VI SA/Wa 929/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Asesor WSA Robert Żukowski Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2023 r. sprawy ze skargi Z. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 28 stycznia 2022 r. nr BP.702.2327.2021.2012.BEPO.725 w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne.

Zdanie odrębne asesora

Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Roberta Żukowskiego

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

z dnia 8 marca 2023 r.

w sprawie VI SA/Wa 929/22

Nie zgadzam się z wyrokiem Sądu w tej sprawie. Uważam że skargę należało uwzględnić. Okoliczności stanu faktycznego sprawy nie są sporne. Sporna jest natomiast ich ocena prawna w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej zwanej "udp") w związku z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwanej "kpa") odnoszącymi się do powinności zbadania podstaw i możliwości zastosowania art. 189 f kpa. W pełni podzielam tu stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowane m.in. w wyrokach z dnia 27 lutego 2023 r. o Sygn. akt: VI SA/Wa 936/22, VI SA/Wa 937/22, VI SA/Wa 938/22, VI SA/Wa 939/22, VI SA/Wa 940/22, VI SA/Wa 941/22, VI SA/Wa 942/22, VI SA/Wa 943/22, VI SA/Wa 944/22, VI SA/Wa 945/22, VI SA/Wa 946/22, VI SA/Wa 947/22, VI SA/Wa 948/22, oraz VI SA/Wa 949/22 wydane w analogicznych sprawach gdzie uchylono zaskarżone decyzje, gdzie wszystkie sprawy wszczęte zostały w związku z jedną kontrolą drogową ujawniającą naruszenia

Na wstępie wyjaśnień wskazać należy, iż moim zdaniem stan faktyczny z jakim mamy do czynienia w tej sprawie (nałożenie kary pieniężnej na kierowcę na skutek jednej kontroli drogowej wykazującej kilkadziesiąt naruszeń na przestrzeni kilku miesięcy) obligował organ administracyjny do wnikliwej oceny i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w tej sprawie wyłącznie co do możliwości zastosowania działu IV kpa z uwzględnieniem istotnej okoliczności wymierzenia wielu kar w oparciu o jedną kontrolą. W kontekście zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż abstrahując od możliwości odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej w oparciu o dział IV kpa, kwestia obowiązku określenia samej kary co do zasady w kontekście stwierdzonych naruszeń nie budzi wątpliwości. Zważywszy jednak na bardzo wysoki wymiar kary za naruszenia, co do których bezprawności Skarżący pozyskał wiedzę po jednej kontroli drogowej organ winien w sposób szerszy dokonać rozważań w zakresie działu IV kpa.

W szczególności należy mieć tutaj na uwadze, iż w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących reguł wymierzania czy odstępowania od wymierzania kar z uwagi na cel ustawowy przedmiotowego rodzaju kary jak na przykład ma to miejsce w ustawie o transporcie drogowym gdzie odpowiedzialność zawodowych kierowców dokonujących choćby najpoważniejszych naruszeń drogowych wskazanych w tej ustawie ograniczono do maksymalnej kary administracyjnej w ramach jednej kontroli do kwoty 3.000 zł (art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym).

Przyjęta przez organy administracyjne i zaaprobowana przez Sąd w sprawie niniejszej interpretacja zastosowanych przepisów prawa traktująca sprawę identycznie w kontekście analizy przepisów działu IV kpa jakby sprawa dotyczyła nałożenia kary za jedno naruszenie w sytuacji nałożenia łącznie kar (z tyt. jednej kontroli) w wysokości ponad 60.000 zł - w świetle braku ograniczeń ustawowych w tym zakresie - nie daję się pogodzić z zasadą praworządności (art. 6 kpa) i zaufania do władzy publicznej rozumianej jako obowiązek proporcjonalności (art. 8 kpa). Podkreślić tutaj należy, iż Sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały na pierwszeństwo interpretacji przepisów prawa w sposób odpowiadający celowi danych instytucji prawnych (o czym szerzej w dalszej rozważań co do celu działu IV kpa) włącznie nawet z obowiązkiem poszukiwania w przypadku luk prawnych rozwiązań pozwalających na rozstrzyganie spraw w poszanowania zasad praworządności (przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, czy w wyroku z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12).

