VII SA/Wa 1087/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia zażalenia J. J. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z [...] stycznia 2020 r. nr [...] nakładające na J. J. grzywnę w celu przymuszenia.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...]WINB stwierdził, że w związku z niewykonaniem przez J. J. jako zobowiązanego obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. nr [...] nakazującego rozbiórkę budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi P., gmina [...] (obecnie gmina [...]). PINB, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), dalej: u.p.e.a., wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego, doręczając zobowiązanemu tytuł wykonawczy z [...] września 2016 r. nr [...]. W toku postępowania PINB na podstawie art. 119 § 2 w zw. z art. 121 § 4-5 i art. 122 u.p.e.a. postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. nałożył na J. J. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...] w wysokości 165.150,20 zł, wzywając zobowiązanego do jej uiszczenia w terminie do 31 lipca 2020 r., jak również wzywając go do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] września 2016 r. w tym samym terminie (do 31 lipca 2020 r.). W uzasadnieniu decyzji PINB wyjaśnił, że niewykonany przez zobowiązanego obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi usytuowanego na działce nr ew. [...] (po podziale działka nr ew. [...]) wynika z decyzji Wójta Gminy [...] z [...] października 1992 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1993 r. nr [...], od której skargę zobowiązanego oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 sierpnia 2009 r. sygn. VII SA/Wa 792/09, a skargę kasacyjną od tego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 21 grudnia 2010 r. sygn. II OSK 1924/09. PINB postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] uznał zarzuty wniesione w tej sprawie przez zobowiązanego za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 437/17 oddalił skargę zobowiązanego na postanowienie [...]WINB z [...] grudnia 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy ww. postanowienie PINB. Wyrok ten stał się prawomocny wskutek oddalenia skargi kasacyjnej zobowiązanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1908/18. Odnosząc się do wydanego postanowienia, PINB zauważył, że wobec bezczynności zobowiązanego organ jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny zobligowany jest do zastosowania środka egzekucyjnego - w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia. Organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym w celu wykonania rozbiórki dysponuje dwoma środkami egzekucyjnymi: grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednakże zgodnie z art. 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Grzywna w celu przymuszenia, wymierzona na podstawie art. 119 u.p.e.a., jest najmniej dotkliwym środkiem egzekucyjnym przede wszystkim dlatego, że nie ma charakteru karnego, lecz jedynie dyscyplinujący, a w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone, a nieuiszczone grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 §1 u.p.e.a.), a ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części (art. 126 u.p.e.a). PINB wyjaśnił, że grzywnę w wysokości 165.150,20 zł ustalono na podstawie art 121 § 5 u.p.e.a., uwzględniając iloczyn powierzchni zabudowy budynku objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego komunikatem z 22 listopada 2019 r. w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2019 r., która wyniosła 4376 zł. Organ podkreślił, że określając termin wykonania obowiązku wziął pod uwagę zakres i stopień skomplikowania rozbiórki obiektu budowlanego oraz potrzebę profesjonalnego przygotowania w celu przeprowadzenia robót budowlanych rozbiórkowych w sposób zgodny z zasadami sztuki budowlanej oraz zachowaniem zasad bezpieczeństwa i higieny pracy przy prowadzeniu robót rozbiórkowych.

