VII SA/Wa 1089/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 czerwca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. A. i M. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 16 marca 2023 r., znak: KOA/4871/Ar/22 w przedmiocie dopuszczenia do postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżących: K. A. i M. R. solidarnie kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

1. Zaskarżoną decyzją z 16 marca 2023 r., znak: KOA/4871/Ar/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 128 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r., o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 z późn. zm.; dalej: "s.k.o."), po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji [...] w B. (dalej: "Fundacja") na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") z [...] października 2022 r., znak: [...], odmawiające dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym, dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu części dz. ew. nr [...] we wsi B. – uchyliło w całości ww. postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO opisało przebieg postępowania. Podniosło, że Fundacja (wnioskiem z 28 września 2022 r.), zwróciła się o dopuszczenie jej do udziału (jako organizacji społecznej) w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, polegającej na budowie zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym szczelnymi zbiornikami na nieczystości ciekłe o poj. 9,9 m³ (każdy) instalacjami gazowymi oraz budową drogi wewnętrznej, na terenie części dz. ew. nr [...] we wsi B., wszczętym z wniosku M. M. We wniosku wskazano m.in., że krajobrazowy zespół dworsko-parkowy w B. uznawany jest za wybitny przykład rezydencjonalnej architektury w Polsce oraz ze względu na unikatowość krajobrazowego zespołu dworsko-parkowego obszar ten ma ogromny potencjał do rozwoju turystyki i rekreacji (....) a Fundacja [...] w B." została powołana w celu stworzenia miejsca, w którym rodziny mogłyby ciekawie spędzić czas lub po prostu w urokliwym i zarazem historycznym miejscu.

Zgodnie z § 3 Statutu Fundacji celami jej działalności jest m.in. "stwarzanie warunków do intelektualnego, społecznego, duchowego, emocjonalnego i fizycznego rozwoju dzieci i młodzieży w dziedzinach: rekreacji i zabawy: zajęcia sprawnościowe, gry i zabawy na terenie zespołu dworsko-parkowego w B. (ust. 1 pkt 1 lit. e), pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej związanej z dziedzictwem dworu polskiego (ust. 1 pkt 8), organizowanie i finansowanie działań służących rewitalizacji XVIII-wiecznego zespołu dworsko-parkowego i folwarku w B. z przeznaczeniem na cele statutowe Fundacji (ust. 1 pkt 9); wspieranie integracji mieszkańców wsi B. i rozwoju tożsamości kulturowej społeczności gminy [...] (ust. 1 pkt 10), propagowanie tradycji i kultury [...] południowego i pradoliny Wisły (ust. 1 pkt 11), wspieranie działań na rzecz zabytków rewitalizowanych na cele pro publico bono, w szczególności na terenie [...] (ust. 1 pkt 11)".

Burmistrz, postanowieniem z [...] października 2022 r., znak: [...] odmówił dopuszczenia Fundacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle art. 31 k.p.a., uznanie żądania dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym za uzasadnione wymaga łącznego wystąpienia dwóch przesłanek inicjatywy procesowej organizacji tj.: 1) żądanie to jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji; 2) przemawia za tym interes społeczny.

W ocenie Burmistrza, między celami organizacji społecznej określonym w Statucie Fundacji [...] w B." a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej nie istnieje związek, gdyż zespół dworsko-parkowy w B. nie znajduje się na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. W ocenie organu, brak jest interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż interes społeczny nie jest pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, aby z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu a nie interesu indywidualnego. Zdaniem organu, istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do istnienia interesu społecznego a nie indywidualnego, z uwagi na fakt tożsamości osób będących w Zarządzie Fundacji [...] w B." z osobami będącymi właścicielami posiadłości na której znajduje się dwór wraz z otoczeniem.