W przedmiotowej sprawie mimo, iż występuje tu oczywista niewspółmierność wydanych łącznie kar w stosunku do jej celu (ogólnie: prewencja zmierzająca do dokonywania pełnych opłat) czy do wagi naruszenia (w kontekście uszczuplenia dochodów z tyt. opłat o 1.093,10 zł), ustawodawca w zakresie wymiaru kary nie określił wprost na wzór ustawy o transporcie drogowym modelu działania a organ administracyjny każdą z wielu spraw wydanych w ramach jednej kontroli potraktował identycznie mimo, iż realizacja celu kary i oceny znikomości naruszenia przepisu winna być w mojej ocenie potraktowana indywidualnie w każdej ze spraw z możliwością odmiennej oceny danej sprawy przy uznania realizacji celu kary po wymierzeniu kary w oparciu o ustalone przez organ obiektywne kryterium określenia wysokości kary (np. przy uznaniu za realizację celu kary nałożenie kwoty 3.000 zł stanowiłoby analogiczne ustalenie przyjęte przez ustawodawcę wobec kierowców w ustawie o transporcie drogowym).

Przechodząc do interpretacji zasad ewentualnego odstąpienia od wymierzenia możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie zauważyć należy, że w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp ustawodawca określił, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z kolei z art. 13ha ust. 1 udp wynika, że powyższe opłaty (zwane opłatami elektronicznymi) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 udp. Rozporządzeniem tym jest rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r., które – stosownie do jego § 2 – określa w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Na wysokość opłaty elektronicznej ma wpływ m.in. kategoria pojazdu, którym wykonywany jest przejazd. W art. 13i ust. 4a udp ustawodawca określił, że kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym mowa w ust. 3 i 3a lub w art. 16l ust. 1, jest obowiązany do wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o kategorii pojazdu, o której mowa w art. 13ha ust. 3. Z przepisu tego wynika zatem, że kierujący pojazdem z zainstalowanym urządzeniem umożliwiającym uiszczanie opłaty elektronicznej z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat ma obowiązek ustawienia w tym urządzeniu właściwej kategorii tegoż pojazdu. Niewykonanie tego obowiązku jest zagrożone karą pieniężną, stosownie do art. 13k ust. 2 pkt 1 udp ("Za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13i ust. 4a, wymierza się karę pieniężną"). Z art. 13k ust. 5 udp wynika, że karę tę wymierza się kierującemu pojazdem samochodowym.

Wysokość tej kary została określona w art. 13k ust. 3 udp i wynosi 250 zł (w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy) lub 750 zł (w pozostałych przypadkach). Przy czym z art. 13k ust. 6 pkt 2 udp wynika, że na kierującego pojazdem nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za naruszenie, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 (tj. niedopełnienie obowiązku określonego w art. 13i ust. 4a udp) stwierdzone w trakcie jednej doby. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 udp). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) utd, który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Z przywołanych przepisów wynika, że na kierującym pojazdem ciąży obowiązek ustawienia właściwej kategorii pojazdu na urządzeniu do poboru opłat znajdującym się w pojeździe. Za niedopełnienie tego obowiązku GITD w drodze decyzji administracyjnej nakłada karę pieniężną. Wysokość tej kary wynosi 750 zł, jeśli przejazd był wykonany pojazdem innym niż zespół pojazdów o łącznej dmc powyżej 3,5 t złożonym z samochodu osobowego o dmc nieprzekraczającej 3,5 t oraz przyczepy.

W kontekście możliwości wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa (o czym szerzej w dalszej części) dodać także należy, iż jak wynika z ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2020.72 t.j.) ustawa ta określa m.in. zasady finansowania budowy autostrad płatnych oraz zasady finansowania dróg krajowych w tym autostrad ze środków Krajowego Funduszu Drogowego (KFD). Zgodnie z treścią przepisu art. 39 b ust. 1 środki KFD pochodzą m.in. z opłat o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp oraz służą realizacji zadań w postaci budowy, przebudowy dróg krajowych oraz przygotowania, wdrożenia, budowy i eksploatacji systemów poboru opłat.

