VI SA/Wa 2529/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją z [...] października 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. (dalej "Prezydent") z 17 sierpnia 2020 r. w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla K. W. (dalej "Skarżący").

Jako podstawę prawną wskazano art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 poz. 470 ze zm.- dalej u.d.p.) oraz art. 104 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 13 stycznia 2020 r. wpłynął do Zarządu Dróg Miejskich ( dalej "ZDM") wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia na umieszczenie kiosku handlowego o powierzchni 27 m2 pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...] w terminie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy kiosk został nabyty przez Skarżącego od poprzedniego właściciela na mocy umowy sprzedaży z dnia 31 grudnia 2019 r.

Poprzedni właściciel kiosku handlowego zajmował pas drogowy drogi powiatowej ul. [...] w rej. nr [...] pod kiosk handlowy na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., w której termin zezwolenia ustalony został do dnia 15 marca 2017 r., zaś na późniejsze wnioski poprzedniego właściciela kiosku nie były uwzględniane, w konsekwencji czego od dnia 16 marca 2017 r. (początkowy termin decyzji odmawiającej wydania zezwolenia) do dnia 31 grudnia 2019 r. (data sprzedaży kiosku Skarżącemu) poprzedni właściciel kiosku zajmował sporny odcinek pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia.

Prezydent wskazał, że materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku obejmują następujące dokumenty:

1.Szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczoną lokalizacją kiosku handlowego,

2.Umowa zakupu kiosku handlowego przez Pana K. W. z dnia 31 grudnia 2019 r.,

3.Opinia Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania , Przestrzennego Urzędu W. z 2 lipca 2016 r.,

4.Opinia Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z 10 października 2017 r.,

5.Opinia Wydziału Ochrony Krajobrazu Miasta Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z 11 marca 2020 r.

Organ I instancji zaznaczył, że już przy wydawaniu wcześniejszych zezwoleń dla poprzedniego właściciela kiosku Wydział Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. wypowiedział się negatywnie w sprawie możliwości dalszego funkcjonowania przedmiotowego kiosku handlowego podkreślając, że obiekt jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - cz.1, przyjętego Uchwałą Nr LXII/1897/2009 z dnia 17 września 2009 r. ogłoszoną w Dz.U. Woj. Maz. Nr 156 z 6 października 2009 r., poz. 4631.

Stanowisko to zostało podtrzymane przez Wydział Ochrony Krajobrazu Miasta Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. (pisma z 10 października 2017 r. i z 11 marca 2020 r.).

W tej sytuacji, w ocenie Prezydenta poprzedni właściciel kiosku handlowego już w decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. został poinformowany, że kiosk handlowy przewidziany jest do usunięcia i zobowiązany jest do poczynienia starań w celu przeniesienia obiektu w inne miejsce.

Zdaniem organu I instancji był to wystarczający czas zgodnie z zasadami współżycia społecznego na wypowiedzenie umów o pracę pracownikom zatrudnionym w kiosku oraz na wypowiedzenie umowy na pobór energii elektrycznej i odłączenie instalacji, co pozwoliłoby na usunięcie kiosku handlowego z pasa drogowego ul. [...]. Poprzedni właściciel, pomimo deklaracji zastosowania się do wytycznych zarządu drogi nie usunął z pasa drogowego ul. [...] kiosku handlowego w terminie do 15 marca 2017 r., prowadził w nim natomiast nieprzerwanie działalność handlową do dnia 31 grudnia 2019 r., tj. do dnia sprzedaży kiosku nowemu podmiotowi - Skarżącemu.

Po drugie, analizując wniosek Skarżącego organ I instancji stwierdził, że pomimo deklaracji nowego właściciela, że w kiosku handlowym prowadzona będzie sprzedaż "podstawowych artykułów spożywczych, prasy i biletów komunikacji miejskiej", nadal oferuje się w kiosku szeroki asortyment napojów alkoholowych.

Zdaniem Prezydenta w sprawie nie zachodzą też szczególne okoliczności dla wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. W szczególności nie może o tym stanowić fakt, że poprzedni właściciel otrzymywał wcześniej zezwolenia zarządu drogi na funkcjonowanie kiosku handlowego w pasie drogowym. W zezwoleniach określono ściśle terminy zajęcia pasa drogowego jednakże na przestrzeni lat sytuacja w pasie drogowym ul. [...] uległa zmianom.

