VI SA/Wa 2414/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi C. Spółka Akcyjna z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej Prezes UKE) zaskarżonym do Sądu ww. postanowieniem z [...] października 2018 r., działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. oraz w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm., dalej P.t.), stwierdził niedopuszczalność wniosku spółki [...] S.A. z siedzibą w W. (dalej Spółka, Skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r. [...] o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych, zgodnie z art. 97 P.t., do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2011 r. przez [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) usług wchodzących w skład usługi powszechnej oraz ustalenia wysokości jednolitego wskaźnika procentowego udziału w pokryciu tej dopłaty, o którym mowa w art. 98 ust. 2 P.t.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE wyjaśnił, że [...] S.A.- jako przedsiębiorca wyznaczony - wystąpiła w czerwcu 2012 r. zgodnie z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 P.t. z wnioskiem o przyznanie dopłaty do kosztu świadczenia usługi powszechnej za okres od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r., w związku z jej nierentownością, w wysokości 33 837 923,28 zł. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Prezes UKE odmówił przyznania dopłaty do kosztu świadczenia usługi powszechnej za okres od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r.

Po rozpoznaniu odwołań od ww. decyzji, Prezes UKE decyzją z [...] września 2013 r. uchylił decyzję z [...] kwietnia 2013 r. i przyznał [...] S.A. dopłatę w wysokości kosztów świadczenia: usługi świadczenia udogodnień dla osób niepełnosprawnych, z wyłączeniem aparatów publicznych przystosowanych dla osób niepełnosprawnych, usług telefonicznych za pomocą aparatów publicznych, za okres od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r., w kwocie 14 903 271,64 zł oraz odmówił przyznania dopłaty do świadczenia pozostałych usług wchodzących w skład usługi powszechnej, za okres od 1 stycznia 2011 r. do 8 maja 2011 r.

W październiku 2013 r. Prezes UKE wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych – zgodnie z art. 97 P.t. - do udziału w pokryciu Dopłaty 2011 oraz wysokości ich udziału w pokryciu tej dopłaty poprzez ustalenie jednolitego wskaźnika procentowego, o którym mowa w art. 98 ust. 2 P.t.

Pismem z 4 stycznia 2017 r. P. złożyła stanowisko w toku postępowania, w ramach którego wniosła o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania, ze względu na brak ostatecznego i kompletnego rozstrzygnięcia przez Prezesa UKE wniosku o przyznanie dopłaty do kosztów świadczonych usług wchodzących w skład usługi powszechnej za rok 2011.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. Prezes UKE odmówił zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., pouczając jednocześnie, że na podstawie art. 141 § 1 i art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a. od postanowienia tego nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowienie takie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art.142 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.).

Spółka [...] S.A. 9 maja 2018 r. złożyła jednak wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którym zaskarżyła ww. postanowienie Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r. w całości, wniosła o jego uchylenie oraz zawieszenie postępowania.

Stwierdzając niedopuszczalność tego wniosku, Prezes UKE wyjaśnił w zaskarżonym do Sądu ww. postanowieniu z [...] pazdziernika 2018 r., że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zażalenie) służy stronie tylko wtedy, gdy przepis k.p.a. albo przepis szczególny tak stanowi. Postanowienie Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r. jest postanowieniem, co do którego przepisy nie przewidują środka zaskarżenia, w tym także wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zażalenia). Zgodnie bowiem z art. 101 § 3 k.p.a. stronie przysługuje zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Brak jest natomiast przepisu, który przyznawałby stronie prawo do złożenia zażalenia (tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania. Prezes UKE na poparcie swojego stanowiska przytoczył bogate orzecznictwo sądów administracyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca Spółka zaskarżając postanowienie Prezesa UKE z [...] października 2018 r. w całości, wniosła o jego uchylenie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegające na zaniechaniu ponownego rozpatrzenia sprawy, o które wnioskowała Skarżąca,

