VII SA/Wa 1056/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Asesor WSA Anna Milicka- Stojek (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S. R. M.S. i R. R. na uchwałę Rady Miasta .W. z dnia [...]września 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 20 ust. 1 pkt 4 lit. a) zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie, w jakim ustala warunki obsługi komunikacyjnej dla terenu oznaczonego symbolem [...] z terenu drogi wewnętrznej jednokierunkowej wytworzonej w 6 m pasie przy północnej granicy terenu oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu wyznaczonego pod tę drogę i nieprzekraczalnej linii zabudowy przy północnej granicy terenu oznaczonego symbolem [...] 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Rady Miasta W. na rzecz skarżących S.R., M.S. i R. R. solidarnie kwotę 831 (słownie osiemset trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Rada [...] (dalej jako "organ") w dniu [...] września 2010 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] (powoływanej dalej jako "uchwała" lub "m.p.z.p.").

S. R., R. R. i M. S. (dalej jako "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, w zakresie, w którym dotyczy dz. nr [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej tej działki oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.z.p.", tj. rażące naruszenie przysługującego stronie prawa własności do gruntu dotkniętego działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustanowienie nieracjonalnych, nieproporcjonalnych i nieuzasadnionych ograniczeń prawa własności, które prowadzą do naruszenia istoty tego prawa, przez wyznaczenie na terenie nieruchomości należących do skarżących ciągu pieszego oraz ustalenie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy w taki sposób, że uniemożliwia to skarżącym zagospodarowanie jej przez wzniesienie budynku mieszkalnego;

2. art. 21 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP" oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez naruszenie prawa własności skarżących, uniemożliwiające im korzystanie z przysługujących praw, a przejawiające się w zbyt daleko posuniętym ograniczeniu ich uprawnień;

