VII SA/Wa 1026/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990r., Nr 54 ) oraz art. 123 - 126 i 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r., poz. 2096, dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. S. w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym - odmówił wydania zaświadczenia.

W uzasadnieniu Wójt Gminy [...] wskazał, że J. S. wnioskiem z dnia 25.10.2019 r. zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym położnym w miejscowości [...] w okresie od 28.08.1995 r. do 1.01.2005 r.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310), na wniosek zainteresowanej osoby, właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, jeżeli organ, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie.

Na podstawie art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

W świetle art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach tj. jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, bądź gdy 2) osoba ubiegająca się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W sytuacji, gdy podstawą wydania zaświadczenia jest art. 217 § 2 pkt. 2 k.p.a. organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( art. 218 § 1 k.p.a.).

Organ wskazał, że przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia prowadzenia przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego, wynikających ze wszystkich posiadanych dokumentów i rejestrów. Dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być m.in.: księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja meldunkowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobistym, ewidencja wojskowa oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu.

Analiza posiadanych przez urząd Gminy [...] dokumentów i rejestrów wykazała, że wnioskodawca nie był zameldowany na pobyt stały na terenie gminy [...] w okresie od 28 sierpnia 1995 r. do 1 stycznia 2005 r. Nie ma również dokumentacji dotyczącej rodziców J. S. tj. karty gospodarstwa rolnego, która mogłaby stanowić ewentualną podstawę do wydania żądanego zaświadczenia.

Wnioskodawca przedłożył do wniosku akty notarialne nabycia gruntów oraz zeznania dwóch świadków. Zdaniem organu samo posiadanie gruntów nie oznacza, że wnioskodawca był rolnikiem. Przepis art. 6 ustawy z dnia 22 lipca 2019r. ( Dz. U. z 2019r., poz. 1362 ) o kształtowaniu ustroju rolnego definiuje "rolnika indywidualnego", jako "osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo".

Dodatkowo organ wystąpił do wnioskodawcy o przedłożenie zaświadczenia o podlegania ubezpieczeniu społecznemu KRUS. Z przedłożonego zaświadczenia KRUS, wynikało, że wnioskodawca w okresie od 28 sierpnia 1995 r. do 1 stycznia 2005 r. nie podlegał temu ubezpieczeniu.

Gmina [...] nie dysponuje dokumentacją, rejestrami oraz innymi danymi potwierdzającymi okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wnioskodawcy, a z dołączonych przez niego dokumentów nie wynika, iż takie gospodarstwo rolne prowadził.

Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., polega na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynania nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych bo istniejących już faktów lub praw. Wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, bądź na zeznaniach świadków.

J. S. wniósł zażalenie na postanowienia Wójta Gminy [...].

Odwołujący się zarzucił, iż organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, argumentował, że w latach wskazanych we wniosku był niepełnoletni ale posiadał tytuł do prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego, co potwierdza treść przedłożonych aktów notarialnych. Jako uczeń, a później student podlegał w tym okresie ubezpieczeniu ZUS. Powołał się na posiadany status rolnika i nadany numer producenta Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz fakt wniesienia 9 lipca 2019r. wniosku do Urzędu Gminy [...] o przyznanie odszkodowania z tytułu suszy. Odwołujący się uważa, że na podstawie przedłożonych aktów notarialnych od 28 sierpnia 1995r. stał się rolnikiem z mocy ustawy o podatku rolnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2020r. o odmowie wydania zaświadczenia - utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że kwestię zaświadczeń reguluje art. 217 k.p.a., który stanowi:

"§ 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. § 2. Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. "

Stosownie zaś do art. 218 k.p.a.:

"§ 1. W przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt. 2 organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. § 2. Organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. "

Wnioskodawca żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt jego pracy w okresie od 28 sierpnia 1995r. do 1 stycznia 2005r. w gospodarstwie rolnym położonym w miejscowości [...]. Z treści wniosku wynikało, że od roku 1994 był posiadaczem działek nr [...] i [...], wchodzących w skład tego gospodarstwa. Z przedłożonych aktów notarialnych wynikało, że 23 czerwca 1994r. i 28 sierpnia 1995r. zawarto umowy sprzedaży działek nr ewid. [...] i [...] przez ich dotychczasowych właścicieli, którzy nie przenieśli na nabywcę prawa ich własności.

Działki te nie były zabudowane, zatem odwołujący się nie mógł tam mieszkać i być zameldowanym. Ze znajdujących się w dyspozycji organu dokumentów - ksiąg podatkowych, rejestrów gruntów, dokumentów ubezpieczenia społecznego nie wynikało, iż odwołujący się pracował w gospodarstwie rolnym w okresie od sierpnia 1995r. do stycznia 2005r.