Przywołując szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych Prezydent wskazał, że pas drogowy stanowi teren o szczególnym charakterze wynikającym z ważnej roli komunikacyjnej znajdujących się w nim dróg oraz obiektów i urządzeń związanych z funkcjonowaniem drogi. Z tego względu możliwości wykorzystania pasa drogowego dla celów niezwiązanych z potrzebami drogi zostały ustawowo istotnie ograniczone. Ustawodawca przewiduje możliwość pozostania w pasie drogowym istniejących obiektów budowlanych, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Pas drogowy ze swojej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej. Tym samym interes strony polegający na umieszczeniu przedmiotowego kiosku handlowego ze sprzedażą art. spożywczych i napojów alkoholowych nie może być uznany za "ważniejszy" niż interes publiczny polegający na umożliwieniu swobodnego korzystania z pasa drogowego ul. [...].

Prezydent podkreślił, że Skarżący w swoim wniosku nie wskazał, na czym polega "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z funkcją drogi.

Ponadto, co do zasady pas drogowy nie służy do prowadzenia działalności gospodarczej, zaś tymczasowe obiekty budowlane powinny być umieszczone nie w pasach drogowych, ale w miejscach przeznaczonych pod zabudowę. Tym samym interes strony polegający na umieszczeniu w pasie drogowym przedmiotowego kiosku handlowego, ze sprzedażą art. spożywczych i napojów alkohoIowych nie może zostać uznany za ważniejszy niż interes publiczny polegający na ochronie pasa drogowego i zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego.

W związku z powyższym w omawianej sprawie nie dopatrzono się takiego szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Jednocześnie decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Skarżącemu rozbiórkę tego kiosku handlowego.

Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, w szczególności naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym bez uzasadnionej przyczyny oraz art. 39 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego wypadku.

SKO uznało, że odwołanie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

SKO podkreśliło, że zasadą wynikająca z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Wyjątek stanowi zapis art. 39 ust. 3 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej k.p.a. Organ administracyjny ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., sygn. II SA 2486/01).

SKO ponownie przypomniało, że Skarżący nabył kiosk handlowy w dniu 31 grudnia 2019 r. od poprzedniego właściciela, który już wcześniej zajmował sporny pas drogowy bez zezwolenia, za co została na niego nałożona kara pieniężna. Ponadto lokalizacja kiosku handlowego uzyskała negatywne opinie Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia [...] lipca 2016 r. i Wydziału Ochrony Krajobrazu Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia 10 lipca 2017 r. i z dnia 11 marca 2020 r. W tej sytuacji SKO nie zgodziło się z zarzutem odwołania, że organ I instancji oparł swoją decyzję nieaktualnych ustaleniach.

SKO podkreśliło, że na opisaną lokalizację poprzedni właściciel otrzymał negatywną decyzję i był zobowiązany do usunięcia kiosku handlowego. Natomiast strona wiedząc o tej sytuacji faktycznej i prawnej mimo wszystko odkupiła obiekt za "symboliczną" kwotę 1 000 zł. W związku z tym zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. okazał się bezzasadny.

Po drugie, w ocenie SKO zgodnie z art. 43 pkt 1 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach powiatowych na terenie zabudowy, powinny być usytuowane w odległości, co najmniej 8,00 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, omawiany kiosk handlowy usytuowany jest w odległości ok. 5m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...].

Po trzecie, interes strony polegający na umieszczeniu w pasie drogowym przedmiotowego kiosku handlowego ze sprzedażą artykułów spożywczych i całodobowo napojów alkoholowych nie może zostać uznany za ważniejszy niż interes publiczny polegający na ochronie pasa drogowego i zapewnieniu bezpieczeństwa uczestników ruchu.

Po czwarte, decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Stronie rozbiórkę opisanego kiosku handlowego, zatem wbrew stanowisku strony w sprawie nie zaszła przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację kiosku handlowego wskazana w art. 39 ust. 3 u.d.p.

W ocenie Kolegium, wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie w sprawie. Organ I instancji bowiem wskazał na okoliczności, które przemawiały za odmową lokalizacji kiosku handlowego, w tym ww. negatywne opinie oraz decyzję nakazującą właścicielowi kiosku handlowego - Skarżącemu całkowitą rozbiórkę kiosku handlowego, jak również kwestię zbyt bliskiej lokalizacji kiosku handlowego od zewnętrznej krawędzi jezdni (ok. 5 m, winno być 8 m).

Zdaniem SKO zgromadzony materiał dowodowy został więc rozpatrzony w całości w sposób wyczerpujący. Tym samym wydając zaskarżoną decyzję, organ I instancji nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Zatem bezzasadne są zawarte w odwołaniu zarzuty.

