VII SA/Wa 1005/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi T. Sp. j. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz T. Sp. j. z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi [...] spółki jawnej z siedzibą w [...] ("skarżąca") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA") o znaku: [...] z [...] marca 2022 r., wydane w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 22 marca 2022 r. Wójt Gminy [...] ("Wójt") wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu słupa o wysokości 20 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zawierającego logo "[...]" oraz "[...]" jako oznaczenie miejsca prowadzonej działalności gospodarczej, tj. stacji paliw i restauracji, na działce ewid. nr [...], obręb [...], gmina [...].

GDDKiA postanowieniem znak: [...] z [...] marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm. – dalej: "u.p.z.p."), art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm. – dalej: "u.d.p.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a.") odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że planowany obiekt stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p., gdyż inwestycja dotyczy nośnika informacji, która jest skierowana do jadących drogą ekspresową S[...], a jej celem jest wpłynięcie na podejmowane przez nich decyzje na drodze o zatrzymaniu się i skorzystaniu z oferowanych usług i jako taka ma służyć osiąganiu celów ekonomicznych inwestora, a tym samym wypełnia definicję reklamy.

GDDKiA podał, że odległość terenu inwestycji od granicy pasa drogowego drogi ekspresowej wynosi 40,0 m. W tej odległości wyznaczona została również, w opracowanym projekcie decyzji, nieprzekraczalna linia zabudowy, która według organu jest zgodna z wymaganiami art. 43 ust. 1 u.d.p. Taka odległość linii zabudowy gwarantuje jednocześnie brak negatywnego wpływu planowanego obiektu na bezpieczeństwo ruchu drogowego (np. na skutek przewrócenia się obiektu), gdyż wysokość planowanego słupa ma wynosić 20,0 m. Przy czym organ wyjaśnił, że kryterium odległości obiektu od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nie jest jedynym kryterium oceny czy urządzenie reklamowe powoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W każdym przypadku należy bowiem dokonać oceny tego zagrożenia, zarówno w zakresie odległości, jak również biorąc pod uwagę np. rodzaj, wielkość, kąt położenia reklamy w stosunku do drogi czy też jej usytuowanie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności.

Rozwijając to stanowisko organ wskazał, że dla każdego kierowcy umieszczenie w otoczeniu drogi, obok znaków drogowych, jeszcze innych elementów, jak np. reklamy, może powodować co najmniej dezorientację, która w przypadku gdy konieczne jest skupienie uwagi na torze ruchu samochodu, stanowi niepotrzebny element, odwracający ich uwagę. Dekoncentracja kierowców spowodowana treścią reklamy, może prowadzić do odwrócenia uwagi od sytuacji panującej na drodze i w konsekwencji, do tragicznych w skutkach wypadków drogowych. Jest to spowodowane tym, że kierowca podczas pobierania informacji z reklamy, nie ma możliwości skupienia uwagi na drodze i sytuacji na niej panującej. Chwilowe odwrócenie uwagi kierowcy przez nośniki reklamowe wpływa na bezpieczeństwo wszystkich uczestników ruchu drogowego i może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego.

Powyższe okoliczności – w ocenie GDDKiA – mają szczególne znaczenie, z uwagi na istniejącą w tym obszarze stację paliw, w sąsiedztwie której dochodzi do zmian pasa ruchu przez pojazdy zamierzające zjechać na tą stację (zmiana pasa ruchu na pas wyłączenia z jezdni głównej), gdzie kierujący pojazdami powinni zachować szczególną ostrożność. Ponadto planowane urządzenie reklamowe ma zostać usytuowane w sąsiedztwie odcinka drogi ekspresowej, na którym natężenie ruchu drogowego, zgodnie z generalnym pomiarem ruchu, przeprowadzonym w latach 2020 - 2021 r., wyniosło 26 398 pojazdów na dobę. Przy tak dużym natężeniu ruchu pojazdów i dopuszczalnej prędkości pojazdów, wynoszącej 120 km/h, urządzenia reklamowe, dezorientujące kierowców, wpływają na odwrócenie ich uwagi od sytuacji panującej na drodze, prowadząc do sytuacji niebezpiecznych, co nie może być zaakceptowane przez zarządcę drogi. GDDKiA zwrócił również uwagę na to, że zgodnie z zestawieniem zdarzeń drogowych, opracowanym dla odcinka drogi ekspresowej S[...] od km 345+600 do km 346+600, w okresie od 2015 r. do kwietnia 2019 r. liczba kolizji na ww. odcinku drogi wynosiła aż 29 (w tym 8 wypadków), w których ucierpiało 12 osób, w tym jedna osoba poniosła śmierć. W okresie od kwietnia 2019 r. do końca 2020 r. odnotowano aż 6 kolizji. To zdaniem organu ma szczególne znaczenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a lokalizacja planowanego pylonu w granicach terenu objętego wnioskiem wpłynie negatywnie na to bezpieczeństwo.

