VII SA/Wa 102/23

Dnia 16 lutego 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2022 r. nr 1327/22 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z 14 grudnia 2022 r. nr 1327/22, na mocy art. 138 § 2 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołań E. S., M. S. i A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (PINB) z [...] września 2022 r., nr [...], nakazującej M. S. wykonanie - w podanym terminie - w celu doprowadzenia części budynku (dawna stodoła 5,5 m x 6 m) o charakterze gospodarczym: rozbiórki dachu, usunięcie dwóch pustaków i wieńca (ok. 0,6 m wysokości), wykonanie więźby dachowej z orynnowaniem, zgodnie z przepisami, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie na działce nr ew. [...] w N. gm. N. - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

MWINB zaznaczył, że decyzją z 22 lutego 2021 r. uchylił decyzję PINB z [...] grudnia 2020 r. nakazującą M. S. obniżenie wysokości budynku poprzez usunięcie trzech warstw pustaków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

PINB zwrócił się o wypis i wyrys z planu miejscowego, a postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nałożył na M. S. obowiązek dostarczenia opinii z analizą stanu technicznego robót budowalnych, którą zobowiązana złożyła 12 listopada 2021 r.

Wskazał, że podczas kontroli 22 lipca 2022 r. PINB ustalił, że okap dachu wystaje na działkę nr [...] ok. 70 cm i jest nieorynnowany i częściowo podwyższono ścianę od strony ww. działki o 60 cm (dwa pustaki + wieniec). Obecnie ściana ma 2,9 m wysokości a wcześniej miała 2,3 m. Wymiary tej części budynku to 5,5 m x 6 m, a ściana podwyższona ma długość ok. 6 m.

MWINB stwierdził, że prawidłowo PINB zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego

Dalej – powołując się na kontrolę z 20 lipca 2018 r. - wskazał, że stodoła, obora i pom. gospodarcze stanowią jeden budynek. E. S. złożył zdjęcia, z których jedno z 3 kwietnia 2017 r. przedstawia działkę przed wymianą pokrycia dachu tj. dwa budynki o różnej wysokości i powierzchni., a zdjęcie z 7 sierpnia 2017 r. budynki podczas remontu, o zrównanej wysokości.

Ponadto ustalono, że 31 maja 2017 r. A. S. zgłosił zamiar wymiany pokrycia dachu. Inwestor wykroczył jednak poza zgłoszenie, gdyż zrównał wysokość obu budynków i wykonał nową konstrukcję dachu.

Następnie zaznaczył, że PINB nie zastosował się do wytycznych decyzji z [...] lutego 2021 r. Wydając nakaz, nie uzasadnił dlaczego obniżenie wysokości doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z prawem. Nie wskazał też przepisów, które naruszono poprzez ww. podwyższenie. Uzasadnienie nie odpowiada art. 107 § 3 k.p.a., a organ ponownie nie uargumentował swojego stanowiska.

Wskazując na cel ww. postępowania stwierdził, że PINB nie wykazał, że obecny stan narusza przepisy i nie uzasadnił, jakie roboty usuną niezgodność z prawem. Nie odniósł się do opinii technicznej z 10 listopada 2021 r., z której wynika że budynek ma 5 otworów okiennych, w tym 3 o łącznej powierzchni 2,31 m2, w ścianie północnej od strony działki sąsiada. Ściany budynku są murowane z: bloczków i cegły, pustaków żużlobetonowych, betonowych, ceramicznych, cegły pełnej. W opinii wyliczono szereg prac mających spełnić wymogi konstrukcyjno-materiałowe i użytkowe przewidziane przepisami prawa. Zalecono m.in. wykonanie rozbiórki więźby dachowej i pokrycia blaszanego o pow. 140,13 m2, wykonanie muru ogniowego o pow. 35,33 m2 z pustaków gazobetonowych, grubości 24 cm, zakończonego wieńcem żelbetowym z obróbkami blacharskimi na ścianie elewacyjnej północnej od działki [...] o wysokości 0,30 - 0,50 ponad pokryciem dachowym, aby zapewnić odprowadzenie wód opadowych tych połaci i śniegu na działkę inwestora, zdemontowanie 3 otworów okiennych o pow. 2,31 m2 w ścianie północnej i ich wypełnienie murem grubości 24 cm z pustaków gazobetonowych na zaprawie cementowo-wapiennej. PINB pominął ww. kwestie, co narusza art. 7, 77 i 80 k.p.a.

Organ podkreślił, że A. S. i E. S. zasadnie zarzucili, że decyzja budzi wątpliwości co do zakresu i wykonalności nałożonego obowiązku.

Ponadto, zgodnie z miejscowym planem- uchwałą Rady Gminy N. z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] ww. działka leży na terenie o symbolu M o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z możliwością lokalizowania m.in. przynależnych budynkom mieszkalnym obiektów gospodarczo-garażowych o maks. pow. 60 m2. PINB nie odniósł się do ust. 3 pkt 3 planu, który zakazuje lokalizowania budynków gospodarczo-garażowych, towarzyszących zabudowie mieszkaniowej: a. innych niż w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej; b. innych niż z dachami stromymi dwuspadowymi, z dachami o jednakowym kącie nachylenia dla każdej z połaci, zawartym pomiędzy 30° do 45°, z pokryciem ceramicznym lub z innego materiału o zbliżonej estetyce, z kalenicami, do których dochodzą dwie połacie dachowe bez uskoku,

c) wyższych niż 2 kondygnacje (w tym użytkowe poddasze), 4 m licząc od poziomu terenu do gzymsu, 8 m licząc od poziomu terenu do kalenicy; d) niższych niż: 1 kondygnacja z nieużytkowym poddaszem, 2,5 m licząc od poziomu terenu do gzymsu, 4,5 m licząc od poziomu terenu do kalenicy.