Biorąc powyższe pod uwagę, a w szczególności okoliczność, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, SKO orzekło o jej utrzymaniu w mocy na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżący niezgadzając się decyzją SKO w terminie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w tym nie zbadania i wykazania czy umiejscowiony w pasie drogowym kiosk handlowy powoduje uszkodzenie lub zniszczenie drogi i jej urządzeń lub też zmniejsza jej trwałość i zagraża ruchowi drogowemu lub też jego istnienie w pasie drogowym powoduje jakiekolwiek utrudnienie w ruchu w sytuacji gdy obecna lokalizacja kiosku handlowego w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu pasa drogowego i możliwe jest wydanie decyzji zezwalającej na istnienie dalsze istnienie tego obiektu w pasie drogowym; - niepodjęcie z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie wykazanie zagrożeń płynących z umiejscowienia kiosku handlowego w wnioskowanej lokalizacji w sytuacji gdy zagrożenia takie nie istnieją, a tym samym dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w miejsce prawidłowej swobodnej oceny tych dowodów; 

- nierespektowanie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, tj. składającego odwołanie oraz pracowników zatrudnionych w punkcie handlowym i klientów poprzez narażenie tych osób na utratę pracy oraz usuniecie osiedlowego punktu handlowego który służył mieszkańcom od lat;

b) art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym bez uzasadnionej przyczyny tj. odmowy wydania zezwolenia w żądanym okresie i powołaniem się ta to, że poprzedni właściciel kiosku handlowego nie uzyskał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w 2017 roku co stanowi brak odstępstwa od zasady wskazanej w art. 8 k.p.a. w sytuacji gdy jednokrotne wydanie decyzji odmownej w sytuacji gdy kiosk istnieje w tej lokalizacji od lat 90-tych nie może nie niweczy wcześniej istniejącej praktyki orzeczniczej która trwała dziesięciolecia.

c) art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia szczególnie uzasadnionego wypadku potwierdzonego wcześniej wydawanymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, jak również przejawiająca się obecną sytuacją epidemiologiczną.

d) art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i odmowę wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym przy jednoczesnym braku wykazania, że wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie obiektu w pasie drogowym koliduje z jakimikolwiek wartościami opisanymi w art. 39 ust. 1 Ustawy w sytuacji gdy brak jest takich przesłanek, a obiekt wpływa pozytywnie na pas drogowy i stanowi udogodnienie dla jego użytkowników.

e) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

f) art. 13 k.p.a poprzez nierozważenie możliwości przeprowadzenia mediacji i nie wykazania przyczyn, dla których w ocenie organu mediacja nie jest możliwa;

Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO i poprzedzającej jej decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), bowiem aktualnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, co czyniło uzasadnionym procedowanie na posiedzeniu niejawnym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja dotycząca odmowy udzielenia Skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na umieszczenie kiosku handlowego o powierzchni 27 m2 pasie drogowym (drogi powiatowej) ul. [...]w rej. nr [...] w terminie od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 grudnia 2020 r.

Organy uznały, że Skarżący nie wykazał istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.

Wskazać należy, że art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego konieczne jest ustalenie, czy zlokalizowanie określonego obiektu budowlanego w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Termin "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie został przy tym bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej umieszczenie/lokalizację/zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie określonych obiektów lub urządzeń (niezwiązanych z drogą i jej infrastrukturą) należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania tego szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia wskazanej przez stronę przesłanki uzasadnionego przypadku i jej ocena w świetle ww. przepisów ustawy o drogach publicznych i w ramach postępowania wyjaśniającego prowadzonego przy uwzględnieniu zasad zawartych w art. 7 i art. 77 k.p.a. Podkreślić należy, że podjęcie przez właściwy organ decyzji na gruncie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych musi poprzedzać głęboka analiza przywoływanych przez wnioskującego o zajęcie pasa drogowego okoliczności i ocena, czy mogą one kwalifikować konkretny przypadek jako ten szczególny uzasadniający odstępstwo od zakazu sytuowania jakichkolwiek innych poza związanych z drogą i jej obsługą obiektów i urządzeń.

Niewątpliwie decyzja podjęta na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest wydawana w warunkach tzw. uznania administracyjnego organu.