3. art. 2 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." przez naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i wynikającego z niej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa prawnego oraz naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że uchwała narusza zasady tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wymogi dotyczące poszanowania prawa własności. Wskazali, że rysunek planu w zakresie odnoszącym się do jednostki 41 MW(U), przewiduje utworzenie ciągu pieszego w północnej części tej jednostki (wzdłuż granicy z jednostką terenową 61 MN(U). W ocenie skarżących sposób, w jaki dokonane ma być przekształcenie tego terenu, stanowi niedopuszczalną, bo zbyt drastyczną ingerencję w prawo własności skarżących. Ciąg pieszy przebiegać ma północną częścią nieruchomości skarżących i łączyć dwie ulice tj. ul. H. i ul. T., przez co znajdowałby się on w odległości ok. 30 metrów od pasa drogowego ul. S., wzdłuż którego również znajduje się droga dla pieszych. Skarżący wskazali, że chodnik, którego powstanie jest planowane zgodnie z zaskarżoną uchwałą, miałby stanowić pewnego rodzaju skrót dla osób, które znajdując się w pobliżu nieruchomości skarżących od północnej strony, chciałyby szybciej dostać się do równoległej ulicy. Stworzenie drogi dla pieszych nie wynika z konieczności zapewnienia dojścia do znajdujących się wzdłuż niej nieruchomości - wszystkie działki (a więc działka nr [...] z obrębu [...]) posiadają dostęp do drogi, z których korzystają obecnie, a zatem stworzenie ciągu pieszego nie jest uzasadnione koniecznością zapewnienia dostępu do innej nieruchomości. Skarżący podnieśli również, że naruszenie prawa własności nie przejawia się jedynie w fakcie przeznaczenia części nieruchomości pod ciąg pieszy, ale również w tym, jakie konsekwencje niesie za sobą zmiana przeznaczenia tego fragmentu działki (a także wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy). Na skutek znacznego zmniejszenia powierzchni działki, która mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę, nie jest obecnie możliwe wzniesienie na nieruchomości kolejnego obiektu - budynku mieszkalnego, co od dawna mieli w planach właściciele nieruchomości. Skarżący podali, że powierzchnia ich działki wynosi 597 m2, z której to, wskutek wykonania uchwały, właściciele nieruchomości mogą zagospodarować jedynie 351 m2. Skarżący zakwestionowali również ustalenia planu zakładające przebieg nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. H. wskazując, że z części graficznej zaskarżonej uchwały wynika, że ma ona przebiegać wzdłuż elewacji zachodniej części budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących, co drastycznie zmniejsza powierzchnię działki, która mogłaby zostać przeznaczona pod zabudowę. Jednocześnie skarżący wskazali, że ustalenie linii zabudowy w bliższej odległości do pasa drogowego ul. H., nie wpływałoby negatywnie na ład przestrzenny - linia zabudowy działek położonych wzdłuż ul. H. na północ od nieruchomości stron przeprowadzona zostałaby w inny sposób, a jej kontynuacja, pozwoliłaby skarżącym na lepsze zagospodarowanie działki, umożliwiając tym samym posadowienie na niej kolejnego obiektu. Skarżący podkreślili także, że prawo własności należy do podstawowych i naturalnych praw człowieka, które przez Konstytucję RP zostało zaliczone do wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Prawo kształtowania zagospodarowania przestrzennego nie powinno oznaczać dowolnej i niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawa obywateli, gdyż postępowanie takie naruszałoby konstytucyjną zasadę ochrony własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w m.p.z.p. dz. nr [...], położona przy ul. S. w W., zlokalizowana jest w terenie oznaczonym symbolem 41MW(U), dla którego ustalono przeznaczenie podstawowe tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z dopuszczeniem usług. Na rysunku planu wskazano obowiązującą linię zabudowy od ul. S., oznaczonej symbolem [...] w granicy działki; nieprzekraczalną linię zabudowy od ul. H., oznaczonej symbolem [...], jako przedłużenie wschodniej elewacji istniejącego na działce budynku, od północy nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od granicy działki. Wzdłuż północnej granicy działki skarżących i działek sąsiednich na rysunku planu wyznaczono przebieg ciągu pieszo-jezdnego. Lokalizacja przebiegu ciągu pieszo-jezdnego podyktowana jest zapewnieniem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych w terenie 41MW(U), położonych bezpośrednio przy ul. S. Zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały wyklucza się obsługę komunikacyjną z ulicy [...] z zastrzeżeniem § 13 ust. 2 pkt 1 lit. f (realizację nowego zjazdu na działkę z ulicy głównej i zbiorczej dopuszcza się tylko w przypadku braku możliwości innego rozwiązania obsługi tej działki). W uchwale, w celu wyeliminowania kolizyjnych zjazdów z ul. S. poprzez zatokę autobusową, wprowadzono obsługę komunikacyjną działek poprzez ciąg pieszo-jezdny. Organ podkreślił, że podstawową funkcją tego ciągu komunikacyjnego, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 4 lit. a uchwały jest zapewnienie obsługi komunikacyjnej i dojazdu do posesji dla nieruchomości, które w obecnej chwili posiadają obsługę komunikacyjną poprzez zatokę przystanku autobusowego. Określanie zatem wyznaczonego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ciągu pieszo-jezdnego chodnikiem stanowiącym skrót dla pieszych jest niezrozumieniem roli jaką ciąg ten ma pełnić. Wyznaczenie północnej nieprzekraczalnej linii zabudowy jest z kolei konsekwencją zapisów o powstaniu ciągu pieszo-jezdnego. Linia ta ma za zadanie fizyczne wyznaczenie granic przedmiotowego ciągu komunikacyjnego i zapewnienie dla niego niezbędnej powierzchni. Organ podkreślił, że to Zarządu Dróg Miejskich złożył wniosek, w którym podniósł m.in., że "układ komunikacyjny obszaru należy kształtować w sposób uwzględniający konieczność obsługi planowanej zabudowy przy założeniu ograniczonej dostępności do dróg podstawowego układu komunikacyjnego". Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c, ulica S. oznaczona na rysunku planu symbolem [...] stanowi element podstawowego miejskiego układu drogowo-ulicznego, wobec czego ww. wniosek w przytoczonej części odnosi się również do ul. S. na odcinku przylegającym do nieruchomości skarżących. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wyznaczenia linii zabudowy od ul. H. wzdłuż elewacji zachodniej części budynku znajdującego się na nieruchomości skarżących, organ wskazał, że nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone w nawiązaniu do istniejącej zabudowy z wyłączeniem zabudowy na dz. nr [...] i nr [...], na których części budynków przekraczają wyznaczoną linię zabudowy, gdyż stoją w ostrej granicy działki z działką drogową ul. H. Organ podniósł, że zabudowa na dz. nr [...], która przekracza linie zabudowy od ul. H. to dobudowane do głównej bryły budynku, parterowe pomieszczenie gospodarcze, natomiast główna fasada budynku wpisuje się w wyznaczoną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego linię zabudowy. Na dz. nr [...] również wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy po istniejącej fasadzie budynku. Natomiast odnosząc się do linii zabudowy, które uniemożliwiają wzniesienie budynku mieszkalnego, organ wskazał, że w dacie uchwalenia przez m.p.z.p. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się już budynek mieszkalny. Ponadto w oparciu o ustalenia uchwały wydano pozwolenie na budowę nr [...] z [...] lutego 2018 r., zezwalające na rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, na podstawie którego budynek ten rozbudowano i nadbudowano do czterech kondygnacji nadziemnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 280/20 oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności zapisów zaskarżonej uchwały i rysunku planu wynika, że wzdłuż północnej granicy działki skarżących wyznaczono przebieg ciągu pieszo-jezdnego, a nie jak twierdzą skarżący – ciągu pieszego. Powyższe, zdaniem Sądu, było przyczyną niezrozumienia przez stronę funkcji, jaką ma spełniać kwestionowana regulacja zaskarżonej uchwały w sprawie planu. Sąd zauważył, że lokalizacja tego ciągu podyktowana jest zapewnieniem bezpiecznej obsługi komunikacyjnej nieruchomości zlokalizowanych w terenie 41MW(U), położonych bezpośrednio przy ul. S. Taka lokalizacja będzie skutecznie służyła wyeliminowaniu kolizyjnych zjazdów z ul. S. przez istniejącą zatokę autobusową, a nie jak twierdzą skarżący – chodnik – skrót dla pieszych. W ocenie Sądu, analiza akt, w szczególności położenie ww. ciągu pieszo-jezdnego wskazuje, że zapewni ona dojazd do posesji dla nieruchomości, które w obecnej chwili posiadają obsługę komunikacyjną przez zatokę przystanku autobusowego. Takie usytuowanie ciągu niewątpliwie ułatwi także ruch pieszych, ale przede wszystkim będzie służyło bezpieczeństwu wszystkich uczestników ruchu, w szczególności dojeżdżających do przedmiotowych nieruchomości położonych przy ul. S., jak i korzystających z zatoczki autobusowej. Sąd uznał aspekt bezpieczeństwa za zasadniczy i uzasadniający ingerencję w prawo własności obywatela. Zaznaczył, że na gruncie niniejszej sprawy nie dostrzegł naruszenia wskazanych w skardze przepisów i zasad, w szczególności zasady proporcjonalności, ochrony prawa własności i zasady zaufania do Państwa. W sprawie prymat ma bowiem interes publiczny, a ponadto trudno mówić o nieuzasadnionym ograniczeniu prawa stron do zagospodarowania nieruchomości przez wybudowanie na niej budynku mieszkalnego, w sytuacji, gdy na tej nieruchomości znajduje się już rozbudowany, czterokondygnacyjny budynek mieszkalny. Odnośnie do nieprzekraczalnych linii zabudowy, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2677/20, na skutek skargi kasacyjnej skarżących, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była ocena, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza, czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Poza bowiem regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności. Badanie, czy w konkretnym przypadku nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego wymaga zwrócenia szczególnej uwagi na argumentację organu gminy mającą uzasadniać wprowadzone ograniczenia. W rozpoznawanej sprawie powyższe uwarunkowania prawne nie zostały należycie uwzględnione przy badaniu legalności zaskarżonych ustaleń planu miejscowego. Z akt sprawy wynika, że rozstrzygnięcie podjęte przez Sąd Wojewódzki oparte zostało na okolicznościach przedstawionych przez organ w odpowiedzi na skargę, bez ich rzetelnej weryfikacji, a przede wszystkim bez uwzględnienia tekstu i rysunku planu miejscowego. Chociaż Sąd Wojewódzki powołał się w swoich rozważaniach na treść uchwały i rysunek planu, jednak uczynił to w sposób ogólnikowy, bez wskazania konkretnych postanowień tekstu uchwały oraz danych wnikających z oznaczeń i legendy części graficznej planu. W rezultacie trudno jest wywnioskować jakie postanowienia uchwały oraz jakie konkretne oznaczenia rysunku planu stanowiły podstawę ustaleń Sądu Wojewódzkiego, co do wyznaczenia w planie ciągu pieszo-jezdnego. Brak konkretnych ustaleń w tym zakresie sprawił, że nie można było zaakceptować stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do prawidłowości wyznaczonego w planie ciągu komunikacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy konieczne będzie uwzględnienie wszystkich ustaleń tekstu i rysunku planu celem właściwej kwalifikacji spornego ciągu komunikacyjnego (ciąg pieszy, pieszo-jednia, droga wewnętrzna). Niezbędne jest również skonkretyzowanie ustaleń dotyczących parametrów przedmiotowego ciągu komunikacyjnego, tak aby wiadomo jaka część działki skarżących miałaby być wyłączona spod ich władztwa, a jaka część jest już zabudowana. W tym kontekście powinno być też wyjaśnione, jaki jest aktualny interes skarżących w zaskarżeniu uchwały, skoro zmienił się stan faktyczny nieruchomości po rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego. Wyjaśnienie powyższych okoliczności jest konieczne dla dokonania wyważenia interesu prawnego skarżących z interesem publicznym, wyrażającym się w potrzebie zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej danego terenu. Ocena dotycząca władztwa planistycznego, powinna zostać poprzedzona ustaleniami co do charakteru inwestycji obejmującej przedmiotowy ciąg komunikacyjny. W przypadku bowiem przeznaczania gruntów osób prywatnych na budowle (obiekty) związane z obsługą komunikacyjną ma znaczenie to, czy jest to inwestycja celu publicznego połączona z możliwością wywłaszczenia, czy jest to inwestycja wymagająca nabycia gruntu w innym (cywilnoprawnym) trybie. Wyjaśnienie tego zagadnienia jest konieczne dla przeprowadzania oceny postanowień planu miejscowego pod kątem wymogów zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W niniejszej sprawie nie można pominąć również zagadnienia dopuszczalności wyznaczenia w planie miejscowym dróg wewnętrznych na gruntach prywatnych – w aspekcie wyroku ETPC z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (por. ww. wyrok NSA II OSK 3314/14). Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł jednak, że potrzeba takiej analizy będzie uzależniona od wcześniejszej kwalifikacji przedmiotowego ciągu komunikacyjnego. Wskazał jednocześnie, że na akceptację zasługiwała ocena Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie linii zabudowy wyznaczonej dla nieruchomości skarżących od strony ul. H. W tym zakresie argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej nie podważyła zasadności ustaleń planu miejscowego.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 359 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organami administracji publicznej. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie.