Fundacja złożyła zażalenie od powyższego rozstrzygnięcia Burmistrza. W uzasadnieniu wyjaśniła, że dz. nr [...] sąsiaduje z krajobrazowym zespołem dworsko-parkowym z XVIII wieku, wpisanym do rejestru zabytków. Wpisem objęto również poszczególne obiekty wchodzące w skład zespołu, tj.: dwór, oficynę dworską, spichlerz, park krajobrazowy ze starorzeczem (jezioro B.). Obiekty wpisane do rejestru zabytków usytuowane są na dz. nr [...], [...] i [...] decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "MWKZ") z 19 sierpnia 2020 r., nr 67/2020, która obejmuje także fragment dz. [...]. W decyzji wskazano, że na ochronę zasługują charakterystyczne widoki tworzące historyczne panoramy i osie widokowe. Stanowią one strefy ekspozycji zespołu dworsko-parkowego. Konserwator stwierdził w decyzji, że obszar objęty wpisem jest kluczowy dla zabezpieczenia cennej panoramy widzianej z zabytku oraz dynamicznej ekspozycji na zabytek od strony wschodniej. Decyzja MWKZ została uchylona z przyczyn formalnych, natomiast argumentacja merytoryczna przemawiająca za ochroną przyległych terenów nie została zakwestionowana. Aktualnie MWKZ przygotowuje kolejną decyzję, tak aby teren otaczający zespół dworsko-parkowy w B. był należycie chroniony. Fundacja dodała, że organ w postanowieniu błędnie przyjął, iż pomiędzy jej celami statutowymi, a przedmiotem sprawy nie istnieje powiązanie, podczas gdy jej celem jest prowadzenie w B. pod W. Akademii Umiejętności - ośrodka spotkań, rekreacji oraz edukacji dzieci i młodzieży, rozwijającego wysoką kulturę duchową, materialną i obywatelską ze szczególnym uwzględnieniem dziedzictwa historycznego i tożsamości narodowej opartej na tradycji dworu polskiego. W związku z tym, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje tereny pierwotnie stanowiące ważny element zespołu dworsko-parkowego w B., jednoznacznym jest powiązanie celów statutowych Fundacji z przedmiotem sprawy.

W ocenie SKO, organ I instancji błędnie uznał, że pomiędzy celami statutowymi Fundacji, a przedmiotem postępowania nie zachodzi związek oraz błędnej dokonał wykładni art. 31 § 1 k.p.a., uznając, że ewentualny interes indywidualny osób będących w Zarządzie Fundacji związany z przysługującym im prawem własności do gruntu, na którym znajduje się dwór wraz z otoczeniem, wyklucza istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z postanowień Statutu Fundacji wynika, iż jej celami jest m.in. pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej związanej z dziedzictwem dworu polskiego, organizowanie i finansowanie działań służących rewitalizacji XVIII-wiecznego zespołu dworsko-parkowego i folwarku w B. z przeznaczeniem na cele statutowe Fundacji (ust. 1 pkt 9); wspieranie działań na rzecz zabytków rewitalizowanych na cele pro publico bono, w szczególności na terenie [...] (ust. 1 pkt 11). Wniosek o ustalenie warunków zabudowy obejmuje nieruchomość stanowiąca część działki ew. nr [...], która była częścią dawnego zespołu dworsko-parkowego w B. Z powyższego wynika jednoznaczny związek postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy z celami statutowymi Fundacji. Jakkolwiek słusznie organ I instancji podniósł, że interes społeczny, o którym mowa w art. 31 §1 k.p.a., stanowi zespół wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia - to jednak niezasadnie uznał, że sam fakt tożsamości osób będących w Zarządzie Fundacji z osobami będącymi właścicielami posiadłości, na którym znajduje się dwór wraz z otoczeniem, wyklucza istnienie interesu społecznego w przystąpieniu Fundacji do postępowania.

Podkreślił, że o ile w orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż posiadanie własnego interesu prawnego przez podmiot na prawach strony wyklucza co do zasady powoływanie się na interes społeczny jako przesłankę udziału organizacji w postępowaniu administracyjnym ze względu na niedopuszczalność łączenia w jednym i tym samym postępowaniu ról strony i podmiotu na prawach - to w przedmiotowym przypadku podmiot prawa (jakim jest Fundacja), nie ma legitymacji do występowania w sprawie w charakterze strony ze względu na brak własnych praw majątkowych i obowiązków, na które mogłoby oddziaływać rozstrzygnięcie sprawy. Także osoby reprezentujące Fundację jako członkowie jej Zarządu nie zostały uznane przez organ za strony postępowania, gdyż w jego ocenie nie posiadają interesu prawnego odnoszącego się do przedmiotowego postępowania.