GDDKiA uznał, że należy mieć także na uwadze ratyfikowaną przez Polskę Umowę Europejską o głównych drogach ruchu międzynarodowego (Dz. U. z 1985 r., Nr 10, poz. 35 – dalej: "umowa AGR"), która to umowa, na mocy art. 91 Konstytucji RP, stanowi część porządku krajowego. Ratyfikowanie wskazanej umowy skutkuje obowiązkiem bezpośredniego jej stosowania, a zatem wiąże się z koniecznością respektowania jej postanowień i dostosowania prawa wewnętrznego do przyjętych regulacji. W tym zakresie wskazał, że w umowie jasno sformułowany jest zakaz lokalizacji tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, za którą uznaje się drogę ekspresową S[...]. Tym samym w jego ocenie – planowane zamierzenie polegające na umieszczeniu pylonu reklamowego przy drodze międzynarodowej narusza obowiązujące przepisy prawa.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej uwarunkowania, a w szczególności negatywny wpływ planowanego urządzenia reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego jak również sprzeczność z powołaną wyżej umową [...], GDDKiA stwierdził, że zasadna jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie GDDKiA z [...] marca 2022 r. wniosła skarżąca [...] spółka jawna z siedzibą w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1) art. 4 pkt 23 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie, gdy tymczasem inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma stanowić budowlę, która – w rozumieniu przepisów prawa o zarządzaniu ruchem drogowym – ma stanowić szczególnego rodzaju znak informacyjny oznaczający obiekt mający charakter obiektu usługowego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza,

2) art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie do sytuacji nieobjętej hipotezą tego przepisu,

3) art. 43 ust. 1 Ip. 2 (kolumna druga w tabeli) u.d.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na dowolnym uznaniu przez organ, że w okolicznościach faktycznych sprawy spełnienie wymagań tego przepisu nie jest wystarczające do uznania dopuszczalności usytuowania budowli informacyjnej w sposób zgodny z treścią tego przepisu,

4) pkt VII. 4 załącznika nr II do [...] poprzez niewłaściwe zastosowanie będące wynikiem błędnej wykładni zapisów zawartych we wskazanej jednostce redakcyjnej powołanego załącznika do [...],

5) pkt VII. 4 w związku z pkt 1.1. załącznika nr II do [...] poprzez błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym zastosowaniem norm wynikających z podanej jednostki redakcyjnej powołanego załącznika,

6) art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez ograniczenie się w swoich rozważaniach jedynie do błędnie pojmowanej przez siebie zgodności z przepisami [...],

7) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, polegające w szczególności na bezpodstawnym przyjęciu, że budowla służąca oznaczeniu miejsca prowadzenia działalności gospodarczej może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego.