W niniejszej sprawie Sąd ponownie rozpoznający sprawę, zobowiązany został przez Naczelny Sąd Administracyjny do: 1) uwzględnienie wszystkich ustaleń tekstu i rysunku planu celem właściwej kwalifikacji spornego ciągu komunikacyjnego (ciąg pieszy, pieszo-jednia, droga wewnętrzna); 2) skonkretyzowania ustaleń dotyczących parametrów ww. ciągu komunikacyjnego, tak aby wiadomo jaka część działki skarżących miałaby być wyłączona spod ich władztwa, a jaka część jest już zabudowana; 3) wyjaśnienia w tym kontekście, jaki jest aktualny interes skarżących w zaskarżeniu uchwały, skoro zmienił się stan faktyczny nieruchomości po rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego. Wyjaśnienie ww. okoliczności było konieczne dla wyważenia interesu prawnego skarżących z interesem publicznym, wyrażającym się w potrzebie zapewnienia bezpiecznej obsługi komunikacyjnej danego terenu.

Przechodząc do pierwszego z ww. zagadnień, tj. kwalifikacji spornego ciągu komunikacyjnego (ciąg pieszy, pieszo-jednia, droga wewnętrzna), wskazać należy, że w celu bezspornego ustalenia charakteru ww. ciągu widocznego na rysunku planu (który do akt złożony został w kolorystyce czarno-białej), Sąd wystąpił do pełnomocnika organu o nadesłanie tego rysunku w kolorze. W odpowiedzi z 1 sierpnia 2022 r. wskazano, że brak jest wersji kolorowej tego rysunku, zaś plan uchwalony został w oparciu o przedłożoną wersję czarno-białą.

Zauważyć zatem trzeba, że jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 10 uchwały, przebieg ciągów pieszo-jezdnych oznacza się na rysunku planu, zaś według § 4 ust. 19 i § 13 ust. 1 pkt 1 tereny ciągów pieszo-jezdnych oznaczone są symbolem "KPJ". § 4 ust. 21 pkt 5 planu wskazuje natomiast, że ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolami od 44KPJ do 48KPJ stanowią lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W § 13 ust. 3 pkt 3 planu dodano natomiast, że w planie ustala się również układ komunikacji pieszej, w skład którego wchodzą ciągi pieszo-jezdne oznaczone na rysunku planu symbolami KPJ, przy czym ustala się wykorzystanie ciągów pieszo-jezdnych dla potrzeb komunikacji kołowej jako równorzędnej z komunikacją pieszą na tych terenach. Zasady zagospodarowania ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych symbolami od 44KPJ do 48KPJ, zgodnie § 4 ust. 19, szczegółowo opisano zaś w § 28 zaskarżonej uchwały.

Co dodatkowo istotne w § 13 ust. 1 pkt 1 planu wskazano, że na obszarze planu ustala się układ dróg publicznych obejmujący, poza terenami ulic (oznaczonych symbolami KD), terenów ciągów pieszo-jezdnych (oznaczonych symbolami KPJ), również tereny komunikacji wewnętrznej (oznaczone na rysunku planu symbolami graficznymi). W § 13 ust. 3 pkt 2 planu dodano natomiast, że w skład podstawowego układu komunikacji pieszej, wchodzą także tereny komunikacji wewnętrznej oznaczone na rysunku planu graficznie; przy czym dopuszcza się wykorzystanie terenów ulic wewnętrznych dla potrzeb komunikacji kołowej jako równorzędnej z komunikacją pieszą na tych terenach, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. ustala się wykorzystanie ciągów pieszo-jezdnych dla potrzeb komunikacji kołowej jako równorzędnej z komunikacją pieszą na tych terenach.

W Rozdziale 2 planu zawarto natomiast ustalenia szczegółowe dla terenu 41MW(U) (§ 20), przy czym w § 20 ust. 1 pkt 4 określono zasady komunikacyjnej obsługi terenu przewidując wjazd na teren z ulic: [...] i [...] oraz drogi wewnętrznej jednokierunkowej wytworzonej

w 6-cio metrowym pasie przy północnej granicy terenu oznaczonej graficznie na rysunku planu oraz wykluczono obsługę komunikacyjną z ulicy [...] z zastrzeżeniem § 13 ust. 2 pkt 1f (zgodnie z tym przepisem realizacja nowego zjazdu na działkę z ulicy głównej i zbiorczej jest dopuszczona tylko w przypadku braku możliwości innego rozwiązania obsługi tej działki).

