy. Zaniechanie w tym zakresie nie może być konwalidowane stwierdzeniem organu planistycznego, że budowa może być zrealizowana z zachowaniem warunków odległościowych z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały – bo jest to oczywiste. Obowiązkiem organu planistycznego nie jest jednak lakoniczne stwierdzenie, że należy zachować odległość 100 m od Zbiornika Solińskiego przy uwzględnieniu uchwalonej wartości rzędnej, ale własne wyznaczenie w projektowanych warunkach zabudowy szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy i linii rozgraniczające teren inwestycji.

Jak wynika z projektu decyzji, organ planistyczny świadomie pominął oznaczenie na mapie terenu, którego dotyczył ww. § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Nr XLVIH/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego. Nie zgadzał się bowiem z odmiennym poglądem – słusznym prawnie, w ocenie tut. Sądu – wyrażonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z 23 sierpnia 2019 r. (s. 7 projektu decyzji), zgodnie z którym Gmina powinna posłużyć się mapą z zaznaczoną rzędną w taki sposób, aby jednoznacznie określić obszar niepodlegający zabudowie. Wójt stwierdził, że Gmina nie poniesie kosztów sporządzenia takiej mapy, a inwestor odmówił uzupełnienia braków przez naniesienie rzędnej na załączonej do wniosku mapie.

Organ odwoławczy dokonał też poprawnej analizy dopuszczonych przez uchwałodawcę odstępstw od ww. zakazu, słusznie uznając, że budynki rekreacji indywidualnej nie są urządzeniami wodnymi w rozumieniu art. 16 pkt 65 p.w. Budynki rekreacji indywidualnej nie służą bowiem kształtowaniu zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów, w sposób wymieniony przykładowo w ppkt a – j tego przepisu. Skoro nie są stawami rybnymi, stałymi urządzeniami do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, urządzeniami do chowu ryb lub innych organizmów wodnych w wodach powierzchniowych to służą poradzeniu gospodarki rybackiej.

Obiekty te nie stanowią również budynków i urządzeń służących przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych – a więc nie służą prowadzeniu gospodarki rolnej (art. 4 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1326), a więc działalności rolniczej w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1128, z późn. zm.).

Obiekty, których dotyczył przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, w sposób oczywisty nie były również w żaden sposób związane z gospodarką leśną, a której mowa w art. 7 ust. 1 – 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 672).

Powyższe uzasadniało twierdzenie organów obu instancji o baku podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu z § 3 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały Nr XLVIH/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 23 czerwca 2014 r.

Organ odwoławczy przedstawił również w sposób wyczerpujący motywy, przesądzające o braku podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu lokalizacji obiektów budowlanych w strefie 100 metrów od Zbiornika S., które mogłyby wynikać z § 3 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 1- 3 ww. uchwały. Motywy te zostały wskazane zgodnie z art. 11 k.p.a. i odpowiadają zasadzie wyrażonej w art. 124 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Przedstawiona przez organ negatywna ocena ww. przesłanek nie nosi cech dowolności, ale jest uzasadniona w sposób podzielany przez tut. Sąd. GDOŚ jednoznacznie też i precyzyjnie wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł; natomiast żadnym innym dowodom nie odmawiał wiarygodności – co potwierdza analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, stąd też niezasadny był zarzut skargi naruszenia "art. 107 § 3 k.p.a."

GDOŚ zasadnie zauważył, że skoro przedstawiona do uzgodnienia decyzja o warunkach zabudowy nie dotyczy wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, a także wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, to nie ma zastosowania art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Analiza zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do wniosku, że organ poprawnie ocenił znaczenie w niniejszej sprawie występującej już zabudowy na sąsiednich działkach nr ewid. [...] i [...] i wyjaśnił, że "powoływanie się na zabudowę działek sąsiednich nie może mieć znaczenia w przedmiotowej sprawie". Prawidłowym było stwierdzenie organu, że postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (innego niż park narodowy) polega na ocenie zgodności planowanej inwestycji właśnie z tymi przepisami regulującymi ochronę przyrody. Dotyczy więc z natury rzeczy konkretnej inwestycji i wyłącznie stan faktyczny do niej się odnoszący może podlegać subsumpcji prawnej.