[...]WINB nie uwzględnił złożonego pismem z 31 stycznia 2020 r. zażalenia J. J., utrzymując w mocy wskazanym wyżej postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. zaskarżone postanowienie PINB. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zobowiązany uchyla się od wykonania nałożonego na niego obowiązku, wobec czego PINB był zobowiązany do nałożenia jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie nie zapadło żadne rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej. [...]WINB podkreślił, że PINB zastosował się do dyspozycji art. 122 § 2 u.p.e.a., uzasadnił również w sposób niebudzący wątpliwości kwotę, w jakiej ustalił wysokość przedmiotowej grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. (188,70 m² x 4376 x 1/5). Organ zażaleniowy zgodził się ze stanowiskiem PINB, że organ egzekucyjny jest zobowiązany posłużyć się środkiem egzekucyjnym najłagodniejszym. Grzywna ma taki charakter, obiektywnie powoduje bowiem mniej dotkliwe dla zobowiązanego konsekwencje z uwagi na możliwość jej umorzenia albo zwrotu. W przypadku zastosowania grzywny w celu przymuszenia zobowiązany ma wpływ na wybór wykonawcy, a także samodzielnie może negocjować koszty wykonania przez wykonawcę nakazu rozbiórki. Zdaniem [...] WINB, argumentacja zawarta w zażaleniu pozostaje bez wpływu na jego ocenę. Organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłyby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem [...] WINB, organ I instancji dokonał bowiem oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] WINB z [...] kwietnia 2020 r. złożył J.J., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie, jak też uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB.

Skarżący zarzucił [...] WINB naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak należytego rozważenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i wadliwe ustalenie, że to na skarżącym spoczywa obowiązek rozbiórki, podczas gdy w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] nie został wskazany jako adresat wykonania obowiązku rozbiórki budynku;

2) art. 29 § 1 i 2 w zw. z art. 27 § 1 ust. 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i niezbadanie, czy tytuł egzekucyjny spełnia wymagania z art. 27 u.p.e.a., podczas gdy wydanie tytułu wykonawczego nastąpiło w oparciu o decyzję, która nie wskazuje adresata obowiązku;

3) art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a. polegające na niezastosowaniu tej normy i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy wydanie tytułu wykonawczego nastąpiło w oparciu o decyzję, która nie wskazuje adresata obowiązku,

4) art. 59 § 1 pkt 3 i 4 u.p.e.a. polegające na niezastosowaniu tej normy i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy pomiędzy tytułem wykonawczym a decyzją będąca podstawą do jego wystawienia istnieją istotne rozbieżności;

5) art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a z uwagi na fakt, że egzekucja administracyjna jest prowadzona w stosunku do podmiotu, który nie był zobowiązany do wykonania obowiązku rozbiórki nakazanego decyzją Wójta Gminy [...] nr [...];

6) art. 119 § 1 u.p.e.a. polegające na nałożeniu grzywny na skarżącego w sytuacji, gdy w decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] skarżący nie został wskazany jako adresat wykonania obowiązku rozbiórki budynku;

7) art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i dowolne uznanie, że realizacja egzekwowanego obowiązku w terminie 31 lipca 2020 r. jest realnie możliwa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia, dlaczego organ uznał wskazany termin za właściwy w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy przeprowadzenie prac rozbiórkowych wymaga znaczenie dłuższego czasu ze względu na konieczność dysponowania odpowiednimi środkami finansowymi, zaplanowania robót, zawarcia umowy z wyspecjalizowanym przedsiębiorstwem oraz zapewnienia pięcioosobowej rodzinie, w tym niepełnosprawnemu synowi, innego miejsca zamieszania;

8) art. 121 § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez brak precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia sposobu ustalenia wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania nałożonego obowiązku;

9) art. 7 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dowolne uznanie, że zobowiązanie do zapłaty grzywny w wyznaczonym terminie przyczyni się w sposób bezpośredni do wyegzekwowania wykonania przez skarżącego nałożonego obowiązku, podczas gdy termin wskazany przez organ egzekucyjny jest nierealny w okolicznościach niniejszej sprawy i w konsekwencji zastosowany przez organ egzekucyjny środek przymusu faktycznie stanowi karę za niewykonanie obowiązku;

10) art. 6 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż doszło do uchylenia się przez skarżącego od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów, a nie ze złej woli skarżącego m.in. jest skutkiem obrony swoich praw w postępowaniach administracyjnych i sądowoadministracyjnych;