Przenosząc powyższe zapisy zaskarżonej uchwały na jej część graficzną wskazać należy, że według legendy zawartej na rysunku, tereny ciągów pieszo-jezdnych oznaczone są symbolem "KPJ", a ich przebieg wyznaczony został przy użyciu określonego znaku graficznego. Co jednak istotne wszystkie znajdujące się na rysunku planu ciągi pieszo-jezdne oznaczone jako "KPJ", tj. ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolami od 44KPJ do 48KPJ stanowiące inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym, powyższym znakiem graficznym nie są oznaczone. Przedmiotowy znak graficzny znajduje się natomiast w miejscach oznaczonych całkiem innymi symbolami, w tym na terenie symbolu 41MW(U). Jak natomiast wskazano już powyżej, dla tego symbolu w części omawianej grafiki przewidziano drogę wewnętrzną jednokierunkową wytworzoną w 6-cio metrowym pasie (por. § 20 ust. 1 pkt 4 uchwały). Podobne oznaczenie graficzne naniesiono na tereny oznaczone symbolami: 28MN/MW (co do którego w § 18 ust. 16 pkt 4 określono zasady komunikacyjnej obsługi terenu m.in. przez ulicę wewnętrzną K.), 38MW (co do którego w § 19 ust. 8 pkt 4 określono zasady komunikacyjnej obsługi terenu przewidując m.in. obsługę komunikacyjną osiedla z istniejącej wewnętrznej drogi pieszo-jezdnej oznaczonej na rysunku planu z wjazdem z ulicy B.), 53U/MW (co do którego w § 21 ust. 6 pkt 4 określono zasady komunikacyjnej obsługi terenu m.in. przez ulicę wewnętrzną oznaczoną na rysunku planu), czy też 63MN/U (co do którego w § 22 ust. 3 pkt 4 określono zasady komunikacyjnej obsługi terenu m.in. przez ulicę wewnętrzną zgodnie z oznaczeniem graficznym na rysunku planu).

Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że oznaczone na rysunku planu ciągi pieszo-jezdne oznaczone symbolami KPJ (od 44KPJ do 48KPJ stanowiące inwestycję celu publicznego o znaczeniu lokalnym), są czym innym niż określone w sposób graficzny ciągi pieszo-jezdne – stanowiące w istocie drogi wewnętrzne (dotychczas istniejące lub których przebieg wytyczono dopiero niniejszym planem miejscowym). Powyższe stanowisko wzmacnia fakt, że w uchwale nie przewidziano odrębnego symbolu dla dróg wewnętrznych (plan w § 27 przewiduje dla dróg tylko symbole: KD-GP – główna ruchu przyśpieszonego, KD-Z – zbiorcza, KD-L – lokalna).

Wskazana zatem w zaskarżonej uchwale droga w terenie o symbolu 41MW(U), jest więc nową drogą wewnętrzną jednokierunkową wytworzoną w 6-cio metrowym pasie przy północnej granicy terenu.

Jak wskazał jednak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3314/14 (https://cbois.nsa.gov.pl), na system komunikacji zapewniający obsługę komunikacyjną działek położonych na terenie objętym m.p.z.p. mogą składać się, obok dróg publicznych, także drogi wewnętrzne – zwłaszcza te już istniejące w dacie uchwalenia danego planu miejscowego – w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (wówczas Dz.U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.). Jednak już użyte w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. pojęcie "określania zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji" – przynajmniej w zakresie wytyczania nowych lub korekty przebiegu istniejących dróg – ma zasadniczo za swój desygnat władcze kształtowanie sieci dróg publicznych, ewentualnie także dróg wewnętrznych, jednak co do zasady powinny one być lokalizowane na nieruchomościach publicznych (przede wszystkim gminnych), a już nie na nieruchomościach prywatnych.

Przemawia za tym, po pierwsze brzmienie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2001 r. poz. 142 Nr 1591 ze zm.), z którego wynika, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty – co należy do zadań własnych gminy – obejmuje m.in. sprawy "gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego". W świetle tego przepisu władcze wyznaczenie na działkach prywatnych drogi wewnętrznej oznaczałoby próbę przerzucenia obowiązku gminy, w tym także w zakresie ponoszenia kosztów, zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, na prywatnych właścicieli tych nieruchomości lub nieruchomości sąsiednich, takie zaś działanie stanowi nadużycie władztwa planistycznego (podobnie M. Durzyńska, Zasady sporządzania planu [w:] Wybrane zagadnienia modelu prawnego władztwa planistycznego gminy, pod red. P. Korzeniowskiego, I. Wieczorek, Łódź 2018, s. 91).

Po drugie, przeciwko takiemu rozwiązaniu, jakie przyjęto w planie w odniesieniu do drogi wewnętrznej wytyczonej na terenie oznaczonym symbolem 41MW(U) przebiegającej przez nieruchomość skarżących (dz. nr [...]), przemawia także wzgląd na konieczność respektowania przy wprowadzaniu w planie miejscowym określonych ograniczeń prawa własności (innych praw majątkowych) zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – w świetle której wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto).