Zgodnie natomiast z treścią przepisu § 13 ust. 1. Rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia opłat i rozliczania opłat elektronicznych (Dz. U. 2015. 1406 – w brzmieniu mającym w sprawie zastosowanie) środki z opłat elektronicznych są gromadzone na wyodrębnionym rachunku pobierającego opłatę elektroniczną i przekazywane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego niezwłocznie, nie później niż w terminie jednego dnia roboczego: po zakończeniu tygodnia, w którym nastąpiło rozliczenie opłaty elektronicznej - w przypadku uiszczania opłaty elektronicznej w trybie, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 1 (vide § 13 ust. 1 pkt 1); lub od dnia, w którym opłata elektroniczna wpłynęła - w przypadku wniesienia opłaty elektronicznej w trybie, o którym mowa w § 6 ust. 1 pkt 2 (§ 13 ust. 1 pkt 2);.

Natomiast zgodnie z ust. 2 § 13 ww. rozporządzenia środki z kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 ustawy, są gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i przekazywane w terminie dwóch dni roboczych po zakończeniu tygodnia, w którym wpłynęły, na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego. Dodać tutaj należy, iż w obecnym stanie prawnym środki z tytułu opłat elektronicznych przekazuje obecnie Szef Krajowej Administracji Skarbowej na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego.

Niespornym w sprawie jest, iż przed wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej w niniejszej sprawie organ miał obowiązek dokonania oceny, czy w konkretnej sprawie znajdują zastosowanie przepisy działu IVA kpa, w tym normy przewidujące odstąpienie od nałożenia kary w przypadku ziszczenia się wskazanych w nich przesłanek. Możliwość odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IVA kpa także w sprawach dotyczących braku należnej opłaty elektronicznej w trybie udp w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budziła też wątpliwości Sądu w nstp. sprawach: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2022 r. Sygn. akt II GSK 1856/18, wyrok NSA z 25 maja 2022 r. Sygn. akt II GSK 130/19, także uchwała NSA z 9 czerwca 2022 r. Sygn. III OPS 1/21.

Zgodnie z art. 189a § 1 kpa, w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy tego działu. Powołany przepis został dodany do kpa z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z tą zmianą, do przepisów k.p.a. wprowadzono przepisy działu IVa – Administracyjne kary pieniężne, w tym wspomniany przepis art. 189a, a także art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej kpa wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa kpa miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). Miały one stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego. W doktrynie przyjmuje się, że podstawowe znaczenie na etapie określania zakresu obowiązywania kodeksowych zasad nakładania, wymierzania i udzielania ulg w wykonaniu administracyjnych kar pieniężnych przypisać należy treści powołanego wyżej przepisu art. 189a § 2 kpa Rozstrzygające znaczenie na etapie oceny, czy dany przepis odrębny wyłącza zastosowanie regulacji kodeksowej, należy przypisać istocie instytucji nim normowanej. Ustalenia zatem wymaga, czy pozakodeksowa instytucja jest tożsama z tą określoną w wyliczeniu z art. 189a § 2 kpa. Zauważa się, że na gruncie art. 189a § 2 kpa rzecz dotyczy tego, czy dany aspekt odpowiedzialności administracyjnej został w ogóle przez ustawodawcę w przepisach pozakodeksowych uregulowany (por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 1196).

Przepisy działu IVa kpa stanowią zatem dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa kpa, w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 kpa Należy też podkreślić argument natury systemowej – przepisy działu IVa kpa są unormowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, a więc w ustawie podstawowej dla prawa administracyjnego. Przepisy kodeksowe ze swojej istoty mają charakter ogólny i porządkujący instytucje poszczególnych gałęzi prawa. Jak wynika z przytoczonego uzasadnienia projektu w/w ustawy, taki też cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu dział IVa do kpa. Naczelny Sąd Administracyjnych w powołanej wyżej uchwale zwracał również uwagę, iż w art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (na przykład: kary biegnące, kary miarkowane, kary określone sztywno) a w konsekwencji zgodnie z dyrektywą wykładni lege non distinguente nec nostrum est distinguere przyjąć należy, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych (szerzej uchwała NSA III OPS 1/21).

Zgodnie z treścią § 1 art. 189 f kpa Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli:

1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub

2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

Jak wynika natomiast z § 2 art. 189 kpa w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających:

1) usunięcie naruszenia prawa lub

2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia.

Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (tak § 3 art. 189 f kpa).