W doktrynie podkreśla się, że decyzje uznaniowe podlegają kontroli sądu pod kątem oceny czy organ zmieścił się w przyznanym mu ustawowo luzie decyzyjnym i czy nie nadużył przyznanego mu prawa. Sąd ma prawo zatem badać: czy organ nie zaniechał ustalenia i oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ocena ta nie była dowolna lub błędna, a także czy dokonana na niekorzyść strony ocena była wynikiem rzetelnej oceny jej słusznego interesu, który musiał ustąpić przez interesem publicznym. ( por. T.Woś [w] T. Woś, H Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , 2005 str. 54-55) i A. Błaś, Ochrona praw podmiotowych jednostki wobec decyzji administracyjnej uznaniowej nie podlegającej kontroli sądu administracyjnego [w] Prawne gwarancje ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2002 r.).

Z kolei w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II GSK 301/06 i z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07 oraz wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81, wyrok NSA z 19 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1837/13). Podobnie w wyroku NSA z dnia 25 lutego 2015 r. ( sygn. akt II GSK 193/14) Sąd podkreślił, że

"Organ administracji, podejmując decyzję w oparciu o uznanie administracyjne, ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny, co prowadzi do wniosku, że zasadniczo, w przypadku gdy nie sprzeciwia się temu interes publiczny, organ powinien podjąć decyzję na korzyść strony postępowania".

Z powyższego wynika, że każdorazowo interes publiczny, tak jak interes strony postępowania podlega indywidualnej ocenie.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zasadnie organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji zgodnie uznały, że w przypadku Skarżącego taki szczególnie uzasadniony przypadek nie zachodzi. Innymi słowy organy administracji dały prymat interesowi publicznemu nad interesem Skarżącego.

Konkretyzując ten interes publiczny organy wskazały na wydane w tej sprawie trzy negatywne opinie Wydziału Estetyki Przestrzeni Publicznej Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W. z dnia 2 lipca 2016 r. i Wydziału Ochrony Krajobrazu Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu W.z dnia 10 lipca 2017 r. i z dnia 11 marca 2020 r., z których wynika, że obiekt jest sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - cz.1, przyjętego Uchwałą Nr LXII/1897/2009 z dnia 17 września 2009 r. ogłoszoną w Dz.U. Woj. Maz. Nr 156 z 6 października 2009 r., poz. 4631.

Nie bez znaczenia dla oceny przesłanek zaistnienia "uzasadnionego przypadku" w niniejszej sprawie jest to, że od daty wydania decyzji o odmowie zezwolenia dla poprzedniego właściciela kiosku, ów właściciel powinien podjąć starania w celu przeniesienia obiektu w inne miejsce. Także Skarżący podejmując decyzję o kupnie kiosku w 2019 r. też powinien mieć na uwadze, że poprzedni właściciel nie uzyskał zgody na zajęcie pasa drogowego.

Z drugiej strony rozważając kwestię zaistnienia " uzasadnionego przypadku" nie można też pomijać, że decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Skarżącemu rozbiórkę tego kiosku handlowego. Ta okoliczność również przyczynia się do uznania, że w niniejszej sprawie organy orzekające nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa odmawiając Skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez obiekt handlowy nadający się do rozbiórki.

Dla uzasadnienia stawianych zarzutów Skarżący podnosi, że w decyzji brak jest jakiegokolwiek wskazania w jaki sposób lokalizacja kiosku handlowego wpływa na bezpieczeństwo pasa drogowego. Zdaniem Skarżącego kiosk stoi w tym samym bezpiecznym z punktu widzenia ruchu samochodowego i pieszego miejsca, przed kioskiem jest miejsce które może służyć jako miejsce postoju dla rowerów, czy wózków. W tym samym miejscu w sposób niepowodujący żadnego zagrożenia dla ruchu może ustawiać się kolejka. Kiosk jest zlokalizowany w pobliżu parkingu tak więc zmotoryzowani klienci mogą zaparkować samochód w sposób prawidłowy. To wszystko sprawia, że obiekt nie stanowi żadnego zagrożenia dla pasa drogowego. W ocenie Skarżącego punkt handlowy stanowi znaczące udogodnienie dla użytkowników pasa drogowego. Zdaniem Skarżącego nie sposób zatem zgodzić się z tym, że utrwaloną praktyką rozpoznania tego typu spraw jest odmowa udzielenia zgody na zajęcie pasa drogowego - odmowa udzielona w 2017 roku w stosunku do tego samego obiektu miała charakter incydentalny i nie została poddana kontroli instancyjnej, zaś w wcześniejszych okresach zezwolenie było wydawane.

Ustosunkowując się do tej kwestii należy podkreślić, że istota regulacji dotyczącej instytucji zgody na zajęcie pasa drogowego polega właśnie na tym, że ma ona charakter czasowy.