W rozpatrywanej sprawie jako szczególnie istotny – a zarazem niespełniony – jawi się przede wszystkim pierwszy z ww. aspektów zasady proporcjonalności, tzw. kryterium przydatności, który zawiera się w pytaniu, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków. Niespełnienie owego kryterium w przypadku wyznaczenia ciągu komunikacyjnego – drogi wewnętrznej – na działkach prywatnych wynika stąd, że takie wytyczenie ciągu komunikacyjnego nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania z wykorzystaniem tej drogi obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie wykorzystanie nadal będzie bowiem niezbędne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ciąg ten ma przebiegać, gdyż nie jest dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych). Wynika to z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.), zgodnie z którym celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: "wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego (...)". Zarazem m.p.z.p. powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 109/11, https://cbois.nsa.gov.pl). Jednakże owa "możliwość" oznaczać musi dostateczną "pewność" planowanego układu komunikacji (jego poszczególnych elementów) zapewniającego wymagany (w przypadku działek budowlanych) dostęp do drogi publicznej, a więc w szczególności nie może być uzależniona od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości (np. na ustanowienie służebności drogowej), na której układ ten ma być zrealizowany. Z uprawnieniem właściciela działki do posiadania dostępu do drogi publicznej zsynchronizowany jest bowiem obowiązek gminy budowy odpowiedniej sieci dróg gminnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1347/09, https://cbois.nsa.gov.pl).

Ponadto zaskarżona uchwała budzi istotne zastrzeżenia także w zakresie spełniania trzeciego z ww. aspektów zasady proporcjonalności – kryterium proporcjonalności sensu stricto – gdyż jawi się jako nadmiernie uciążliwa z perspektywy właściciela "obciążonej" nieruchomości, przez którą ma przebiegać wyznaczony w planie ogólnodostępny, ale niepubliczny, ciąg komunikacyjny, służący do obsługi jedynie dwóch (a w rzeczywistości jednej, o czym mowa poniżej) nieruchomości sąsiednich. Zaskarżona uchwała "rezerwuje" bowiem należącą do skarżących nieruchomość (jej określoną część) na cele drogowe – z czym w sposób oczywisty wiążą się istotne ograniczenia w inwestowaniu (np. niedopuszczalność zabudowy) – bez jakichkolwiek gwarancji, a tym bardziej możliwości wyegzekwowania, że inne, potencjalnie zainteresowane realizacją tego celu podmioty rzeczywiście zechcą go (współ)realizować (tj. wybudować, a następnie utrzymywać drogę w zasadzie publiczną) oraz wynagrodzić właścicielowi "obciążonej" nieruchomości związany z tym uszczerbek (np. przez zapłatę udziału w kosztach inwestycji lub wynagrodzenia za ustanowienie służebności drogowej). Co przy tym istotne, jak wynika ze zdjęć przedłożonych przez skarżących na pierwszej rozprawie sądowej, a co potwierdzają obecnie również zdjęcia ogólnodostępne na stronie internetowej "Google Maps", działki sąsiednie znajdujące się na terenie oznaczonym symbolem 41MW(U), do których ww. droga wewnętrzna miałaby, w ocenie organu, zapewnić dojazd, mają już zrealizowane zjazdy z drogi publicznej, tj. ul. S. i ul. T.. Tak jest w przypadku zabudowanej budynkiem wielorodzinnym dz. nr [...] (do której, co ważne, zjazd prowadzi do garażu podziemnego zlokalizowanego od strony południowej, tj. ul. S., a którego przeniesienie na drugą stronę budynku jest w zasadzie niemożliwe), dz. nr [...] (która również ma przygotowany zjazd od strony południowej, tj. ul. S.), jak i ostatniej dz. nr [...] (która ma zapewniony dojazd od ul. T., tam też znajduje się wjazd do parkingu podziemnego – przy czym przebieg ww. drogi wewnętrznej wyznaczony został częściowo nad tym zjazdem, zaś jej realizacja spowodowałaby koniczność jego likwidacji). Z kolei działka skarżących ma wjazd z ul. H.. Do akt sprawy załączone zostały przy tym pisma Wspólnoty Mieszkaniowej S. (dz. nr [...]) i Wspólnoty Mieszkaniowej S. (dz. nr [...]), które również protestują przeciwko budowie wskazanej drogi wewnętrznej podnosząc, że mają już zrealizowany dojazd do swoich nieruchomości. W tej sytuacji "wywłaszczanie" osób prywatnych w celu doprowadzenia drogi wewnętrznej jedynie do dz. nr [...], która to ma już wybudowany zjazd i zagwarantowany dojazd z ul. S., narusza omawianą zasadę proporcjonalności. W niniejszej sprawie, wedle okoliczności wskazanych powyżej, nie miał również zastosowania wskazywany w odpowiedzi na skargę zakaz obsługi komunikacyjnej z ul. S. (o którym mowa w § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b uchwały), bowiem wykonując zjazdy z tej drogi do dz. nr [...] i nr [...] zastosowano wyjątek, o którym mowa w § 13 ust. 2 pkt 1 lit. f uchwały, a zgodnie z którym realizację nowego zjazdu na działkę z ulicy głównej i zbiorczej dopuszcza się tylko w przypadku braku możliwości innego rozwiązania obsługi tej działki. Jak natomiast wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie zjazdy do wszystkich nieruchomości położonych w przedmiotowym symbolu są już zrealizowane.