2) art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia do argumentacji Skarżącej, przedstawionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która dotyczyła kwestii dopuszczalności zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego,

3) art. 206 ust. 1 P.t., art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 141 § 1, art. 144 i art. 134 k.p.a., polegające na przyjęciu, że z przepisów tych wynika niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego,

4) art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz at. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia, w zaskarżanym postanowieniu, podstawy prawnej (w odniesieniu do art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.) oraz zaniechaniu wyjaśnienia w zaskarżanym postanowieniu, dlaczego organ administracji publicznej nie przyjął wykładni art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., którą przedstawiła Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

5) art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegające na przyjęciu, że art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., nie stanowi podstawy zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca szczegółowo rozwinęła argumentację na temat ww. zarzutów. Podniosła w szczególności, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego może być zaskarżone zażaleniem/wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czego podstawę prawną stanowi art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t. Skarżąca podkreśliła, że argumentację w tym zakresie przedstawiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do której organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przez co postanowienie to nie posiada prawem wymaganego uzasadnienia. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem zawartym w wyrokach sądów administracyjnych wskazanych przez organ, przedstawiając kontrargumentację do argumentacji zawartej w tych wyrokach.

Skarżąca na poparcie stanowiska o zaskarżalności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego powołała się na uzasadnienie zmiany treści art. 101 § 1 i § 2 k.p.a., dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18): "Przepis art. 101 § 1 Kodeksu formę postanowienia przewiduje jedynie dla zawieszenia postępowania, nie przewiduje natomiast takiego obowiązku (wydania postanowienia) w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie."

Zdaniem Skarżącej z powyższego cytatu wynika, że proponowana zmiana dotyczyła zmian § 1 i § 3 art. 101 k.p.a., a co istotniejsze, celem tej nowelizacji było uregulowanie tylko kwestii związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania. W żadnym przypadku intencją projektodawcy nie było natomiast dokonywanie zmian w kwestiach związanych z zawieszeniem postępowania i odmową zawieszenia postępowania.

Dokonując interpretacji treści art. 101 § 3 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że sformułowanie "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...)" odnosi się do postanowienia w postępowaniu wpadkowym dotyczącym zawieszenia postępowania głównego. Skoro więc ustawa nie posługuje się wyrażeniem "postanowienie o zawieszeniu postępowania", lecz wyrażeniem o szerszej denotacji "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania (...)", to zaskarżone mogą być zarówno postanowienia "pozytywne" jak i postanowienia "negatywne", a zatem postanowienia zawieszające, jak i postanowienia odmawiające zawieszenia postępowania.

Skarżąca odwołała się do treści art. 131 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że "(...) Na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie." Zestawiając treść tego przepisu z treścią art. 101 § 3 k.p.a., Skarżąca odwołała się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą "różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia".

Według Skarżącej celem/motywem nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., było uregulowanie tylko kwestii związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania. Celem/motywem tym nie było natomiast dokonywanie zmian w kwestiach związanych z zawieszeniem postępowania i odmową zawieszenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do interpretacji art. 101 § 3 k.p.a., zgodnie z którym: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie."

Prezes UKE uznał, że z przywołanego przepisu wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie służy stronie zażalenie, w związku z czym, na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającym zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia przedsiębiorców telekomunikacyjnych zobowiązanych do udziału w pokryciu dopłaty do kosztów świadczenia w 2011 r. przez [...] S.A. (obecnie [...] S.A.) usług wchodzących w skład usługi powszechnej oraz ustalenia wysokości jednolitego wskaźnika procentowego udziału w pokryciu tej dopłaty.

Zdaniem Skarżącej Spółki natomiast, z przepisu tego wynika, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie.

Art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast - to wniesienie zażalenia od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia: postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania oraz postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13).

Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. (obowiązująca więc w dacie wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego w sprawie) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że zażalenie służy stronie "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się na tym tle stanowisko, że w obecnym brzmieniu § 3 art. 101 k.p.a. zwrot: "w sprawie zawieszenia postępowania", obejmuje jedynie zawieszenie postępowania, a nie - jak przed zmianą ww. przepisu - także odmowę zawieszenia postępowania oraz podjęcie zawieszonego postępowania.

Przyjmuje się zatem, że od nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., aktualnie obowiązującą treść tego przepisu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Oznacza to, że nie budzi obecnie wątpliwości, że zażalenie/wniosek o ponowne rozpatrzenia sprawy nie przysługuje na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12, z 12 lutego 2014 r. II OSK 2509/12, z 28 maja 2014 r. II OSK 2975/12, z 17 lipca 2014 r. II GSK 1651/14, z 16 grudnia 2014 r. II OSK 862/13, z 3 marca 2015 r. II OSK 1542/16, z 25 czerwca 2015 r. II OSK 2855/13, z 22 marca 2016 r. I OSK 339/16, z 1 czerwca 2016 r. II OSK 2372/14, z 5 lipca 2016 r. II OSK 2726/14, z 9 kwietnia 2015 r. II OSK 2147/13, z 22 marca 2016 r. I OSK 339/16, z 3 stycznia 2017 r. II OSK 885/15).

W związku z powyższym nie ma uzasadnienia stanowisko Skarżącej, że w zakresie użytego w art. 101 § 3 k.p.a. wyrażenia: "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", mieści się postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Od ww. nowelizacji omawianego przepisu zakres znaczeniowy wyrażenia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" obejmuje jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Jak stanowi przepis, stronie służy zażalenie na "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", albo na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania". Ustawodawca wymienił w omawianym przepisie dwa rodzaje postanowień, na które stronie służy zażalenie, poprzez wskazanie przedmiotu rozstrzygnięcia zawartego w tych postanowieniach, a nie poprzez wskazanie samego rozstrzygnięcia, co miałoby miejsce gdyby ustawodawca użył wyrażeń "postanowienie o zawieszeniu postępowania" i "postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania". Dodanie zatem w wyniku ww. nowelizacji do art. 101 § 3 k.p.a. treści: "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zdeterminowało obecne rozumienie wyrażenia "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", które nie obejmuje postanowienia zawierającego rozstrzygnięcie o odmowie zawieszenia postępowania.

Słusznie w tej sytuacji podkreśla się w orzecznictwie, że ww. nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. doprowadziła do pozostawienia środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne, oraz do wyłączenia możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego – postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, co może uzasadniać, wynikająca z art. 12 k.p.a., zasada szybkości postępowania.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2013 r. II OSK 2296/12, ww. nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy więc odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot i nie ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. wyroku podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu, gdyż istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Z podanych przyczyn uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu. Należy przy tym podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji merytorycznej w sprawie i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji.

Na takie też przyczyny uzasadniające wykluczenie zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania wskazywano w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Sejm RP VI kadencji, nr druku 2987). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.

Powyższej interpretacji obowiązującego obecnie art. 101 § 3 k.p.a. nie zaprzecza cyt. przez Skarżącą uzasadnienie do ww. nowelizacji art. 101 § 1 i § 3 k.p.a. Fakt, że celem tej nowelizacji, jak wskazała Skarżąca, było uregulowanie kwestii związanych z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania, nie wyklucza, że zmiana treści art. 101 § 3 k.p.a., skutkowała regulacją, zgodnie z którą środek zaskarżenia służy na postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie służy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zaskarżalność tego ostatniego postanowienia, przy obecnej redakcji omawianego artykułu, wymagałaby rozszerzenia aktualnego wyliczenia postanowień na które służy zażalenie, poprzez wskazanie "postanowienia w sprawie odmowy zawieszenia postępowania".