Wójt Gminy [...] nie miał możliwości wydania żądanego zaświadczenia, czego konsekwencją była odmowa jego wydania.

J. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie: wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków, opłaty podatku od nieruchomości, błędnego żądania zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych. Wskazał, że w przedmiotowym okresie podlegał ubezpieczeniu ZUS. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest bezzasadna.

Podstawę materialnoprawną wydanych postanowień, stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się:

1. okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2. przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3. przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Zgodnie z tym przepisem na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli organ, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. W myśl ust. 3 w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Analiza posiadanych przez Urząd Gminy [...] dokumentów wykazała, że w odniesieniu do skarżącego nie posiada on dokumentów potwierdzających prowadzenie gospodarstwa rolnego w okresie od 28 sierpnia 1995r. do 1 stycznia 2005r. w miejscowości [...], co nie pozwalało na wydanie zaświadczenie o żądanej treści.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczone w dziale VII.

Z art. 217 § 2 k.p.a. wynika, iż zaświadczenie wydaje się w dwóch przypadkach tj. jeżeli:

- urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), bądź gdy

- osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2)

W każdym z tych dwóch przypadków zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a.).

W doktrynie prawa podkreśla się, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany (J. Borkowski, B. Adamiak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, Wydawnictwo C.H. Beck, 2008 s. 833). Na postępowanie składają się wyłącznie czynności materialno - techniczne polegające na badaniu, jakiego rodzaju źródło może zawierać żądane dane i czy dane te dotyczą stanu prawnego lub faktycznego, którego potwierdzenia domaga się wnioskodawca.

W przedmiotowym postępowaniu nie dokonuje się ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym. Dlatego zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Potwierdza ono stan ustalony, jest wyłącznie przejawem tego, co zawarte jest w źródłach, na których bazuje organ wydający zaświadczenie (wyrok NSA z 16 września 2005 r. sygn. II OSK 36/05, publ. ONSAiWSA 2006/2/64, wyroki WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. sygn. I SA/Wa 1356/04, Lex nr 202335 oraz z 21 listopada 2008 r. sygn. III SA/Wa 1612/08, Lex nr 519918).

Przewidziana w art. 218 § 2 k.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Postępowanie wyjaśniające nie może prowadzić do dokonywania jakichkolwiek ocen, w tym ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu (wyrok WSA w Warszawie z 23 marca 2006 r. wcześniej powoływany).

Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. (Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie może opierać się wyłącznie np. na wyjaśnieniach samego zainteresowanego, bądź na zeznaniach świadków. Dlatego nie można twierdzić, że art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. stanowi lex specialis w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Regulacja ta oznacza tylko i wyłącznie to, że ustawodawca dopuszcza inny sposób dowodzenia przez zainteresowaną osobę okresów pracy w gospodarstwie rolnym w przypadku, gdy brak jest dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia w tej kwestii. W żadnym razie regulacja ta nie rozszerza katalogu środków dowodowych, które mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zaświadczeniowym, prowadzonym w trybie art. 218 § 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., sygn. I OSK 1414/15).

Możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, np. przesłuchania świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, czego domaga się skarżący, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych.

Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku NSA z 8 września 2009 r., I OSK 104/09, LEX nr 594852 wskazano: "Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych".

Sąd uznał, że działania organów obu instancji podjęte w celu załatwienia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia były prawidłowe. Z akt administracyjnych, jak i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika bowiem, że nie było dokumentów potwierdzających, że skarżący w okresie od 28 sierpnia 1995r. do 1 stycznia 2005r. prowadził gospodarstwo rolne położone w miejscowości [...], wziąwszy też pod uwag, że był niepełnoletni (ur. [...]maja 1978r.) i podlegał obowiązkowi szkolnemu.

Organy wskazały, jakie dokumenty i fakty poddały analizie. Z akt nie wynika ani fakt zamieszkiwania skarżącego na terenie gminy [...] i istnienie powoływanego gospodarstwa, ani opłacanie podatku rolnego, dlatego zasadnie uznały, że nie posiadają dokumentów w oparciu o które mogłyby potwierdzić, iż skarżący od 28 sierpnia 1995r. do 1 stycznia 2005r. pracował w gospodarstwie rolnym w miejscowości [...].

Reasumując Sąd uznał, że zaskarżone w sprawie postanowienie wbrew zarzutom podniesionym w skardze nie narusza przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego uchylenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.