Podnoszony w tym zakresie w skardze zarzut przez pełnomocnika skarżących odczytywać należy w kontekście art. 8 § 2 k.p.a., jako powołujący się na zasadę, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Świadczyć o tym może dodatkowo przywołanie w skardze 5 innych, pozytywnych (a więc i uzgodnionych z organem) decyzji o warunkach zabudowy, jak twierdzi pełnomocnik skarżącego w analogicznych stanach faktycznych i prawnych. Rozumowanie takie jest błędne. Otóż, zasada wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. wcale nie oznacza, że organ administracji, dostrzegając podobieństwo załatwianej sprawy do spraw załatwianych wcześniej, zawsze musi wydać decyzję analogiczną do decyzji wydanych wcześniej (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 301/22, CBOSA). W tej kwestii wypowiedział się zresztą Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20 (CBOSA) stwierdził, co następuje "organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji związane są przede wszystkim obowiązującym prawem. Wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. Proces inwestycyjny różnych budów w sąsiedztwie planowanej przez skarżącego inwestycji, mógł podlegać różnym reżimom prawnym, w tym różnym regulacjom planistycznym. Brak jest podstaw do badania różnych, niezwiązanych z kontrolowaną sprawą inwestycji i czynienia ustaleń w sytuacji przesądzenia braku dopuszczalności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na niespełnienie aktualnych, normatywnych wymogów. Nawet bowiem ustalona praktyka załatwiania spraw podobnych, nie mogłaby przemawiać za uzgodnieniem zamierzenia inwestycyjnego, które byłoby niezgodne z prawem, tj. naruszałoby obowiązujące przepisy". Pogląd ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela w całości.

Należy też wyjaśnić, że przez "utrwaloną praktykę" należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z 10 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2510/21, CBOSA). Trudno więc przyjąć, że nawet pozytywne (czynne lub milczące) uzgodnienie projektów kilku innych decyzji o warunkach zabudowy, obejmujące inne inwestycje stanowi ową "utrwaloną praktykę" w sposób wiążący organ uzgodnieniowy. Ponadto, nie jest przedmiotem orzekania Sądu w niniejszej sprawie prawidłowość wydanych w innych sprawach decyzji o warunkach zabudowy dla innych obiektów, jak również to, czy prawidłowo organ uzgodnieniowy je zaakceptował.

Zarzut pełnomocnika skarżących w zakresie uchybień obowiązkom dowodowym w zakresie ustalenia położenia planowanej inwestycji oraz ustalenia występowania zabudowy na działkach sąsiednich jest chybiony. Wyjaśnić należy, że organ uzgodnieniowy w trakcie uzgadniania przygotowanego projektu decyzji o warunkach zabudowy, którego załącznikiem jest mapa z naniesioną inwestycją nie prowadzi własnego postępowania dowodowego w celu ustalenia położenia planowanego obiektu (lub obiektów). W tym zakresie związany jest treścią przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji i zawartych w nim oznaczeń oraz mapą, w tym co do lokalizacji inwestycji. Nie może więc przeprowadzić dowodu z oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.), gdyż nie jest organem udzielającym warunki zabudowy, a jedynie ich projekt uzgadniającym. Zarówno granice dowodowe, jak i przedmiot postępowania uzgodnieniowego zakreślone są treścią projektu decyzji organu planistycznego. Ustalenie natomiast, jak kształtuje się zabudowa na działkach sąsiednich lub leżących w pobliżu terenu, dla którego ustalone być mając warunki zabudowy jest przedmiotem postępowania organu ustalającego te warunki, a nie organu uzgadniającego.

Uszło też uwadze pełnomocnika skarżących, że organa ochrony środowiska obu instancji nie stosują przy uzgodnieniu projektu decyzji w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. art. 61 ust. 1 pkt. 1 tej ustawy, a więc – wbrew zarzutowi skargi – nie mogą go w żaden sposób naruszyć. Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest bowiem stosowany, ale przez organ planistyczny (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta), który wydaje decyzję o warunkach zabudowy – art. 60 ust. 1 u.p.z.p., a nie organ uzgodnieniowy.

Niezrozumiały logicznie jest zarzut pełnomocnika skarżących naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 87 Konstytucji RP przez "prowadzenie postępowania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa stosując ich regulacje w całkowicie dowolny sposób, a tym samym powodując ich sprzeczność z podstawowymi prawami skarżących". Trudno jest doprowadzić do sprzeczności z prawami podmiotu obowiązujących przepisów prawa nawet przez "dowolne stosowanie ich regulacji". Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, zaś zgodnie z ust. 2 źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Nie jest w tym kontekście zrozumiałe, dlaczego i w jaki sposób organ II (lub też i I) instancji miałby naruszyć definicję źródeł prawa – zwłaszcza w kontekście zasady z art. 7 k.p.a., stanowiącej, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Nie stanowi naruszenia art. 7 k.p.a. takie postępowanie organu właściwego dla ochrony przyrody, który w postępowaniu mającym za cel uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy uznaje nadrzędność ochrony przyrody wynikająca m.in. z prawa miejscowego nad interesem potencjalnego inwestora.