Powołany przepis przewiduje zatem cztery odrębne podstawy odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a mianowicie:

- gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa;

- gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- gdy strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna;

- w przypadkach innych niż wymienione powyżej, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej może wyznaczyć termin do przedstawienia dowodów, o których mowa w art. 189f § 2 pkt 1-2, a strona – we właściwym trybie – przedstawi dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa lub powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (A. Cebera, J.K. Firlus, w: Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

Mając na uwadze, iż w ustawie o drogach publicznych nie zawarto żadnych regulacji dotyczących możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej określonej w przedmiotowej sprawie oraz kierując się treścią zasad ogólnych przedstawionych w dziale IVa kpa organ administracyjny winien w sposób szczególny zbadać zasadność wymierzenia kary w przedmiotowej sprawie gdzie w ramach jednej kontroli stwierdzono kilkadziesiąt naruszeń w badanym okresie. W świetle klarownej treści art. 13 k ust. 6 udp (tj. maksymalnie jedna kara za naruszenia w czasie jednej doby) zaznaczyć należy, że okoliczność ta może mieć znaczenie jedynie przy ocenie przesłanek działu IV a kpa bowiem tutaj organ ma możliwość i obowiązek ocenić daną sprawę w jej całościowym ujęciu uwzględniającym cel wymierzanej kary oraz motywy wprowadzenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej.

W mojej ocenie gdy mamy do czynienia z ujawnieniem wielu naruszeń w ramach jednej kontroli w kontekście powołanego działu IV a kpa zwrócić należy uwagę na funkcje kar pieniężnych określanych w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazują komentatorzy podstawowym celem kar pieniężnych nie jest represja czy retrybucja w drodze wyrównywania win czy odpłaty, lecz ochrona porządku prawnego (patrz. kom. do art. 189 J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023). Tym samym uzyskaniu porządku prawnego sprzyjać ma oddziaływanie prewencyjne indywidualne i generalne wobec sprawcy deliktu administracyjnego. Okoliczność ta w świetle nałożenia wielu indywidualnych kar w oparciu o czyny wskazane stronie na skutek jednej kontroli wykazującej jednorodzajowe naruszenie jest kwestią kluczową dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w oparciu o dział IV a kpa.

W mojej ocenie, niektóre z okoliczności podnoszonych przez Skarżącego powinny zostać ocenione przez GITD w ramach analizowania, czy zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 lub § 2 kpa. Bez wnikliwego rozważenia przez organ takich okoliczności nie można mówić o dochowaniu zasady zaufania do organów władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 kpa ("Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.").

Jak wskazywano na wstępie w tym kontekście nie można pominąć okoliczności, że zarówno naruszenie, za których popełnienie nałożono karę administracyjną w niniejszej sprawie, jak i kilkadziesiąt innych naruszeń, za które Skarżącemu wymierzono kary pieniężne w innych sprawach - zostały ujawnione przez organ w trakcie jednej kontroli mobilnej w dniu 20 października 2020 r. W trakcie tej kontroli z systemu elektronicznego poboru opłat pobrano informacje o incydentach (naruszeniach) polegających na wskazaniu niewłaściwej klasy pojazdu przypisanego do urządzenia viaBOX, które miały miejsce od 17 czerwca 2020 r. do dnia kontroli (20 października 2020 r.). Ustalenia kontroli skutkowały wprawdzie wszczęciem postępowań administracyjnych odnośnie do każdego ze stwierdzonych naruszeń z osobna, niemniej jednak okoliczności ujawnienia tych naruszeń w sposób niejako "hurtowy" i to nawet na kilka miesięcy wstecz w stosunku do daty kontroli mobilnej uzasadniają w ocenie Sądu – na potrzeby oceny przesłanek z art. 189f kpa – traktowanie wszystkich tych naruszeń tak, jakby było to naruszenie wieloczynowe, które potencjalnie mogło być spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo. Z uwagi na to w niniejszej sprawie należało rozważyć, czy usprawiedliwione jest zastosowanie art. 189f § 1 lub § 2 kpa, czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa ewentualnie czy usprawiedliwione może być odstąpienie od nałożenia kary po przedstawieniu dowodów usunięcia naruszenia prawa.