W odpowiedzi z 26 maja 2022 r. na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że nie znalazł usprawiedliwionych podstaw do uwzględniania skargi, a w rezultacie uchylenia własnego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna; zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, które uzasadniało uchylenie tego orzeczenia.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o znaku: [...] z [...] marca 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu słupa o wysokości 20 m (wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną), zawierającego logo "[...]" oraz "[...]" jako oznaczenie miejsca prowadzonej działalności gospodarczej, tj. stacji paliw i restauracji, na działce ewid. nr [...], obręb [...], gmina [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ przyjął, że konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika z tego, że działka objęta ww. projektem decyzji położona jest w sąsiedztwie drogi ekspresowej S[...], a powstała ona poprzez wydzielenie z innej działki bezpośrednio przylegającej do pasa drogowego tej drogi. Dokonując natomiast merytorycznej oceny planowej inwestycji GDDKiA stwierdził, że nieprzekraczalna linia zabudowy, w odległości 40 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej S[...], została wyznaczona zgodnie z przepisami, tj. z art. 43 ust.1 u.d.p.; nie może stanowić to jednak o pozytywnym uzgodnieniu projektu decyzji. Organ uznał bowiem, że planowana inwestycja – tj. słup o wysokości 20 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zawierający logo "[...]" oraz "[...]" jako oznaczenie miejsca prowadzonej działalności gospodarczej, tj. stacji paliw i restauracji, stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. Taka inwestycja może zaś powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, gdyż dekoncentruje uwagę kierowców i może być jednym z wielu powodów zaistnienia wypadku drogowego. Ponadto GDDKiA stwierdził, że posadowienie przedmiotowego słupa naruszy sformułowany w umowie [...] zakaz lokalizacji tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, a takową drogą jest droga ekspresowa S[...].

Oceniając wskazane postanowienie GDDKiA Sąd uznał, że orzeczenie to nie może się ostać; zdaniem Sądu organ dostatecznie nie wykazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego; poza tym przyjął w sprawie błędną interpretację prawa w zakresie lokalizacji tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych. W tym też kontekście skarga okazała się zasadna.

Rozwijając powyższe Sąd zauważa, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Powyższe oznacza konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji realizowanej na terenie przyległym do pasa drogowego – z właściwym zarządcą drogi. Ten zaś prowadzi postępowanie uzgodnieniowe w zakresie swojej właściwości rzeczowej, a zważyć trzeba, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m.in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg; w myśl zaś art. 4 pkt 21 u.d.p. ochrona dróg to działanie mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Sąd wskazuje przy tym, że jak wynika z akt administracyjnych inwestycja planowana jest na działce ewid. nr [...], która została wydzielona z pierwotnie istniejącej działki ewid. nr [...] – bezpośrednio przylegającej do pasa drogowego drogi ekspresowej S[...]. Mimo że planowana inwestycja nie znajduje się obecnie na działce, która przylega bezpośrednio do pasa drogowego, to podzielić należy stanowisko GDDKiA, że znajduje się na obszarze przyległym do pasa drogowego i z tego względu wystąpiła konieczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć bowiem należy, że w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. ustawodawca posłużył się pojęciem "obszaru przyległego do pasa drogowego", a nie pojęciem "działki". Oznacza to, że określenie obszaru przyległego do pasa drogowego, na którym wymagane jest uzgodnienie zarządcy drogi dla projektowanego obiektu budowalnego, zależy od okoliczności konkretnej sprawy, na co składa się m.in. odległość planowanej inwestycji, gabaryty, widoczność, czy jest to obiekt emitujący światło i z jakim natężeniem (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt: II OSK 2386/19). W tym przypadku prawidłowo przyjęto, że planowany obiekt wymaga uzgodnienia, albowiem znajduje się w bliskiej odległości od pasa drogowego (tj. 40 m – nieprzekraczalna linia zabudowy od zewnętrznej krawędzi jedni drogi ekspresowej S[...]) i będzie podświetlany.

Zdaniem Sądu właściwie również w niniejszej sprawie określono organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.p. do dróg krajowych zalicza się autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągu do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych. Centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, do którego należy zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych. Co więcej z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.d.p. wynika, że zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Z tego też względu organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na obszarze przyległym do pasa drogowego drogi ekspresowej S[...], będącej drogą krajową jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