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym do zmiany ustawy p.p.s.a. z dniem 15 sierpnia 2015r.) Ten ostatni przepis stanowił, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu (obecnie kwestię tę w taki sam sposób reguluje art. 131 p.p.s.a.) nie było wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie były zaskarżalne. Powyższe nie budziło żadnych wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia NSA: z 15 września 2008 r. II OZ 856/08, z 13 stycznia 2009 r. II GZ 301/08, z 18 maja 2010 r. II OZ 407/10). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. była również zbieżna z art. 394 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.). Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu - nie przysługuje zażalenie na postanowienie odmawiające zawieszenia oraz na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania (por. m.in. B. Bladowski, Zażalenie w postępowaniu cywilnym; monografia opublikowana w LEX do art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c.)

W kontrolowanej sprawie miał więc miejsce przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia z racji tego, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa nie przewidywały możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała organ do wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. postanowienia o niedopuszczalności zażalenia/wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z tych wszystkich powodów Sąd nie zgodził się z argumentacją skargi dowodzącą zaskarżalności ww. postanowienia Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r., odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przed organem. Skarżąca polemizuje w skardze ze stanowiskiem organu zawartym w tym (zaskarżonym) postanowieniu odnoszącym się do spornej kwestii oraz z ugruntowanym w tym zakresie stanowiskiem zawartym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżąca nie wykazała jednak, aby przyjęta przez jednolite obecnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. pozostawała w sprzeczności z ww. koncepcją racjonalnego ustawodawcy. Skoro bowiem ustawodawca, poprzez ww. nowelizację art. 101 k.p.a., uregulował kwestię związaną z podjęciem zawieszonego postępowania i odmową podjęcia zawieszonego postępowania, przyjmując jednocześnie zaskarżalność jedynie postanowienia w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, a więc postanowienia tamującego postępowanie administracyjne, konsekwentne jest stanowisko, że również w kwestii zawieszenia i odmowy zawieszenia postępowania zaskarżalne jest tylko rozstrzygniecie tamujące postępowanie administracyjne.

Niezasadny jest w związku z powyższym zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Prezesa UKE art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegającego na przyjęciu, że art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., nie stanowi podstawy zaskarżania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Prawidłowa interpretacja art. 101 § 3 k.p.a. dokonana przez Prezesa UKE oznacza, że niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia art. 206 ust. 1 P.t., art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 141 § 1, art. 144 i art. 134 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że z tych przepisów wynika niedopuszczalność zaskarżenia postanowienia odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego.

Tak samo niezasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., przez zaniechanie odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżanego postanowienia do argumentacji Skarżącego, przedstawionej w jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, która dotyczyła kwestii dopuszczalności zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, jak również naruszenia art. 144 oraz art. 140 i art. 124 § 2 oraz at. 127 § 3 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. i w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia w zaskarżanym postanowieniu podstawy prawnej (w odniesieniu do art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.) oraz zaniechaniu wyjaśnienia w zaskarżanym postanowieniu, dlaczego organ administracji publicznej nie przyjął wykładni art. 101 § 3 k.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 P.t., którą przedstawiła Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie Sądu organ (bez naruszenia też wskazanych w skardze przepisów art. 15 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 206 ust. 1 P.t.) wywiązał się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy; nawet jeżeli nie odniósł się do każdego stwierdzenia/argumentu Skarżącej zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazał w sposób wyczerpujący z jakich względów postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu. W wyniku tego wyjaśnił również dlaczego nie przyjął wykładni art. 101 § 3 k.p.a., którą przedstawiła Skarżąca. Organ nie musi bowiem ustosunkowywać się do wszystkich twierdzeń/argumentów strony, jeżeli tylko zajmie stanowisko w kwestiach dla sprawy zasadniczych, determinujących treść podjętego rozstrzygnięcia/przesądzających to rozstrzygnięcie. Takie stanowisko jest udziałem zaskarżonego w tej sprawie postanowienia organu, dając możliwość jego skontrolowania przez Sąd pod kątem zgodności z przepisami prawa.

