VI SA/Wa 83/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1565/20 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 1516/19 w sprawie ze skargi M. A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 22 września 2010 r. Komenda Powiatowa Policji dla Powiatu [...] w S. przesłała do Starosty [...] zatrzymane prawo jazdy M. A. w związku z przekroczeniem dopuszczalnej liczby punktów karnych. W następstwie powyższego Starosta, decyzją z [...] października 2010 r., orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy M. A. do czasu wykazania się przez niego wymaganymi kwalifikacjami. Decyzję tę odebrała siostra skarżącego w dniu 28 października 2010 r.

Pismem z 7 grudnia 2010 r. Starosta [...] skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, a pismem z 30 marca 2011 r., odebranym przez siostrę skarżącego, zawiadomiono go o wszczęciu z urzędu postępowania.

Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Starosta [...] cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami na kat. "B", przy czym przesyłka powróciła z adnotacją "nie podjęto w terminie".

W dniu 24 października 2018 r. skarżący, za pośrednictwem Rzecznika Praw Obywatelskich, złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., powołując się na fakt przebywania w Areszcie Śledczym w [...] i poważny wypadek samochodowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z 26 marca 2019 r. odmówiło skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie wykazał braku winy w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania. Część korespondencji w sprawie była odbierana osobiście przez skarżącego, w związku z czym miał on wiedzę zarówno o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, terminie tej kontroli i konsekwencjach niepoddania się kontroli w terminie. Organ wywiódł, że z dokumentów wypełnionych przez skarżącego w związku ubieganiem się o przywrócenie prawa do kierowania pojazdami wynika, że miał on świadomość odebrania tych uprawnień. Kolegium wskazało ponadto, że wnioski i pisma z 2011 i 2012 r. składane były przez skarżącego osobiście i osobiście odbierał on zaświadczenia, a w dniach 7 stycznia 2012 r., 14 lutego 2012 r., 20 sierpnia 2012 r., 12 czerwca 2013 r. oraz 11 grudnia 2013 r. podchodził do egzaminów teoretycznych, w związku z czym w tym okresie nie mógł przebywać w areszcie, co wskazuje na naruszenie siedmiodniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, a także niedochowanie 14-dniowego terminu na złożenie odwołania.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W treści skargi skarżący wskazał na wadliwy sprzęt jakim dysponowała Policja w miejscu zatrzymania. Podniósł, że podczas kontroli odebrano mu prawo jazdy bez jego zgody, pomimo że zobowiązany był do okazania uprawnień, a nie do oddania ich w ręce funkcjonariusza. Nie okazano też przeglądu nielegalnego urządzenia. Ponadto mierzenie prędkości powinno odbywać się urządzeniem umieszczonym na stojaku (jeśli dokonuje się pomiaru powyżej 100m). Skarżący podniósł również, że w miejscu zdarzenia przebiegała linia wysokiego napięcia, która generuje pole elektromagnetyczne, a więc żaden sprzęt nie pokaże poprawnej prędkości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 stycznia 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 marca 2019 r.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez organ Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie przez organ braku podstaw do przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania umożliwiało wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania i brak było podstaw do opóźnienia wydania tego postanowienia w stosunku do postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. W konsekwencji powyższego Naczelny Sad Administracyjny za uzasadniony uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w wyniku uznania, że organ naruszył art. 134 oraz art. 59 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien zbadać prawidłowość działań organu drugiej instancji w zakresie ustalenia zasadności odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, co z kolei da podstawę do zbadania zasadności wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia tego terminu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Działając w ramach tego związania Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

W chwili wpłynięcia odwołania organ odwoławczy ma obowiązek zbadania czy spełnia ono określone warunki formalne m.in. czy zostało wniesione w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. W przypadku stwierdzenia, że wniesiono je po terminie lub jest z innych powodów niedopuszczalne organ odwoławczy wydaje postanowienie w trybie art. 134 kpa stwierdzając niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Treść art. 134 kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego.

Podkreślenia wymaga, iż jednym z podstawowych warunków wywierania skutków prawnych przez czynności procesowe stron jest ich podejmowanie w określonych dla nich terminach. Ograniczając dalej rozważania tylko do odwołań od decyzji organu I instancji należy podkreślić, że wnosi się je w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy była ona ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa).