Zdaniem SKO, nawet w przypadku istnienia interesu prawnego uprawniającego osoby zasiadające w organach organizacji społecznej do występowania w postępowaniu w charakterze strony - okoliczność ta nie pozbawia samoistnie takiej organizację możliwości przystąpienia do postępowania w charakterze podmiotu na prawach strony. Podstawową przesłanką dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest posiadanie wiedzy merytorycznej lub doświadczenia, które mogą przyczynić się do osiągnięcia celów postępowania administracyjnego oraz zapewnienia racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym.

W zaskarżonym postanowieniu organ nie przeanalizował okoliczności wskazanych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz statutowych celów funkcjonowania Fundacji w kontekście interesu społecznego obejmującego m.in. ochronę dziedzictwa historycznego. Z przekazanych informacji wynika, że nieruchomość objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy była częścią zespołu parkowo-pałacowego, który jest przedmiotem postępowania o objęcie go ochroną konserwatorską. Okoliczności te nie zostały przeanalizowane przez organ I instancji, który nieistnienie interesu społecznego w dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu uzasadnił wyłącznie tożsamością osób będących w Zarządzie Fundacji z osobami będącymi właścicielami posiadłości, na którym znajduje się dwór wraz z otoczeniem.

SKO dodało, że wadliwa wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., polegająca na wykluczeniu możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym organizacji społecznej reprezentowanej przez osoby mogące mieć indywidualny interes prawny w określonym rozstrzygnięciu postępowania - spowodowała, że organ I instancji nie rozpoznał wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w jego podstawowym zakresie, jakim jest istnienie interesu społecznego co do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu nie było możliwe załatwienie tej kwestii procesowej samodzielnie przez organ wyższej instancji. W sytuacji odmowy rozpoznania sprawy co do istoty przez organ I instancji, wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności. Z zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej przez art. 16 k.p.a., wynika bowiem obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ I instancji musi zbadać, czy okoliczności wskazane w pismach procesowych Fundacji uzasadniają dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w kontekście interesu społecznego obejmującego m.in. ochronę dziedzictwa historycznego.

W konsekwencji, SKO w Warszawie decyzją z 16 marca 2023 r., znak: KOA/4871/Ar/22, uchyliło w całości postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

2. K. A. i M. R. (dalej: "skarżący"), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z 26 kwietnia 2023 r., złożyli sprzeciw do WSA w Warszawie od powyższej decyzji SKO w Warszawie z 16 marca 2023 r. Sprzeciw został uzupełniony pismem procesowym pełnomocnika skarżących z 16 maja 2023 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu przedstawili stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Opisali przebieg postępowania, jednocześnie kwestionując rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy. Ich zdaniem, SKO nie miało podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej, bowiem zebrany materiał uprawniał do wydania decyzji merytorycznej.

Skarżący (powołując się na orzecznictwo) wyjaśnili, że organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie na postanowienie - nie miał podstaw do wydania decyzji, lecz powinien sprawę załatwić postanowieniem. SKO wskazało, że organ I instancji nie przeanalizował okoliczności podanych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz statutowych celów funkcjonowania Fundacji w kontekście interesu społecznego obejmującego między innymi ochronę dziedzictwa historycznego. Uznali powyższy argument za chybiony. Skarżący zaznaczyli, że to nie organ prowadzący postępowanie ma doszukiwać się powiązań statutowych celów funkcjonowania wnioskującej Fundacji z przedmiotem postępowania, a przesłanki te powinny wynikać z wniosku Fundacji. Organ powinien dokonać jedynie ich oceny.

Fundacja w swym wniosku opisuje urodę majątku należącego do jej założycieli (dokonując bardzo subiektywnych ocen pewnego dworku przy pozostałościach dawnego parku) oraz powołuje się na swój cel jakim jest stworzenie miejsca, w którym rodziny mogłyby ciekawie spędzić czas. Fundacja nie opisuje swych doświadczeń, lecz zamiary -"otoczenia dzieci troską". Cel statutowy Fundacji wpisany do KRS to "prowadzenie w B. pod w. akademii umiejętności - ośrodka spotkań, rekreacji oraz edukacji dzieci i młodzieży, rozwijającego wysoką kulturę duchową, materialną i obywatelską ze szczególnym uwzględnieniem dziedzictwa historycznego i tożsamości narodowej opartej na tradycji dworu polskiego". Z art. 31 § 1 k.p.a. wynika, że żądania organizacji społecznej muszą być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji.