Niezaskarżalność postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, wynikająca z art. 101 § 3 k.p.a., skutkowała prawidłowym rozstrzygnięciem organu o stwierdzeniu, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 i art. 127 § 3 k.p.a., niedopuszczalności wniosku (zażalenia) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r. odmawiającym zawieszenia ww. postępowania administracyjnego w sprawie przed organem, co oznacza również, że organ nie mógł ponownie rozpatrzyć sprawy dotyczącej zawieszenia tego postępowania.

Sąd w związku z powyższym nie stwierdził naruszenia w niniejszej sprawie przez Prezesa UKE wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Zdanie odrębne sędziego WSA Joanny Wegner

Nie zgadzam się z rozstrzygnięciem Sądu w tej sprawie, bowiem w moim przekonaniu zasadza się ono na nieprawidłowej wykładni art. 101 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - zwanej dalej "k. p. a.". Stanowisko zbieżne z wyrażonym w niniejszym zdaniu odrębnym wyraziłam już wcześniej w publikacji Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. Z. Kmieciaka i W. Chróścielewskiego, wydanym przez wydawnictwo WoltersKluwer S. A. w 2019 r. (s. 581 - 585).

Zagadnienie zaskarżalności postanowień dotyczących zawieszenia postępowania administracyjnego jest kontrowersyjne zarówno w orzecznictwie, jak i nauce prawa. Do wejścia w życie nowelizacji przepisów art. 101 § 1 i 3 k. p. a., która nastąpiła na mocy przepisu art. 1 pkt 17 lit. b ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011, Nr 6, poz. 18) w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budził wątpliwości pogląd, zgodnie z którym sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" oznaczało zarówno postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak i postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania (tak przyjęto m. in. w wyrokach NSA: z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 627/10, LEX nr 852313; z 27 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 562/10, LEX nr 1081584; z 15 października 2010 r" sygn. akt I OSK 644/10, ONSAiWSA 2012/4, poz. 69. Podobne stanowisko prezentowano w piśmiennictwie (zob. np. G. Łaszczyca [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 742).

Przed wspomnianą nowelizacją § 1 i 3 artykułu 101 k. p. a. nosiły treść następującą: "§ 1. O postanowieniu w sprawie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej zawiadamia strony. [...] § 3. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Omawiana zmiana normatywna weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu projektu tej noweli wskazano, iż motywem dokonania zmiany legislacyjnej był brak wyraźnego obowiązku wydania postanowienia w przypadku podjęcia zawieszonego postępowania.

Jednocześnie uznano, iż nie ma powodu dla wprowadzania zaskarżalności postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, które może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji. Wyjaśniono też, że "strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania, w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie" (zob. druk sejmowy Sejmu RP VI kadencji, nr 2987, s. 7).

Zaakcentować należy, że powyższa ustawa nowelizująca w żadnym stopniu nie zmieniła treści uregulowania kodeksowego, odnoszącego się do zaskarżalności postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. Zamiarów takich nie sposób doszukać się także w uzasadnieniu projektu ustawy. Pomimo to, po wejściu w życie wspomnianej nowelizacji kodeksu, niektóre składy sądów administracyjnych prezentowały trudny do zaakceptowania, z perspektywy powszechnych reguł wykładni, pogląd, zgodnie z którym wspomniana zmiana art. 101 § 1 i 3 k. p. a. pozbawiła stronę możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowień o odmowie zawieszenia postępowania.

Zapatrywanie to po raz pierwszy przyjęto w postanowieniu WSA w Białymstoku z 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11, LEX nr 1122843, a następnie w postanowieniu WSA w Warszawie z 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/11, LEX nr 1095333, a następnie w postanowieniu WSA w Gdańsku z 30 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 112/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, opatrzonym tezą: "Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje. Wobec nowego brzmienia art. 101 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego od dnia 11 kwietnia 2011 r. zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i odmowie podjęcia zawieszonego postępowania".