11) art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie, że na skarżącego nakładane są obowiązki kosztowne, nieuzasadnione ekonomicznie i technicznie, nie do wykonania w wyznaczonym terminie, bez jednoczesnego rozważania słusznego interesu skarżącego.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie [...] WINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub też stwierdzenie jego nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje, że poddane kontroli postanowienie o nałożeniu grzywny zostało wydane przez organ właściwy (art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), we właściwej procedurze, tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego i wystawieniu tytułu wykonawczego z [...] września 2016 r. Jednocześnie skarżący został wcześniej upomniany o konieczności wykonania obowiązku, a równocześnie wniesione przez niego zarzuty zostały uznane za nieuzasadnione, co oznacza, że środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym został w sprawie zastosowany względem zobowiązanego wobec wyczerpania możliwości doprowadzenia do dobrowolnego zrealizowania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego wraz z urządzeniami przynależnymi. [...] WINB miał wszelkie podstawy, by uznać, że skarżący uchyla się od wykonania obowiązku w znaczeniu przyjętym w art. 6 § 1 u.p.e.a. (świadome i zamierzone niewykonanie obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej). Wpływu na tę ocenę nie mogło mieć formułowane w skardze twierdzenie akcentujące korzystanie przez zobowiązanego ze wszystkich dostępnych instrumentów obrony praw w ramach postępowania administracyjnego i egzekucyjnego. Określenie skarżącego jako adresata postanowienia, wbrew odmiennej ocenie sformułowanej w skardze, nie uchybia art. 119 § 1 u.p.e.a., albowiem środek egzekucyjny dotyczy spełnienia obowiązku przez skarżącego jako zobowiązanego. Zarzut, że na skarżącym nie ciąży obowiązek wykonania rozbiórki budynku w oczywisty sposób pomija treść oceny prawnej wyrażonej w wiążących organy egzekucyjne prawomocnym orzeczeniach sądowych wydanych w sprawie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, postanowienie nakładające grzywnę zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 122 § 2 u.p.e.a. Zawiera w szczególności jednoznaczne wezwanie do uiszczenia grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem o konsekwencjach jej niezapłacenia, a także wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z pouczeniem o dalszych konsekwencjach jego niewykonania. Nie budzi wątpliwości, że w sprawie jednocześnie zaistniała i nie ustała do momentu wydania zaskarżonego postanowienia przesłanka faktyczna wydania postanowienia o nałożeniu grzywny odnoszona do braku dobrowolnego zrealizowania nałożonego za zobowiązanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego (art. 7 § 3 u.p.e.a.).

Zdaniem Sądu, ustalona w niniejszej sprawie wysokość grzywny (165.150,20 zł), pozostaje zgodna z prawem. Jej wymiar z uwagi na charakter obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nie podlegał określeniu przez organ egzekucyjny w ramach luzu decyzyjnego, w świetle treści art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. kształtowany był bowiem dwiema ustawowo zdefiniowanymi mnożnikami - powierzchnią zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki oraz ceną 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Brak jest podstaw, by podzielić sformułowany w skardze zarzut braku precyzyjnego wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości nałożonej na skarżącego grzywny. Organ egzekucyjny właściwie bowiem odwołał się do aktu, który stanowił aktualne z punktu widzenia daty podejmowanej czynności egzekucyjnej (nałożenia grzywny w celu przymuszenia) źródło określenia ceny powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego (komunikat Prezesa GUS z 21 listopada 2019 r. w sprawie ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2019 r. opublikowany 22 listopada 2019 r. w Dzienniku Urzędowym Głównego Urzędu Statystycznego pod poz. 56), prawidłowo określił wynikającą z niego wartość (4376 zł), dokonując równocześnie poprawnego ustalenia powierzchni budynku podlegającego rozbiórce (188,70 m²), opierając się w tej mierze na szczegółowym pomiarze budynku (szkic, k. 72 akt). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i w uzasadnieniu postanowienia PINB z [...] stycznia 2020 r. organy wyczerpująco przedstawiły sposób (działanie matematyczne), w jaki obliczona została finalnie wysokość grzywny. Zastrzeżenia względem obliczenia powierzchni zabudowy budynku nie mogą być traktowane jako uzasadnione, jeżeli przyjęte przez organ egzekucyjny wymiary poszczególnych części obiektu ściśle wynikały z pomiarów ujawnionych w załączniku do protokołu z 12 listopada 2019 r., do którego żadnych uwag zobowiązany nie zgłosił, będąc obecny podczas dokonywanych przez inspektorów PINB czynności (k. 66 akt).