GDDKiA orzekając w sprawie prawidłowo zaś dokonał oceny charakteru prawnego planowanej inwestycji. Sąd wskazuje w tej kwestii, że zgodnie z art. 4 pkt 23 u.d.p. reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 i 1002), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r. poz. 916). W świetle zatem powyższego przepisu reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające (dla wskazanej kwalifikacji) jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu i jego logo (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt: II GSK 2749/15). Planowana inwestycja dotyczy posadowienia słupa o wysokości 20 m z logo "[...]" oraz "[...]" jako oznaczenie miejsca prowadzonej działalności gospodarczej, tj. stacji paliw i restauracji. Jest to więc nośnik informacji przeznaczony dla kierowców (z uwagi na jego lokalizację przy drodze ekspresowej), informujący o miejscu prowadzenia działalności gospodarczej – w tym przypadku stacji paliw i restauracji. Jednocześnie nie jest to znak drogowy czy ustawiony przez gminę znak informujący o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znak informujący o formie ochrony zabytków lub tablica informacyjna o nazwie formy ochrony przyrody. Tak więc GDDKiA zasadne uznał, że przedmiotowa inwestycja jest reklamą, czym nie naruszył art. 4 pkt 23 u.d.p.

Organ ten prawidłowo też (co do zasady) przyjął, że spełnienie wymogu dotyczącego usytuowania planowanej inwestycji w minimalnej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni (po myśli art. 43 ust. 1 u.d.p.), nie jest decydujące, a stanowi jeden z warunków uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji zlokalizowanej na obszarze przyległym do pasa drogowego. Nie wykazał jednak (przywołaną argumentacją), aby pomimo dostosowania się inwestora do ww. przepisu art. 43 ust.1, niniejsza sprawa nie mogła być pozytywnie dla niego rozpatrzona.

W tym też kontekście Sąd przede wszystkim zauważa, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy, co nie oznacza dowolności organu w zakresie rozstrzygnięcia czy planowana inwestycja powinna zostać uzgodniona. Wynikający z uznania wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty na czytelnych kryteriach, znajdujących umocowanie w normach powszechnie obowiązującego prawa, z uwzględnieniem przepisów szczególnych, zarówno krajowych, jak i międzynarodowych, mających na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności na drogach szybkiego ruchu. Nie jest więc wystarczające subiektywne odczucie organu uzgadniającego, że planowana inwestycja na terenie przylegającym do pasa drogowego będzie zagrażać bezpieczeństwu w ruchu drogowym, jeżeli organ nie wykaże, w sposób jasny i czytelny, że takie zagrożenie jest realne i ma podstawy faktyczne. Nie ulega wątpliwości, że kryterium bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest istotnym kryterium uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi, gdyż od tego może zależeć zdrowie i życie uczestników ruchu drogowego. Niemniej jednak należy mieć na względzie również ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności tę wyrażoną w art. 7 k.p.a., a więc prawdy obiektywnej. Obliguje ona organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; a jej rozwinięcie stanowi art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ma to kluczowe znaczenie, szczególnie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, gdyż w takim przypadku organ opiera się na przesłankach bezpieczeństwa, a więc prawnie nieskonkretyzowanych i dających szerokie pole interpretacyjne, zależnych od wielu aspektów. Dlatego też organ powinien wykazać dokładnie, dlaczego uzgadniana inwestycja może spowodować zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego.