Tym samym za co najmniej przedwczesne należy uznać wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodzą przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189 f kpa z uwagi na pominięcie odpowiednich rozważań co do odstąpienia od zastosowania tego przepisu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprawdzie, że GITD co do zasady (hipotetycznie) dopuścił możliwość zastosowania tego przepisu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku wprowadzenia prawidłowych danych do urządzenia służącego do uiszczania opłaty elektronicznej, jednak w swej ocenie pominął szersze okoliczności sprawy w postaci stwierdzenia w ramach jednej wstecznej kontroli wielu naruszeń.

Odnośnie oceny przesłanek przepisu art. 189 f § 1 kpa podnieść trzeba, iż wprawdzie ustawodawca nie wskazał okoliczności, którymi organ powinien kierować się przy dokonywaniu oceny czy w danej sprawie mamy do czynienia ze znikomym naruszeniem prawa, czy nie, jednakże – jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 3 marca 2022 r. (sygn. akt VI SA/Wa 70/22) – w piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że:

1) w tym zakresie można odwołać się do rozwiązań obowiązujących w prawie karnym, gdzie stopień ciężkości naruszenia przez sprawcę prawa mierzony jest tzw. stopniem społecznej szkodliwości czynu, którego "znikomość" również stanowi negatywną przesłankę do wszczęcia lub dalszego prowadzenia postępowania karnego (por. S. Dudziak, Zasady wymiaru administracyjnych kar pieniężnych po nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorząd Terytorialny 2018, nr 6. s. 23-32); z kolei z art. 115 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1138 ze zm.) wynika, że przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu sąd bierze pod uwagę rodzaj i charakter naruszonego dobra, rozmiary wyrządzonej lub grożącej szkody, sposób i okoliczności popełnienia czynu, wagę naruszonych przez sprawcę obowiązków, jak również postać zamiaru, motywację sprawcy, rodzaj naruszonych reguł ostrożności i stopień ich naruszenia;

2) oceniając czy dane naruszenie można określić mianem "znikomego" należy odwołać się do przesłanek wymierzenia kary administracyjnej określonych w art. 189d pkt 1 kpa (por. A. Wróbel, komentarz do art. 189f kpa [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022), a zatem wagi i okoliczności naruszenia prawa;

3) przy ocenie wagi naruszenia prawa należy kierować się tym, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną, wskazując że jeżeli konkretne naruszenie prawa:

– wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znaczna,

– wywołało (lub mogło wywołać) sporadyczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa nie jest znaczna,

– wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma (A. Cebera, J. G. Firlus, komentarz do art. 189f kpa [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019).

W zaskarżonej decyzji organ przyjął, że:

1) opłata elektroniczna stanowi przychód Krajowego Funduszu Drogowego, który jest podstawowym źródłem finansowania inwestycji na drogach krajowych, zaś uszczuplanie dochodów państwa w zakresie środków przeznaczonych na inwestycje drogowe wywiera istotny wpływ w sferze dobra publicznego jakim jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego (s. 16 zaskarżonej decyzji),

2) wielokrotne popełnienie naruszenia przemawia przeciwko przyjęciu zaistnienia w sprawie przesłanki znikomości naruszenia (s. 16 zaskarżonej decyzji),

3) odnotowane zachowanie Skarżącego nie zostało przerwane przez niego, tylko zakończyło się ingerencją kontrolną organu, uświadamiającą Skarżącemu nieprawidłowe ustawienie urządzenia do poboru opłaty elektronicznej (s. 16 zaskarżonej decyzji),

4) skontrolowanie Skarżącego przez Inspekcję Transportu Drogowego dopiero po ponad kilkudziesięciu dniach nieprawidłowego używania urządzenia viaBOX było dopuszczalne w świetle art. 13n udp, a inspektorzy mają dostęp do informacji zarejestrowanych w systemie elektronicznego poboru opłat, w tym również do naruszeń wygenerowanych w systemie dla danego pojazdu (s. 20 zaskarżonej decyzji),

5) przyczyny, z powodu których Skarżący naruszył obowiązek wynikający z art. 13i ust. 4a udp, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy (s. 20 zaskarżonej decyzji).

Nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym, nie można mówić o znikomej wadze naruszenia, skoro opłaty elektroniczne mają na celu zapewnienie środków na zadania związane z rozbudową i utrzymaniem infrastruktury drogowej. Taka argumentacja nie jest trafna, ponieważ co do zasady każdy obowiązek administracyjnoprawny, którego naruszenie jest zagrożone karą pieniężną, ma na celu ochronę określonego dobra publicznego, a mimo to w art. 189f § 1 kpa ustawodawca przyjął, że od nałożenia kary pieniężnej należy odstąpić w razie spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Argumentacja przyjęta przez GITD prowadzi w istocie do wniosku, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nigdy nie będzie mogło nastąpić w odniesieniu do naruszenia obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych, co nie jest zgodne ogólnym z założeniem ustawodawcy przyjętym w art. 189f § 1 kpa.

Wskazana przeze mnie wyżej wykładnia art. 189f § 1 pkt 1 kpa determinuje zakres okoliczności faktycznych, jakich organ administracji powinien dokonać, aby możliwa była zgodna z prawem ocena, czy naruszenie prawa przy popełnianiu deliktu administracyjnego zagrożonego administracyjną karą pieniężną było znikome. Mając na uwadze tę wykładnię należy przyjąć, że przy ocenie znikomości naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f kpa należy uwzględnić okoliczności popełnienia naruszenia, wagę naruszonych obowiązków, motywację sprawcy naruszenia, częstotliwość niedopełnienia przez sprawcę wcześniej (tu - przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej) obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu

W konsekwencji oceniane w całokształcie okoliczności, że naruszenie przez Skarżącego obowiązku wprowadzenia do urządzenia viaBOX prawidłowych danych o kategorii pojazdu: 1) nie zostało wytknięte skarżącemu przed naruszeniami stwierdzonymi w trakcie kontroli mobilnej w dniu 20 października 2020 r., 2) nie wiązało się z osiągnięciem przez Skarżącego jakiejkolwiek korzyści lub uniknięcia jakiejkolwiek straty - mogą świadczyć o znikomości naruszenia, uzasadniającej zastosowanie w danej sprawie art. 189f § 1 kpa. W zaskarżonej decyzji GITD nie przeanalizował w ogóle, czy tego rodzaju okoliczności mogą uzasadniać odstąpienie od nałożenia kary, a w konsekwencji nie weryfikował, że zachodziły one w tej sprawie. Zasadniczym naruszeniem jest jednak tutaj okoliczność, iż GITD przy analizie spełnienia przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął okoliczność, że: 1) zarówno do naruszeń, których dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie, jak i kilkudziesięciu innych naruszeń obowiązku z art. 13i ust. 4a udp przez Skarżącego, co do których również wszczęto postępowania administracyjne w przedmiocie nałożenia kar pieniężnych – doszło w takich samych okolicznościach faktycznych, 2) organ informację o wszystkich tych uchybieniach pobrał w tym samym momencie (w trakcie kontroli mobilnej) z systemu elektronicznego poboru opłat, 3) za wszystkie te naruszenia (do których dochodziło w okresie kilku miesięcy) GITD wymierzył w zbliżonym czasie kilkadziesiąt administracyjnych kar pieniężnych.