Analogiczną ocenę należy, zdaniem Sądu, wyrazić względem tego elementu rozstrzygnięcia zamieszczonego w postanowieniu organu egzekucyjnego, który odnosi się do określenia terminu, w jakim powinien zostać wykonany obowiązek rozbiórki (względnie – powinno dojść do uiszczenia grzywny). PINB wyznaczył termin końcowy ww. obowiązku na 31 lipca 2020 r., a zatem przyjął, że 6-miesięczny okres jest wystarczający do tego, by zobowiązany mógł przygotować przeprowadzenie robót rozbiórkowych i je właściwie zrealizować. Sąd nie znajduje uzasadnionych podstaw, by tenże wniosek podważyć, uwzględniając wykonalność postanowienia PINB, którego nie wstrzymywało wniesienie przez skarżącego zażalenia do organu wyższego stopnia, przedmiot rozbiórki i zakres wymaganych prac, jak też biorąc pod uwagę świadomość skarżącego odnoszącą się do ciążącego na nim obowiązku, która powinna łączyć się z podjęciem przez niego przygotowań zapewniających warunki do sprawnej realizacji koniecznych z punktu widzenia egzekwowanej sankcji prawnej działań, jeżeli nie budzi wątpliwości, że od momentu przesądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny legalności nakazu rozbiórki minęło 10 lat. Mieć na uwadze przy tym trzeba, że bezzwłoczność wykonania podważanego obowiązku rozbiórki wynikać powinna z przyjętej wiążącej oceny, zgodnie z którą wybudowany przez skarżącego w warunkach samowoli budowlanej budynek został zrealizowany nie tylko niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, ale przede wszystkim w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia z uwagi na usytuowanie budynku bez zachowania odległości od nitki awaryjnej rurociągu dalekosiężnego przeznaczonego do transportu produktów naftowych zaliczanych do I i II klasy niebezpieczeństwa pożarowego. W sprawie dotyczącej odmowy odroczenia wykonania nakazu rozbiórki Naczelny Sąd Administracyjny w oddalającym skargę kasacyjną skarżącego wyroku z 23 lipca 2019 r. sygn. II OSK 2258/18 wyraźnie zwrócił uwagę na to, że wymóg doprowadzenia do zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego jest wartości zasługującej na najwyższą ochronę. W tym kontekście argumentowi podnoszonemu przez skarżącego, że budynek objęty nakazem rozbiórki stanowi miejsce zamieszkania skarżącego wraz z rodziną nie mogła zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zostać przypisana prawna doniosłość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreśla w tym zakresie, że wysiłek zmierzający do uzyskania przez organ egzekucyjny efektywności prowadzenia egzekucji musi uwzględniać zapewnienie zobowiązanemu należnej ochrony jego praw, jednakże nie może to prowadzić do podważenia istoty obowiązku administracyjnoprawnego dochodzonego w drodze stosowania przymusu państwowego (por. K. Celińska-Grzegorczyk, J. Olszanowski, W. Piątek, A. Skoczylas, Ochrona jednostki a efektywność administracyjnego postępowania egzekucyjnego [w:] Ochrona praw jednostki w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, red. T. Jędrzejewski, M. Masternak, P. Rączka, Toruń 2018, s. 229 i n.). Ten kontekst sprawy nie pozwala zatem dostrzec jakiejkolwiek wadliwości w działaniu [...] WINB, albowiem organ egzekucyjny nie powinien tolerować postawy zobowiązanego zorientowanej na przeciąganie w istocie postępowania egzekucyjnego w celu utrzymywania dotychczasowego stanu rzeczy, łączącej się z wykazywaniem niewykonalności faktycznej lub prawnej nakazu rozbiórki.