Po trzecie, na co kazał zwrócić uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z 28 kwietnia 2022 r., zakwestionowane rozwiązanie planistyczne może w istocie prowadzić do usankcjonowania wadliwej praktyki – napiętnowanej m.in. przez Europejski Trybunał Praw Człowieka wyroku z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i in. przeciwko Polsce (skarga nr 22531/05) – wedle której prywatne działki gruntu wydzielone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią de facto funkcję dróg publicznych, i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania, co w istocie stanowi faktyczne wywłaszczenie. W tym kontekście jako szczególnie istotna jawi się przywołana już wcześniej okoliczność, że projektowana droga wewnętrzna łączy dwie drogi publiczne (ul. H. i T.), mimo że wszystkie działki na terenie omawianego symbolu mają już zagwarantowany dojazd do drogi publicznej. To tylko potwierdza przypuszczenie, że m.p.z.p. zakłada w istocie publiczny charakter (tj. ogólną dostępność) przedmiotowej drogi wewnętrznej.

Jak wskazał natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2022 r. wydanym w niniejszej sprawie, w okolicznościach faktycznych tej sprawy należało zbadać, czy gmina uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1293/16; z 26 października 2016 r. sygn. akt II OSK 145/15; z 22 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1861/15; z 13 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1026/17; https://cbois.nsa.gov.pl). Również wynikająca z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Z powyższych reguł ustawowych i konstytucyjnych wynika, że organy gminy wprowadzając ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnie chronionego prawa własności, obowiązane są stosować takie środki prawne, które będą najmniej uciążliwe dla poszczególnych podmiotów oraz pozostaną w racjonalnej proporcji do zamierzonych celów. Nieuniknione jest oczywiście, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się sprzeczne interesy różnych podmiotów. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie stanowienia prawa wymaga jednak każdorazowo wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie.

W rozpoznawanej sprawie, z przyczyn przywołanych powyżej, Sąd uznał, że równowaga ta nie została zapewniona przy tworzeniu m.p.z.p. w zakresie terenu oznaczonego symbolem 41MW(U). Z akt wynika bowiem, że organ nie wyważył w ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego sprzecznych ze sobą interesów właścicieli działek i dokonania wyboru określonego rozwiązania planistycznego. Co istotne, w toku procedury planistycznej skarżący składali uwagi do wyłożonego planu, wnosząc o pozostawienie dla ich nieruchomości jedynie funkcji mieszkaniowej. Organ nie uwzględnił również okoliczności, że działki zlokalizowane na przedmiotowym terenie mają już dostęp do drogi publicznej, zaś tylko jedna z nich (dz. nr [...]) miałaby faktyczną możliwość zlokalizowana zjazdu z planowanej drogi wewnętrznej, ponieważ pozostałe mają wjazdy do garaży podziemnych już wybudowane i to od innej strony. Gmina powinna była rozważyć powyższe, biorąc pod uwagę, czy istnieje konieczność ustalenia przebiegu przedmiotowej drogi jako drogi przelotowej między drogami publicznymi, jak również uwzględniając niewielką powierzchnię działki skarżących, na której planowali zrealizować dodatkową zabudowę. Słusznie skarżący zauważyli, że konkurencyjnym interesem, który podlegać powinien rozważeniu przez organ są skutki wprowadzonych zmian na ich działce, której kształt i wielkość powoduje, że pozostała część byłaby trudna do zabudowy (w ocenie skarżących budowa drogi czyniłaby ją niezdatną do zabudowy). Gmina powinna kierować się zasadą racjonalnego planowania, którego celem jest wprowadzanie rozwiązań harmonijnych, sprzyjających kształtowaniu ładu przestrzennego. Te sporne interesy należało rozważyć, bez abstrahowania od funkcji drogi, determinującej jej kwalifikację.