Przykładowo, w orzecznictwie wskazuje się, że wcześniej udzielone zezwolenia nie powodują, że kwestia istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku została przesądzona dla potrzeb przyszłych spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, nawet gdy chodzi o to samo miejsce i ten sam obiekt. Zawsze zasadą jest zakaz pociągający za sobą odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zaś zgoda na to zajęcie stanowi odstępstwo od tego zakazu, zatem jej uwarunkowania nie mogą być kształtowane dowolnie, lecz muszą mieścić się ściśle w granicach przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakiej mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Chęć prowadzenia działalności gospodarczej w pasie drogowym nie stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego funkcjonowanie pawilonu handlowego w pasie drogowym.( por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1584/18). Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela.

Skarżący wywodzi, że organ nie wziął pod uwagę, charakteru punktu handlowego bowiem jest to mały sklep z artykułami pierwszej potrzeby. Przeniesienie go w inne miejsce nie jest możliwe po pierwsze dla tego, że klientami sklepu są przechodnie i można w nim zrobić szybkie zakupy np. w oczekiwaniu na autobus a ponadto w punkcie handlowym na stałe zatrudnione są cztery osoby, a likwidacja tego punktu będzie wiązała się z utratą pracy przez te osoby. Dodatkowo w aktualnym stanie epidemii wzmocnieniu uległy okoliczności przemawiające za wydaniem zezwolenia za zajęcie pasa drogowego o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. bowiem istnienie w pasie drogowym punktu handlowego w profilu sprzedaży opisanym w pierwotnym wniosku jest szczególnie istotne dla lokalnej społeczności

Wbrew tym zarzutom skargi, jak już wcześniej zaznaczono, nabywając w 2019 roku obiekt zlokalizowany w pasie drogowym drogi publicznej od poprzedniego właściciela, któremu od 2017 roku konsekwentnie odmawiano zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, Skarżący powinien był liczyć się z faktem braku otrzymania zezwolenia w przyszłości, co winno być wkalkulowane w ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej (por. wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 48/18). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. II GSK 451/17 wyraził pogląd, że pas drogowy ze swej istoty nie służy do prowadzenia działalności handlowej, czy gospodarczej, a tego typu działalność nie jest szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p. Ponadto, prowadzona w tym kiosku całodobowa sprzedaż alkoholu nie stanowi także "uzasadnionego przypadku" z punktu widzenia większości społeczności lokalnej.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że w realiach niniejszej sprawy interes Skarżącego nie przeważa nad interesem publicznym.

Tym samym Sąd za nieuzasadnione uznał zarzuty strony dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie można również mówić o naruszeniu art. 8 k.p.a., albowiem jak zwróciło uwagę SKO realizując tę regułę ogólną postępowania, organ pierwszej instancji dużo wcześniej uprzedził poprzedniego właściciela o braku możliwości kontynuowania zajęcia tego pasa, dając czas na znalezienie nowej lokalizacji swojego punktu handlowego, czego świadomym musiał być także Skarżący, decydując się na kupno kiosku.

Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie doszło do naruszenia art.8 k.p.a. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podkreślił to NSA w wyroku z 15.11.2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie wzięły pod uwagę i należycie rozważyły wszystkie istotne okoliczności związane zarówno z koniecznością uporządkowania przestrzeni publicznej w celu kontynuowania polityki ładu przestrzennego w W., zaś z drugiej strony uwzględniły słuszny interes Skarżącego, dając mu odpowiedni czas ( pół roku) na opuszczenie zajętego przez kiosk handlowy pasa drogowego, czego wyrazem jest brzmienie punktu 1 do 7 decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2019 r. W tym stanie rzeczy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów miasta naruszenia zasady praworządnego i sprawiedliwego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada warunkom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Według WSA, stan faktyczny niniejszej sprawy, wynikający z powyższych ustaleń, stwierdzony na podstawie zebranego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych, został dokładnie wyjaśniony, a rozstrzygający sprawę organ dokonał jego prawidłowej kwalifikacji prawnej.

Podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji o odmowie nie stanowić nie mógł podnoszony w skardze zarzut naruszenia art. 13 k.p.a. o mediacji, bowiem tego rodzaju naruszenie przepisów, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, pozostawało bowiem bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Organ zbadał sprawę we wszystkich jej aspektach, natomiast zarzuty skargi mają charakter polemiczny, zaś podnoszona w nich argumentacja nie miała decydującego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.