Wskazując natomiast na brak rozważań organu co do oceny przesłanek przepisu art. 189 f § 2 i 3 kpa wskazać trzeba, iż w kontekście prewencyjnego charakteru kary pieniężnej ocena zasadności skorzystania z tej konstrukcji prawnej uwarunkowana jest osiągnięciem celów administracyjnej kary pieniężnej. Oczywiście nie można powiedzieć, że stronie przysługuje bezwzględne roszczenie procesowe o zastosowanie tej instytucji jednakże organ nie może dowolnie uchylić się od rozważań w tym zakresie. Zważywszy na ujawnienie się wielu naruszeń w ramach jednej kontroli organu administracyjnego (kilkadziesiąt przejazdów w ciągu trzech miesięcy) rozważyć trzeba, czy wielokrotne ukaranie w ramach wszystkich postępowań wszczętych w oparciu o jedną kontrolę z 20 października 2020 r. mimo fizycznej odrębności rozpoznawanych spraw nie przekroczy w sposób istotny celu tej kary. Jeżeli bowiem organ uznałby, iż po wymierzeniu części kar pieniężnych spełniona zostałaby przesłanka celowości a strona usunęłaby naruszenie prawa wówczas organ w oparciu o treść § 3 art. 189 f kpa winien odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wyjaśnić tutaj należy, iż usunięcie naruszenia prawa jak wskazują komentatorzy (patrz. kom. do art. 189 f J. Wegner [w:] Z. Kmieciak, M. Wojtuń, J. Wegner "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz" Warszawa 2023), obejmuje zarówno ustanie naruszenia jak i usunięcie jego skutków. Warunkiem odstąpienia od wymierzenia kary jest wykonanie przez stronę wystosowanego w drodze ewentualnego postanowienia wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze charakter popełnionego naruszenia oraz ustalenia organu nie ulega wątpliwości, iż Skarżący zaprzestał danych naruszeń w podanych w decyzji okresach. Organ pominął jednak choćby rozważenie co do możliwości wezwania do wykazania usunięcia naruszenia prawa poprzez wykazanie uiszczenia całości kwoty jakiej na skutek wielu wskazanych w protokole kontrolnym naruszeń Skarżącego nie wpłacono za wykonane przejazdy przedmiotowym zespołem pojazdów (wg. oświadczenia skarżącego 1.093 złote 10/100 groszy). Środki te zgodnie z powołanym wyżej § 13 rozporządzenia ministra infrastruktury i rozwoju z dnia 27 sierpnia 2015 r. w sprawie wnoszenia opłat i rozliczania opłat elektronicznych w prawidłowym trybie postępowania po ich uiszczeniu w ramach opłaty należnej w pełnej wysokości winny znaleźć się na rachunku bankowym pobierającego opłatę a następnie byłyby przekazane na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego. Mając jednak na uwadze cel opłat elektronicznych (budowa, remonty dróg krajowych i autostrad etc.) oraz podmiot dysponujących finalnie tymi środkami (Krajowy Fundusz Drogowy), wydaje się nieuzasadnionym twierdzenie, iż brak jest tu możliwości usunięcia naruszenia prawa skoro zaległe środki mogą zostać uiszczone bezpośrednio na rachunek bankowy Krajowego Funduszu Drogowego lub wskazany przez GITD rachunek bankowy właściwy do uiszczania kar (w dacie naruszenia) a następnie przekazane do Krajowego Funduszu Drogowego celem realizacji jego zadań określonych w ustawie (pobocznie wskazać należy, iż w obecnym stanie prawnym środki te zostałyby ewentualnie pokryte z zabezpieczenia obsługiwanego przez Szefa KAS). Tym samym możliwe w mojej ocenie jest usunięcie naruszenia prawa poprzez usunięcie skutków dokonanego przez Skarżącego naruszenia w postaci braku całości opłaty (przez wykazanie jej późniejszego uiszczenia czy na rachunek wskazany przez GITD lub do KFD).

W związku z powyższymi okolicznościami należy także wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który na przykład w uzasadnieniu wyroku z 1 marca 1994 r. o sygn. U 7/93 (OTK w 1994 r., cz. I, poz. 5) stwierdził, że administracyjne kary pieniężne stanowią środki mające na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Kary te - stosowane automatycznie, z mocy ustawy mają bowiem przede wszystkim znaczenie prewencyjne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 30). Przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywują adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 stycznia 2007 r. o sygn. P 19/06; OTK-A 2007/1/2). Tym samym administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134), ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa. Organ administracyjny musi bowiem posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 marca 2010 r. o sygn. P 9/08; OTK-A 2010/3/26). Na przede wszystkim prewencyjną funkcję administracyjnej kary pieniężnej Trybunał Konstytucyjny położył również akcent w uzasadnieniu wyroku z 7 lipca 2009 r. o sygn. K 13/08 (OTK-A, 2009, nr 7, poz. 105), zaznaczając że nie ma rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco – represyjny. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 6 czerwca 2019 r. (sygn. akt II GSK 1296/17), stwierdzając że o ile główną funkcją odpowiedzialności karnej jest funkcja represyjna, czyli odwet za popełniony czyn zabroniony, to główną funkcję odpowiedzialności administracyjnej stanowi szeroko pojęta prewencja.