Powyższe okoliczności w ocenie Sądu, wskazują również na interes prawny skarżących w zaskarżeniu uchwały, o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a do którego zbadania zobowiązał Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wyjaśniono bowiem w toku rozprawy w dniu 9 sierpnia 2022 r., przywoływana przez organ decyzja nr [...] z [...] lutego 2018 r., zezwalająca na rozbudowę i nadbudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek wielorodzinny, zezwalała w istocie na rozbudowę i nadbudowę budynku znajdującego się na przedmiotowej działce do czterech kondygnacji nadziemnych, nie zaś powiększenie powierzchni jego zabudowy. W konsekwencji natomiast wytyczenia przez tę działkę drogi wewnętrznej o szerokości 6 m, działka ta, jak wskazali skarżący w skardze, licząca dotychczas 597 m2 miałaby jedynie 351 m2, co w rezultacie, uniemożliwiłoby jej dalszą zabudowę. Powyższą okoliczność organ powinien mieć na uwadze w toku procedury planistycznej, jak również rozważyć, czy możliwe było ewentualne usytuowanie takiej drogi na innych, sąsiednich działkach nr [...] i nr [...], które jak wynika z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie, należą do gminy, zaś znajdujący się na pierwszej z nich budynek kwalifikuje się do rozbiórki. Tymczasem organ nie wskazał uzasadnienia dla przebiegu drogi przez niewielką, zbudowaną nieruchomość skarżących. Nie ma mowy w uzasadnieniu uchwały o braku możliwości alternatywnego ujęcia jej przebiegu, szczególnie poprzez działki stanowiące własność gminy. Nie wskazano zatem na jakiekolwiek argumenty, które uzasadniałyby zachowanie zasady proporcjonalności w ingerencji w prawo własności, zgodnie z zasadami, o których była mowa wcześniej. Nie znajduje również uzasadnienia wskazywana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że droga ta mogłaby służyć także pieszym, w sytuacji gdy w okolicy jest sieć dróg publicznych.

Z powyższych względów Sąd uznał, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ze względu na naruszenie art. 140 K.c. oraz art. 2 i art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP. Powyższe skutkowało stwierdzeniem nieważności § 20 ust. 1 pkt 4 lit. a) zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim ustala warunki obsługi komunikacyjnej dla całego terenu oznaczonego symbolem 41MW(U) z terenu drogi wewnętrznej jednokierunkowej wytworzonej w 6 m pasie przy północnej granicy terenu oraz w części graficznej w odniesieniu do terenu przeznaczonego pod tę drogę i linii zabudowy przy północnej granicy terenu oznaczonego symbolem 41MW(U).

Sąd uznał bowiem, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie jedynie w odniesieniu do dz. nr [...], spowoduje negatywne skutki dla jasności, kompletności i wykonalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego po usunięciu z niego przepisów wskazanych w pkt 1 wyroku. Uchwała ta stałaby się nieczytelna, nieprecyzyjna, wewnętrznie sprzeczna i posiadająca niedozwolone luki. Po pierwsze należy zauważyć, że wyeliminowanie z m.p.z.p. terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną jednokierunkową jedynie w stosunku do działki skarżących, spowodowałoby powstanie niekompletnej regulacji (droga ta w odniesieniu do pozostałych działek objętych symbolem 41MW(U) musiałaby stać się w tej sytuacji drogą dwukierunkową – "ślepą"). Ponadto wspomniana droga wewnętrzna miała istotny związek z ustaloną linią zabudowy od strony północnej ww. terenu – wyeliminowanie jej zatem w odniesieniu do jednej działki z m.p.z.p. zaburzyłoby całość koncepcji planu dla przedmiotowego symbolu. Zgodnie natomiast z utrwaloną linią orzeczniczą, stwierdzenie nieważności uchwały w części jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy pozostała, niewadliwa część aktu może samodzielnie funkcjonować w obrocie, stanowiąc jasną, logiczną i wewnętrznie spójną całość (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14, z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 338/17, z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17, z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 429/16, z 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14, z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 510/16, z 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1857/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). W niniejszej sprawie, uwzględniając powyższe, konieczne stało się zatem orzeczenie o stwierdzeniu nieważności § 20 ust. 1 pkt 4 lit. a) zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej we wskazanym w sentencji wyroku zakresie w odniesieniu do całego terenu oznaczonego symbolem 41MW(U), tj. w odniesieniu do wszystkich nieruchomości znajdujących się na ww. terenie, a przez które przechodzi przedmiotowa droga wewnętrzna.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej dz. nr [...] w odniesieniu do pozostałych zapisów planu, o których mowa w § 20 ust. 1 pkt 1-6 uchwały i w tej części skargę oddalił. W skardze nie wskazano przy tym, na czym naruszenie to miałoby polegać (zarzuty koncentrują się jedynie na wytyczeniu przez tę działkę ww. drogi, jak również linii zabudowy od ul. H.). Jak już zauważono powyżej, zasadny okazał się jedynie zarzut dotyczący przekroczenia granic władztwa planistycznego w odniesieniu do wytyczonej drogi wewnętrznej. Z kolei zarzut dotyczący wyznaczenia linii zabudowy od ul. H. został uznany za niezasadny przez Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku, którym to skład orzekający w niniejszej sprawie był związany. Linia ta została bowiem prawidłowo wyznaczona po istniejącej fasadzie budynku znajdującego się już na działce skarżących, nawiązuje ona więc do istniejącej zabudowy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), na które to koszty składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w wysokości 480 zł, wpis od skargi w wysokości 300 zł oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictw w kwocie 51 zł.