Zdaniem skarżących, stanowisko organu abstrahuje od treści samego wniosku - gdzie nie są opisane ani żadne doświadczenia wnioskodawcy, ani nabyta wiedza merytoryczna, które mogłyby uzasadniać wniosek. Za niezrozumiałe uznali, twierdzenie, że jakiej dodatkowej analizy wymaga ustalenie braku związku pomiędzy: celem Fundacji - prowadzenie w B. pod W. akademii umiejętności - ośrodka spotkań, rekreacji oraz edukacji dzieci i młodzieży, otoczenie dzieci troską; a przedmiotem sprawy administracyjnej - ustaleniem warunków zabudowy dla terenu, który z celami Fundacji ma tyle wspólnego, że znajduje się w B. pod W. Doświadczenie Fundacji powołanej po to, aby rodziny mogły spędzać ciekawie czas nie przyda się w przedmiotowym postępowaniu planistycznym - a przynajmniej Fundacja tego we wniosku nie uzasadnia.

Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, czyli brak związku - został dostatecznie wyjaśniony w pełni w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. A. M. i M. M. - członkowie zarządu Fundacji są jednocześnie właścicielami dz. [...] i [...], w tym dworku. Nie mogą oni samodzielnie brać udziału w przedmiotowym postępowaniu o warunki zabudowy, gdyż nie potrafią wykazać swego interesu prawnego jako właściciele nieruchomości, próbują zatem uczestniczyć w postępowaniu jako Fundacja. Organ odwoławczy powinien oceniać sytuację z uwzględnieniem doświadczenia życiowego i wiedzieć, że motywem działania Fundacji nie jest jej cel statutowy, tylko interes jej kierownictwa.

Skarżący stwierdzili, że uchylenie postanowienia w celu dokonywania dalszych, zbędnych analiz - jest ich zdaniem nieusprawiedliwione i godzi w zasadę szybkości postępowania. Nie istnieje żaden konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uznali za zbędne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

3. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, jednocześnie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

1. Stosownie do art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

2. Odnosząc się do zgodności z prawem wydania przez SKO decyzji kasacyjnej z 16 marca 2023 r. w granicach wyznaczonych art. 64e p.p.s.a., Sąd jest zobowiązany przypomnieć, że powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym na tle powyższej regulacji prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1961/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1684/16; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15). Ta ocena w żaden sposób nie jest kwestionowana w piśmiennictwie, w którym zauważa się, że zastosowanie omawianego rodzaju decyzji organu odwoławczego, stanowiącego wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie powinno podlegać wykładni rozszerzającej (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2019, s. 786-787; A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 970-971). Kontrola sądowa poddająca weryfikacji działanie organu odwoławczego powinna mieć na uwadze w tych warunkach obowiązek przeciwdziałania nieuzasadnionemu odstąpieniu na etapie odwoławczym przez organ od ostatecznego załatwienia sprawy, gdy zachodzą warunki do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a.

3. Przenosząc powyższe wnioski na grunt rozpatrywanej sprawy, zdaniem Sądu, SKO błędnie zastosowało w sprawie art. 138 § 2 k.p.a.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej ma stanowić mechanizm zapobiegania przenoszeniu przez organ odwoławczy ciężaru przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na organ I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla się od dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy na dzień wydania decyzji własnej oraz nie podejmie się rozstrzygnięcia sprawy we własnym zakresie (por. wyrok WSA w Warszawie z 21 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 541/20). Sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., skoro ma za zadanie rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., musi również ustalić, czy w sprawie nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.

Nie ma podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku przyjęcia przez organ odwoławczy odmiennej oceny prawnej sprawy, z którą nie wiąże się konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W takim przypadku organ odwoławczy powinien orzec merytorycznie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 503/20).