Z ww. zdjęcia z 3 czerwca 2017 r. i zdjęcia na stronie Google Maps z sierpnia 2013 r., oraz zdjęć załączonych do zgłoszenia wynika, że pierwotnie dach był dwuspadowy. Zgodnie ze zgłoszeniem miano wyłącznie wymienić zużyte elementy konstrukcji dachu, bez zmiany kształtu. Z fotografii wykonanych podczas kontroli 22 lipca 2022 r. i ww. opinii technicznej wynika, że wykonano dach czteropołaciowy o nachyleniu 25° i 26°, z okapami o szerokości 65 cm, pokryty blachą trapezową, a więc sprzecznie z planem.

WINB wskazał, że wbrew uprzednim wytycznym PINB ponownie pominął kwestię okapu, którego usunięcia domaga się E. S.

Organ wskazał, że postępowanie dowodowe jest dotknięte brakami, których nie można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Sprzeciw od ww. decyzji złożył E. S. zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne jego zastosowanie, pomimo braku ku temu przesłanek.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i wydanie decyzji na mocy art. 138 § 1 k.p.a., bądź o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Po przedstawieniu przebiegu sprawy skarżący podniósł, że WINB wskazał przepisy postępowania naruszone przez PINB, ale nie wykazał związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem, a koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Na jego podstawie WINB ustalił, że na działce nr [...] usytuowany jest aktualnie budynek gospodarczy, fakt złożenia zgłoszenia, jak i to, że zrównano wysokość obu budynków, przebudowano ścianę południową i wykonano nową konstrukcję dachu. Ustalono również, że okap dachu o przekracza o 70 cm granicę działki nr ew. [...] będącej własnością skarżącego. W opinii technicznej określono jakie robot należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. WINB mógł przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów, w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Zarzucił PINB, że nie wyciągnął z tego materiału wniosków jakie, przy zastosowaniu prawidłowej wykładni i zasad prawidłowego rozumowania, powinien wysnuć. Nie oznacza to jednak, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu uzasadniającym jej przekazanie do ponownego rozpoznania przez PINB.

Skarżący podkreślił, że ww. decyzja jest trzecią decyzją kasacyjną wydaną w tej sprawie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., która - stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) - została zaskarżona sprzeciwem. Sprzeciw, na mocy art. 64d § 1 p.p.s.a., podlegał rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, a w myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. odpowiednie zastosowanie znajdował art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zakres kontroli wynikał z art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw jest zatem środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy orzekł na mocy art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia wprawdzie tylko przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., jednak czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie (poz. wyroki NSA: z 23 marca 2021 r. II OSK 521/21, LEX nr 3159748; z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19 - CBOSA).

Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się zatem do dwóch przesłanek: stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użyty przez prawodawcę zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest wprawdzie ocenny, niemniej należy przyjąć, że obejmuje on nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z art. 15 .k.p.a.. W takim przypadku organ II instancji musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a.

Należy mieć przy tym na uwadze, że celem postępowania administracyjnego jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, możliwe tylko wtedy, gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy tak co do faktów, jak i prawa, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy może uzupełnić materiał dowodowy, stosownie do art. 136 k.p.a., uprawnienie to jest jednak ograniczone, gdyż nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania, a ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r., II OSK 2688/20, CBOIS; z 17 października 2017 r., II OSK 263/16, LEX nr 2399108).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie - bowiem jak słusznie stwierdził WINB i sami odwołujący - decyzja nakładająca na stronę obowiązek określonego zachowania, winna być wyrażona jednoznacznie, nie pozostawiając możliwości różnej interpretacji. Sentencja decyzji PINB budzi wątpliwości nie tylko w tym zakresie, ale przede wszystkim co do zasadności tak określonego obowiązku, skoro celem postępowanie prowadzonego w trybie nadzoru budowlanego jest doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, w tym przy uwzględnieniu konkretnych zaleceń zawartych w opinii technicznej z 10 listopada 2021 r. Słusznie wskazał MWINB, że organ powiatowy całkowicie pominął kwestie m. in.: okien znajdujących się w ścianie położonej w granicy z działką nr ew. [...], braku ściany oddzielenia przeciwpożarowego, zgodność obiektu z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w opisanym zakresie, jak i fakt wystawania okapu o ok. 60-70 cm na działkę sąsiednią o nr ew. [...].

Prawidłowo zatem w opisanych okolicznościach organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w tak znacznym obszarze, wymagającym ponownych ustaleń i zajęcia stanowiska niewątpliwie doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), co obligowało WINB do wydania decyzji kasatoryjnej.

Kończąc Sąd ponownie podkreśla, że przeprowadzenie postępowania dowodowego uzupełniającego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Jeżeli jego zakres wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji - a taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie – to przyjęcie stanowiska, że jest on władny wydać decyzję co do istoty sprawy, prowadziłoby do wydania decyzji de facto tylko w jednej instancji, co z kolei odbierałoby stronom prawo do dwukrotnego jej rozpoznania i mogłoby być kwestionowane wyłącznie w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.