Odnośnie zarzutu naruszenia "art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa prawa, poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przy uwzględnieniu wyłącznie jednego interesu" stwierdzić należy, co następuje. Powiązanie ww. przepisów przez pełnomocnika wskazuje, że – pomimo brak wskazania – miał ona na myśli art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z którym ograny administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Art. 2 Konstytucji RP stanowi zaś zasadę demokratycznego państwa prawa i odnosi się do bardzo szerokiego pojęcia, będącego treścią naczelnej zasady Konstytucji, takiej jak demokratyczne państwo prawa oraz zasada sprawiedliwości społecznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że na art. 2 Konstytucji RP można się powoływać tylko wtedy, gdy nastąpiło naruszenie przynajmniej jednej ze szczegółowych zasad "pochodnych" lub "przejawowych", nigdy na samą zasadę demokratycznego państwa prawnego w całości, czy jeden z jej fragmentów - zasadę państwa prawnego lub demokratycznego albo sprawiedliwego ("sprawiedliwości społecznej") (zob. wyroki z dnia 2 kwietnia 2003 r. sygn. akt K 13/02, OTK-A 2003/4/28; i z dnia 14 kwietnia 2003 r. sygn. akt K 34/02, OTK-A 2003/4/30). Autor skargi nie uzasadnił, w jaki sposób w postępowaniu uzgodnieniowym organ ochrony przyrody, badający w zakresie wytyczonym istotą uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy tylko dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na obszarze [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w kontekście przywołanych przepisów uchwały Nr XLVIH/998/14 Sejmiku Województwa Podkarpackiego nie wyjaśnił należycie sprawy i "uwzględnił wyłącznie jeden interes".

Organ nie naruszył art. 15 k.p.a. przez "niedokonanie merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji i nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżących" – analiza uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do przeciwnego wniosku. Organ odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu; natomiast to, że skarżący nie zgadzają się z uzasadnieniem postanowienia nie świadczy jeszcze o naruszeniu zasady dwuinstancyjności przez organ.

Ze względów omówionych już powyżej, nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez "prowadzenie postępowania w sposób bezpośrednio podważający w praworządność tych organów, nie podejmując żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżących, a tym samym prowadząc postępowanie w sposób bezpośrednio zmierzający do ograniczenia zaufania obywatela do organów Państwa";

W związku z prawidłowo pojętym przez organa uzgodnieniowe przedmiotem ich postępowania, a w związku z tym niezbędnymi do oceny dowodami w postaci projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikami organa nie naruszyły art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. przez "zaniechanie zgromadzenia i rozpatrzenia w sposób właściwy materiału dowodowego w niniejszej sprawie, a także nie podjęcie kroków niezbędnych do załatwienia sprawy w sposób praworządny i z uwzględnieniem słusznego interesu skarżących". Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie w pełni pozwalał organom uzgodnieniowym na wydanie postanowienia na skutek poprawnie dokonanej subsumpcji.

W odniesieniu do zarzutu pełnomocnika skarżących naruszenia "art. 136 k.p.a." przez "nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów i nie rozstrzygnięcie wniosków" należy stwierdzić, że hipoteza wskazanego przepisu nie nakazuje organowi przeprowadzenia dowodów na żądanie strony, ale umożliwia takie działanie. W tym jednak zakresie organ bierze pod uwagę art. 75 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, zaś sprawą – w tym rozumieniu – jest uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w aspekcie ochrony przyrody. W poprzedzającej części uzasadnienia wyroku tut. Sąd wskazał już na to, jakie dowody bierze pod uwagę organ uzgodnieniowy i jakie są "granice sprawy" przezeń rozstrzyganej. Dlatego też analiza akt sprawy i zaskarżonego postanowienia wyraźnie wskazuje na to, że organ nie naruszył art. 136 § 1, § 2, § 3 i § 4 k.p.a.

Organ odwoławczy – wbrew zarzutowi skargi – nie dokonuje żadnej "konwalidacji błędnej i naruszającej przepisy prawa decyzji wydanej przez organ I. instancji". Może natomiast wadliwe postanowienie (gdyż orzeczenie pierwszoinstancyjne było postanowieniem, a nie decyzją) zgodnie z art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. utrzymać je w mocy, uchylić je w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając to postanowienie umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo umarza postępowanie odwoławcze. Skoro jednak – jak w sprawie niniejszej – postanowienie RDOŚ było prawidłowe, to organ odwoławczy miał obowiązek zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymać je w mocy.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.