Zasady dotyczące doręczania pism stronom postępowania administracyjnego reguluje rozdział 8 kpa zawierający przepisy dostosowane do różnych stanów faktycznych. Zgodnie z art. 42 kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, pisma mogą być doręczane również w lokalu administracji publicznej, a w przypadku niemożności doręczenia w ten sposób jak również w razie konieczności pisma doręcza się w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. Z kolei art. 43 kpa statuuje tzw. doręczenie zastępcze, polegające na tym, iż w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania.

Aby doręczenie zastępcze było skuteczne, przesyłka musi zostać przekazana dorosłej, tzn. pełnoletniej osobie, która faktycznie zamieszkuje z osobą będącą adresatem przesyłki. Jednocześnie już samo pobranie przez domownika przesyłki, potwierdzone znajdującym się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisem, uznawane jest za oświadczenie, iż domownik zobowiązuje się przekazać przesyłkę adresatowi. Bez wpływu na skuteczność doręczenia pozostaje kwestia czy faktycznie przesyłka zostaje przekazana. Istotą doręczenia zastępczego jest bowiem już samo powstanie domniemania takiego przekazania, czyli samo pobranie przesyłki przez domownika oraz pokwitowanie jej odbioru. Przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości prowadzenia postępowania zmierzającego do ustalenia, kiedy doszło do rzeczywistego zaznajomienia się adresata decyzji z jej treścią.

Swoistą fikcję prawną, która umożliwia uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany w art. 42 i 43 kpa przewiduje art. 44 kpa.

Doręczenie jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże niekiedy określone skutki prawne a podstawowym jego skutkiem prawnym jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności prawnej np. wniesienia odwołania czy zażalenia.

Termin określony w w/w przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Rozpatrzenie bowiem odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa.

Jak stanowi art. 58 § 1 kpa, w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Jak stanowi § 2 cytowanego przepisu, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. O przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania albo zażalenia.

Artykuł 58 § 1 oraz § 2 kpa określa zatem cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą być spełnione kumulatywnie.

Obowiązek uwiarygodnienia braku winy ciąży na stronie, przez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku.

Kryterium winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności proceduralnych. Tym samym przy ocenie rodzaju uchybienia należy brać pod uwagę obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy. Zajęcie odmiennego stanowiska wprowadziłoby do stosunków procesowych niedopuszczalny element dowolności (wyr. NSA z 24.4.1998 r., III SA 1543/96, Lex Nr 34701). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć (zob. wyr. NSA z 2.2.2000 r., SA/Sz 2125/98, Legalis). Przywrócenie terminu nie jest dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy (zob. wyr. NSA z 13.8.1999 r., III SA 7432/98, Legalis; wyr. WSA w Białymstoku z 6.10.2005 r., II SA/Bk 369/05, Legalis; post. NSA z 25.9.1998 r., SA/Łd 575/98, Lex Nr 36221; zob. także A. Wróbel, [w:] K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, egzekucyjne i sądowoadministracyjne, Kraków 2003, s. 63).

O braku winy w uchybieniu terminowi można więc mówić wtedy, gdy strona dołożyła należytej staranności, aby dokonać czynności proceduralnej w terminie, lecz uniemożliwiły jej to przeszkody niemożliwe do przezwyciężenia (zob. wyr. WSA w Warszawie z 31.5.2006 r., I SA/Wa 2351/05, Legalis). Orzecznictwo sądowe zwraca również uwagę na fakt, że przeszkody związane z dopełnieniem czynności proceduralnych mogą co prawda utrudnić dokonanie czynności w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji powodować uchybienie terminu, to jednak zasadność przywrócenia terminu możliwa jest wyłącznie wtedy, gdy zainteresowany napotyka przeszkody w dokonaniu czynności, których usunięcie było niemożliwe (zob. post. NSA z 30.3.1999 r., III SA 7060/98, Lex Nr 37862).

W konsekwencji przyjąć należy, że pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności proceduralnej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej. Przyjmuje się, że do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy w uchybieniu terminowi przez zainteresowanego zaliczyć należy m.in. przerwę w komunikacji, nagłą chorobą, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp. (zob. wyr. NSA z 19.9.2000 r., I SA 1072/00, Lex Nr 55307; podobnie wyr. WSA w Olsztynie z 27.1.2009 r., II SA/Ol 857/08, Legalis).

Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Ponadto przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że skarżący odwołanie złożył z uchybieniem terminu.

Odnosząc natomiast przytoczone wyżej stanowisko judykatury i literatury przedmiotu do wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, należy podzielić stanowisko organu, że wskazane przez skarżącego przyczyny uchybienia terminu nie uzasadniają przywrócenia terminu do złożenia odwołania do decyzji Starosty [...] z dnia 21 kwietnia 2011 r.

Brak wiedzy skarżącego o wydaniu przez organ I instancji decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień kat. B nie został w żaden sposób przez niego uprawdopodobniony. Jak wynika z akt sprawy Starosta wszelką korespondencję wysyłał do wnioskodawcy pod adres zam. ul. [...] w B. Korespondencja wysyłana pod wskazany adres była odbierana przez skarżącego, o czym świadczą stosowne podpisy na potwierdzeniach odbioru. Konfrontując zarzuty podniesione przez skarżącego w złożonym wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z korespondencją wysyłaną przez Starostę do strony oraz składaną w tym czasie przez stronę do organu administracji zauważyć należy, że skarżący posiadał wiedzę zarówno o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, terminie tej kontroli oraz konsekwencjach niepoddania się tej kontroli w zakreślonym terminie. Informacje te zostały jednoznacznie wskazane w odebranym przez skarżącego Skierowaniu nr [...].

Z akt sprawy wynika, że sporna decyzja, której dotyczy wniosek o przywrócenie terminu powróciła do organu z adnotacją "Nie podjęto w terminie". Zarzuty o braku wiedzy co do faktu cofnięcia uprawnień pozostają w sprzeczności z pismami i wnioskami składanymi przez skarżącego w organie I instancji.

W dniu 21 listopada 2011 r. skarżący złożył wniosek o wydanie zaświadczenia na egzamin kontrolny wg kat. B prawa jazdy (k-26 akt sprawy). Zaświadczenie to odebrał osobiście w tym samym dniu, tj. 21 listopada 2011 r. W zaświadczeniu wprost wskazano, że wnioskodawca spełnia warunki dla poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w związku z ubieganiem się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji. Następnie wnioskiem złożonym w dniu 18 lutego 2016 r. w części G zawierającej oświadczenia skarżący wskazał, że na dzień składania wniosku ma on zatrzymane prawo jazdy oraz cofnięte uprawnienia (nie zaznaczono pkt. 4 i 5 części G formularza wniosku). W aktach sprawy znajduje się również formularz wniosku datowany na dzień 8 grudnia 2011 r., w którym wnioskodawca wskazał, że na dzień składania wniosku ma on zatrzymane prawo jazdy oraz cofnięte uprawnienia (nie zaznaczono pkt. 4 i 5 części G formularza wniosku). We wniosku tym zaznaczył, że ubiega się "o przywrócenie cofniętego uprawnienia" a także podał adres zamieszkania: ul. [...],[...]. Dodatkowo część H formularza wskazuje, iż wnioskodawca pięciokrotnie podchodził do egzaminu teoretycznego, z którego nie uzyskał wyniku pozytywnego.

Z powyższych dokumentów wynika jednoznacznie, że skarżący miał wiedzę o fakcie cofnięcia mu uprawnień kat. B do kierowania pojazdami pomimo braku osobistego odbioru spornej decyzji.

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ prawidłowo uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od spornej decyzji. Skarżący nie wykazał również dochowania przez niego 7 dniowego terminu od ustania przyczyny uchybienia terminu.

W świetle powyższych okoliczności trudno uznać, że przekroczenie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez winy skarżącego. Trzeba także zaznaczyć, że zarzuty skarżącego dotyczące merytorycznej oceny decyzji w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, przekroczenia uprawnień przez funkcjonariuszy policji, czy też posługiwania się przez funkcjonariuszy wadliwym sprzętem nie mogły zostać poddane ocenie, z uwagi na odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wobec powyżej argumentacji brak było podstaw do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania.

Odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania otwierała organowi drogę do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, przy czym brak było podstaw do opóźnienia wydania tego postanowienia w stosunku do postanowienia o odmowie przywrócenia terminu, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.