W tym przypadku okoliczności te nie zostały dostatecznie wykazane. GDDKiA w sposób ogólnikowy i w oderwaniu od realiów sprawy przedstawił rozważania dotyczące zagrożeń dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jakie stwarzają znaki drogowe i reklamy sytuowane w okolicach pasa drogowego. Podniósł również, że inwestycja planowana jest przy drodze ekspresowej, na której natężenie ruchu w latach 2020-2021 wynosiło 26.398 pojazdów na dobę i dopuszczalnej prędkości 120 km/h. Nie można zaprzeczyć twierdzeniom organu, że reklama może powodować dekoncentrację kierowcy, gdyż odrywa ona wzrok od toru jazdy i przez pewien czas kierowca skupia się na elementach poza drogowych, jednak jest to sytuacja standardowa, która ma miejsce chociażby w przypadku znaków drogowych czy innych oznaczeń drogowych. Dlatego też Sąd ocenia, że rozważania organu dotyczące bezpieczeństwa nie zostały w żaden sposób odniesione do planowej inwestycji, w szczególności: jej usytuowania, rozmiarów, rodzaju, wysokości, zastosowanego oświetlenia. Organ nie wskazał jak usytuowanie tego konkretnego nośnika informacji wizualnej wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, przez pryzmat parametrów technicznych. Co prawda organ wskazał, że w miejscu lokalizacji inwestycji dochodzi do zmiany pasa ruchu z uwagi na zjazd do stacji paliw, ale nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że akurat w tej lokalizacji sporny słup o wskazanych parametrach będzie przykuwał uwagę kierowców, powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Organ nie wziął również pod uwagę zakresu tej reklamy, a więc jaką treść będzie przekazywać i z jakiej odległości będzie widoczna. Nie ustalił tym samym prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie zgromadził nawet dowodów, które pozwoliłyby na dokonanie oceny, czy nastąpi pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu na drodze ekspresowej S[...] w związku z usytuowaniem spornego nośnika reklamowego. Ma to również o tyle znaczenie, że do skargi dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą podobne nośniki reklamowe zlokalizowane przy trasie S[...], zawierające podobne informacje co projektowany nośnik, a więc wyłącznie logo prowadzonej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy motywy odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego słupa nie zostały - zdaniem Sądu - należycie wyjaśnione, a jako takie nie mogą być zaakceptowane.

Poza tym, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie zaskarżonego postanowienia GDDKiA oparł także na niewłaściwej wykładni umowy [...]. Regulacja zawarta w punkcie VII. 4 zał. II do umowy [...] wyraźnie stanowi, że ze względu na bezpieczeństwo i estetykę ustawianie tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest zabronione. Przepis ten wprowadza zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych, przesądzając, że stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, nie precyzując jednak jakiego obszaru zakaz ten dotyczy. Twierdzenie organu, że z treści powyższego przepisu wynika bezwzględny zakaz ustawiania tablic reklamowych przy drogach międzynarodowych jest błędne. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 5 sierpnia 2021 r., sygn. akt: II OSK 27/21, że wymieniona wyżej umowa z uwagi na swoją ogólnikowość użytych sformułowań wymaga dookreślenia w drodze wykładni przy uwzględnieniu krajowych norm prawnych. Wymaga to pewnego rodzaju racjonalizacji postanowień umowy, a więc dokonania oceny w taki sposób, który będzie realizował postulaty tej umowy, kładąc nacisk na kwestie związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego. W każdym przypadku zarządca drogi powinien zatem dokonać oceny tego zagrożenia nie tylko w oparciu o to kryterium, lecz jeszcze biorąc pod uwagę np. rodzaj danej tablicy reklamowej, jej położenie w pobliżu odcinków drogi, na których wymagane jest zachowanie przez kierowców szczególnej ostrożności np. w pobliżu skrzyżowań. Dlatego na podstawie umowy [...] i przepisów prawa krajowego można wywieść normę prawną, która umożliwia sytuowanie reklam w odległości minimalnej od pasa drogowego, ale pod warunkiem, że nie ma to wpływu na pogorszenie warunków bezpieczeństwa na drodze międzynarodowej. Takiej jednak oceny GDDKiA w przedmiotowej sprawie nie przeprowadził; ograniczył się jedynie do błędnego stwierdzenia, że z umowy [...] wynika bezwzględny zakaz lokalizacji reklam przy drogach międzynarodowych, którego to stanowiska Sąd nie podziela.

Ze wskazanych przyczyn Sąd uznał, że GDDKiA wadliwie (bo bez wystarczających dowodów i analiz, w konsekwencji zindywidualizowania ocenianego przypadku lokalizacji reklamy) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonując w istocie błędnej wykładni umowy [...] oraz nie wyjaśniając dostatecznie przyczyn negatywnego uzgodnienia. W tak przeprowadzonym postępowaniu uzgodnieniowym organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu istotnym. Prowadząc postępowanie organ uwzględni powyższe uwagi Sądu i zastosuje wskazaną interpretację umowy [...].

Nie przesądzając wyniku sprawy, Sąd za konieczne uznał wzruszenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.