Tymczasem w niniejszej sprawie SKO zamiast zastosować art. 138 § 1 k.p.a., tj.: a) utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, b) uchylić zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając postanowienie – umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, c) umorzyć postępowanie odwoławcze - w sposób nieuzasadniony zastosowało art. 138 § 2 k.p.a., unikając rozstrzygnięcia merytorycznego w sytuacji, gdy materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał na takie rozstrzygnięcie. Sąd oczywiście nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia organu II instancji (tj. odmowy dopuszczenia lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym) ale wskazuje na konieczność wydania takiego rozstrzygnięcia merytorycznego a nie na wskazywanie braku rozpoznania sprawy przez organ I instancji "w jego podstawowym zakresie". Rozumowanie takie jest całkowicie błędne i nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy.

W niniejszej sprawie SKO, wskazało na następujące (kluczowe) kwestie prawne i faktyczne:

a) organ I instancji błędnie uznał, iż "(...) pomiędzy celami statutowymi Fundacji a przedmiotem postępowania nie zachodzi związek oraz dokonał błędnej wykładni art. 31 §1 k.p.a. uznając, iż ewentualny interes indywidualny osób będących w Zarządzie Fundacji związany z przysługującym im prawem własności do gruntu, na którym znajduje się dwór wraz z otoczeniem, wyklucza istnienie interesu społecznego w dopuszczeniu Fundacji do udziału w postępowaniu";

b) organ I instancji niezasadnie uznał, iż (...) sam fakt tożsamości osób będących w Zarządzie Fundacji z osobami będącymi właścicielami posiadłości, na którym znajduje się dwór wraz z otoczeniem, wyklucza istnienie interesu społecznego w przystąpieniu Fundacji do postępowania";

c) organ I instancji "(...) nie przeanalizował okoliczności wskazanych we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz statutowych celów funkcjonowania Fundacji w kontekście interesu społecznego obejmującego m.in. ochronę dziedzictwa historycznego";

d) organ I instancji "(...) nie rozpoznał wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w jego podstawowym zakresie, jakim jest istnienie interesu społecznego co do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu nie było możliwe załatwienie tej kwestii procesowej samodzielnie przez organ wyższej instancji".

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie SKO nie mogło zastosować art. 138 § 2 k.p.a., bezzasadnie uchylając się do zajęcia w sprawie stanowiska merytorycznego. Przypomnieć należy, że nawet odmienna ocena wykładni prawa (w tym przypadku art. 31 § 1 k.p.a.) przeprowadzonej przez organ I instancji nie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).

Na marginesie niniejszej sprawy Sąd wskazuje również na to, że dodatkowe wytyczne wskazane w decyzji SKO dla organu I instancji wskazujące na to, że organ I instancji musi "(...) zbadać, czy okoliczności wskazane w pismach procesowych Fundacji uzasadniają dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w kontekście interesu społecznego obejmującego m.in. ochronę dziedzictwa historycznego" - budzą również uzasadnione wątpliwości.

Z postanowienia organu I instancji wynika, że odmówiono dopuszczenia Fundacji [...] w B." - do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu polegającego na budowie zespołu 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych jednolokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym szczelnymi zbiornikami na nieczystości ciekłe o poj. 9,9 m3 (każdy) instalacjami gazowymi oraz budową drogi wewnętrznej, na terenie części dz. ew. nr [...] we wsi B. Organ I instancji w niniejszej sprawie dokonał oceny:

- czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym; wskazał, że "(...) ustalenia dokonane na podstawie statutu Fundacji dają podstawę do przyjęcia założenia, że związek taki nie występuje, bowiem zespół dworsko-parkowy w B. nie znajduje się na działce objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz nie znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji. Ze statutu wynika, iż cele Fundacji to działalność związana bardziej z samym założeniem zespołu dworsko-parkowego, poprzez propagowanie działalności z min związanej a nie działalność na rzecz ochrony krajobrazu kulturowego oraz przyrodniczego obszarów cennych dla wsi B. z punktu widzenia społecznego, na który ew. mogłaby mieć wpływ planowana inwestycja:

- czy uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jest uzasadnione interesem społecznym; wskazał, że: "(...) Ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Nawet zatem wtedy, gdy udział organizacji społecznej jest uzasadniony jej celami statutowymi, organ administracji publicznej może uznać żądanie organizacji społecznej za niezasadne ze względu na interes społeczny. Pojęcie interesu społecznego nie zostało zdefiniowane na gruncie przepisów k.p.a., jednakże należy wiązać je z działaniami na rzecz spraw istotnych ze społecznego punktu widzenia, a więc mających znaczenie dla funkcjonowania ogółu społeczności, tj. ochrona zdrowia, przyrody. W ocenie organu tak rozumiany interes społeczny nie jest więc pojęciem ogólnym, ale zespołem wartości istotnych i ważnych ze społecznego punktu widzenia, a które z tych właśnie względów wymagają ochrony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Interes ten musi mieć związek z toczącym się postępowaniem w takim znaczeniu, by z racji jego ochrony niezbędne było dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu organizacji społecznej jako rzecznika tego interesu a nie interesu indywidualnego. Zdaniem organu istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do istnienia interesu społecznego a nie indywidualnego, z uwagi na fakt tożsamości osób będących w Zarządzie Fundacji z osobami będącymi właścicielami posiadłości na której znajduje się dwór wraz z otoczeniem:

- brak dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu ww. Fundacji jest uzasadnione z uwagi na brak bezpośrednio merytorycznego związku pomiędzy przedmiotem prowadzonego postępowania, a celami statutowymi, oraz brakiem interesu społecznego wiążącego się z przedmiotem sprawy.

Podkreślić należy, że organ odwoławczy na mocy art. 138 § 2a k.p.a. ma prawo przedstawić wiążące wytyczne co do sposobu wykładni prawa materialnego, co może być podstawą decyzji kasatoryjnej. Wytyczne organu odwoławczego w zakresie wykładni przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie, o których mowa w art. 138 § 2a k.p.a. wiążą organ pierwszej instancji. Z tego względu aspekt ten mieści się również w kognicji sądu administracyjnego w ramach sprzeciwu. W przeciwnym wypadku uznać by należało, iż skarżący nie ma możliwości obrony przed wadliwą wykładnią prawa materialnego przez organ odwoławczy, która to wykładnia stanowiła podstawę do wydania decyzji kasatoryjnej, bowiem sąd uchylałby się przed taką weryfikacją.

Zdaniem Sądu, niezrozumiałe jest jakiej dodatkowej analizy (zdaniem SKO) wymaga ustalenie braku związku pomiędzy celem Fundacji (prowadzenie w B. ośrodka spotkań, rekreacji oraz edukacji dzieci i młodzieży) a przedmiotem sprawy administracyjnej (ustaleniem warunków zabudowy dla terenu). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy (czyli brak związku) został dostatecznie wyjaśniony w postępowaniu przed organem I instancji a jego efektem było wydanie stosownego postanowienia. Jeżeli zatem SKO ocenia dany stan faktyczny i prawny odmiennie od organu I instancji - to może wydać w tej sprawie postanowienie w którym uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając postanowienie – może umorzyć postępowanie I instancji w całości albo w części. Ten rodzaj postanowień ma bowiem zastosowanie w sytuacji, gdy organ administracji działający w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.) a zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe tzn. narusza przepisy prawa materialnego albo jest niezasadne (por. wyrok WSA w Lublinie z 22 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 792/19). Inaczej mówiąc, SKO nie miało podstaw do wydawania decyzji kasacyjnej w sprawie, bowiem zebrany materiał uprawniał (i obligował organ) do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

4. Na marginesie należy skazać również na to, że "decyzja" SKO jest również nieprawidłowa (od strony formalnej), gdyż rozpoznając zażalenie na postanowienie organ odwoławczy (SKO) nie miał podstaw do wydania "decyzji", lecz powinien sprawę załatwić postanowieniem. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że skoro organ I instancji wydał postanowienie, na które wniesione zostało zażalenie, organ II instancji powinien rozstrzygnąć sprawę również w formie postanowienia (por. wyrok NSA z 29 maja 2001 r., sygn. akt II SA 980/00).

5. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O należnym stronie skarżącej zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.