Wymaga zauważenia, że przewidziany w art. 119 u.p.e.a. środek egzekucyjny należy do tzw. środków przymuszających, a nie zaspokajających, czyli przewidziana w nim grzywna w celu przymuszenia nie ma charakteru sankcji, lecz stanowi formę ekonomicznej presji mającej na celu skłonienie zobowiązanego przez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Zgodzić się należy ze stanowiskiem orzekającym w sprawie organów, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej uciążliwym dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze. Wykonanie zastępcze pociąga bowiem za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej (tj. wiążące się ze ściągnięciem kwoty wykonania zastępczego - art. 128 § 2 u.p.e.a.). Dlatego też środkiem egzekucyjnym stosowanym w egzekucji obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego jest w pierwszym rzędzie grzywna w celu przymuszenia, a dopiero w przypadku nieskuteczności tego środka organ egzekucyjny powinien zastosować wykonanie zastępcze, jako środek bardziej dolegliwy dla zobowiązanego. Taki pogląd interpretacyjny w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest jednolicie przyjmowany (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. sygn. II OSK 2564/17; wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 86/20; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1190/19; wyrok NSA z 17 października 2019 r. sygn. II OSK 2948/17).

Z tych powodów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w przywołanych okolicznościach sprawy nie narusza prawa, a jego uzasadnienie w sposób adekwatny do celu zastosowania środka egzekucyjnego o charakterze przymuszającym ujawnia skarżącemu jako zobowiązanemu podstawę faktyczną i prawną wydanego rozstrzygnięcia (art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.).

Zgodnie z art. 122 § 1 pkt 2 i § 2 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia organ egzekucyjny nakłada w formie postanowienia, na które na podstawie art. 122 § 3 ustawy przysługuje zażalenie. Okoliczność, że ustawodawca przyznał zobowiązanemu prawo do złożenia środka odwoławczego od omawianego środka egzekucyjnego nie oznacza jednakże, że jego zakresem mogą zostać objęte wszystkie kwestie odnoszące się do egzekwowanego obowiązku. Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na to, że środki prawne służące zobowiązanemu w postępowaniu egzekucyjnym oparte są na ich niekonkurencyjności, wobec czego przy kontroli prawidłowości postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ rozpatrujący zażalenie, a w konsekwencji także sąd kontrolujący postanowienie organu zażaleniowego, muszą brać pod uwagę treść art. 122 § 3 u.p.e.a. przyznającego zobowiązanemu prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34 u.p.e.a.). Alternatywne ujęcie środków prawnych służących zobowiązanemu, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia prowadzi do wniosku, że prawidłowość nałożenia grzywny nie może być kwestionowana w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem poprzez podnoszenie okoliczności związanych z niedopuszczalnością egzekucji obowiązku, wadliwością wystawionego tytułu wykonawczego, dopuszczeniem się przez organy egzekucyjne określenia obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji, w tym popełnienia błędu co do osoby zobowiązanej. Takie stanowisko interpretacyjne jest akcentowane w piśmiennictwie (por. J. Jaśkiewicz, Problem konkurencyjności zarzutów oraz zażalenia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ZNSA 2013, nr 3, s. 119 i n.; P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011, s. 455), jak i w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje (por. wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. II OSK 780/18; wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r. sygn. II OSK 2130/17; wyrok NSA z 26 lutego 2019 r. sygn. II OSK 790/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2606/15; wyrok NSA z 15 września 2015 r. sygn. II OSK 117/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2185/13; wyrok NSA z 11 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2186/12; wyrok NSA z 7 grudnia 2011 r. sygn. II OSK 1822/10). Względy te determinowały uznanie, iż postawione przez skarżącego w zażaleniu, a następnie w skardze zarzuty odwołujące się do wystąpienia w sprawie przyczyn traktowanych przez ustawodawcę jako podstawa wniesienia zarzutu lub wystąpienia o umorzenie postępowania egzekucyjnego musiały zostać pozostawione bez rozpatrzenia.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.