Podzielając powyższe poglądy odnośnie do charakteru administracyjnych kar pieniężnych, w mojej ocenie GITD przy analizie przesłanek odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej pominął to, że kara administracyjna ma charakter przede wszystkim prewencyjny, gdyż jej zasadniczym celem jest skłonienie konkretnego podmiotu, który narusza prawo administracyjne (prewencja indywidualna), jak i innych potencjalnych sprawców deliktów administracyjnych (prewencja ogólna) do przestrzegania norm administracyjnoprawnych. Trudno mówić o prewencyjnym charakterze kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia popełniane w okresie kilku miesięcy, a stwierdzane "hurtowo" przy okazji kontroli mobilnej - przez pobranie informacji o tych naruszeniach z systemu elektronicznego poboru opłat, które to informacje przez kilka miesięcy w tym systemie były umieszczone i nie spotkały się z niezwłoczną reakcją GITD.

Naruszenie przez Skarżącego obowiązku z art. 13i ust. 4a udp powinno spotkać się z możliwie niezwłoczną reakcją organu administracji mającego kompetencję do kontroli wykonania obowiązków związanych z uiszczaniem opłaty elektronicznej. Taka reakcja (w postaci administracyjnej kary pieniężnej) realizowałaby prewencyjną funkcję kary administracyjnej, co potencjalnie powstrzymałoby Skarżącego od popełnienia kolejnych naruszeń zapisanych w systemie elektronicznego poboru opłat, które były spowodowane tym samym stanem (nie)świadomości Skarżącego, tak jak kontrola mobilna w dniu 20 października 2020 r. powstrzymała Skarżącego od dalszego naruszania wspomnianego obowiązku. Natomiast nakładanie - wskutek jednorazowego pobrania informacji o naruszeniach, do których miało dojść w okresie kilku miesięcy - kilkudziesięciu kar pieniężnych nie realizuje prewencyjnej funkcji kary, lecz jest w zasadzie wyłącznie represją, która w okolicznościach takich, jak opisane powinna zostać uznana na nieproporcjonalną.

Zaznaczyć także trzeba, iż ustawa o drogach publicznych oraz kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organ z jednej strony obowiązek nałożenia kary z uwzględnieniem kryterium dobowego oraz z drugiej strony obowiązek oceny możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej gdy waga naruszenia jest znikoma lub cel kary zostanie osiągnięty (art. 189 f kpa) jednocześnie, brak jest klarownych regulacji pozwalających organowi wprost na łączną ocenę w tym zakresie wielu naruszeń stwierdzonych w ramach jednej kontroli. W przedmiotowej sprawie mimo, iż występuje tu oczywista niewspółmierność wydanych łącznie kar w stosunku do jej celu (ogólnie: prewencja zmierzająca do dokonywania pełnych opłat) czy do wagi naruszenia (w kontekście uszczuplenia dochodów z tyt. opłat o 1.093,10 zł), ustawodawca w zakresie wymiaru kary nie określił wprost na wzór ustawy o transporcie drogowym modelu działania. Kierując się jednak uzasadnieniem ustawodawcy co do wprowadzenia przepisów rozdziału IV a kpa wskazać trzeba, iż przepisy te mają stanowić uzupełnienie zidentyfikowanych niedostatków, a zatem także braków (luk) w ustawach prawa administracyjnego materialnego (vide stanowisko powołane w uzasadnieniu uchwały NSA z 9 czerwca 2022 r. Sygn. III OPS 1/21). Tym samym organ winien ustalić przy ocenie wielu naruszeń wykrytych w ramach jednej kontroli pewne obiektywne kryterium dla oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary w badanej sprawie i zależnie od przyjętej podstawy podobnie jak uczynił to obecnie dokonać indywidualnej oceny przesłanek z art 189 f kpa przy uwzględnieniu faktu dokonania jednej kontroli co wywołało przecież bezpośredni wpływ choćby na ocenę realizację celów kary.

Moim zdaniem ze wskazanych wyżej powodów, zaskarżona decyzja winna być uchylona z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Uchybienie, którego dopuścił się GITD mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ, uwzględniając prawidłową wykładnię art. 189f kpa, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a następnie go ocenił, to mógłby dojść do wniosku, że w okolicznościach tej sprawy uzasadnione jest odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.

Ze wskazanych wyżej powodów zająłem stanowisko jak wyżej.