W uzasadnieniu tego postanowienia oceniono, że nowelizacja przepisu art. 101 § 3 k. p. a. zmieniła "sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia «w sprawie zawieszenia» w taki sposób, że [...] oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku - postanowienia o odmowie zawieszenia i postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania - ocenia, czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 kpa należy mieć na względzie, że chodzi o rozważenie kwestii incydentalnej (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku, gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia w sytuacji, gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Zdaniem Sądu, skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 słów «albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania» towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania tego postanowienia, to należy założyć, że prawidłowa interpretacja zwrotu «w sprawie zawieszenia postępowania» powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie o odmowie zawieszenia". W kolejnych orzeczeniach sądów administracyjnych rozbudowano pierwotną argumentację, która przemawiać ma za niedopuszczalnością analizowanego środka odwoławczego.

W wyroku NSA z 3 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1542/16, LEX nr 2292161 stwierdzono, że: "Nie można bowiem w drodze wykładni przepisów dojść do wniosku, że dokonana ustawą z 3.12.2010 r. zmiana przepisu nie zmieniła normy prawnej. W związku z tym po nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., która polegała na dodaniu do jego dotychczasowej treści zwrotu «albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania», należy nadać nowe znaczenie słowom «w sprawie zawieszenia postępowania». Tym nowym znaczeniem jest rozumienie tego zwrotu jako odnoszącego się do postanowień, którymi zawieszono postępowanie. Wówczas nowe brzmienie art. 101 § 3 k.p.a. ma sens i oznacza, że zażalenie służy nie na wszystkie możliwe postanowienia dotyczące zawieszenia postępowania (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania i o podjęciu zawieszonego postępowania), ale tylko na postanowienia o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania (zob. wyrok NSA z 21.12.2016 r., II OSK 814/15)". Z kolei w wyroku NSA z 7 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 49/17, LEX nr 2355855, uznano, że "strona niezadowolona z tego rodzaju rozstrzygnięcia - postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania - nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, ponieważ stosownie do art. 142 k.p.a. może je kwestionować w odwołaniu od decyzji oraz skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego". Podobne stanowisko zajęła również B. Adamiak (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2018, s. 533-534). W postanowieniu NSA z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12, LEX nr 1282961, wydanym na skutek zażalenia od wspomnianego postanowienia WSA w Gdańsku, zauważono, że analogiczne - w ocenie Sądu - rozwiązania w przedmiocie zaskarżalności postanowienia o zawieszeniu postępowania obowiązują w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej.

Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 131 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej "p.p.s.a." zażalenie do NSA przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie NSA nie ma sporu co do tego, że uregulowanie to (pierwotnie zamieszczone w przepisie art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (tak przyjęto m. in. w postanowieniach NSA: z 15 września 2008 r., sygn. akt II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009/2, poz. 22; z 13 stycznia 2009 r., sygn. alt II GZ 301/08, LEX nr 551916; z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OZ 407/10, LEX nr 663658). Analogiczne uregulowanie zamieszczono w art. 394 § 1 pkt 6 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460), zwanej dalej "k.p.c." W doktrynie procesu cywilnego uformowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (zob. m.in. W. Siedlecki [w:] Z. Resich, W. Siedlecki (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] A. Zieliński, K. Flaga- Gieruszyńska, (red.) Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, t. 1, Warszawa 2005, s. 963).

Motywowanie niedopuszczalności zaskarżenia zażaleniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w oparciu o wspomnianą zmianę legislacyjną nie jest jednak trafne. Za nieuprawnione uznać należy twierdzenie, że ustawodawca ustawą z 3 grudnia 2010 r. zmodyfikował art. 101 ograniczając zaskarżalność postanowień w sprawie zawieszenia postępowania. W tym zakresie przepis nie uległ żadnej zmianie, a wobec tego trudno wywieść z niezmienionej jego treści radykalną zmianę linii orzeczniczej.

Nieuzasadnione pozostają także argumenty quasi systemowe, a zbudowane w oparciu o rezultat wykładni przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bądź Kodeksu postępowania cywilnego. Pogłębiona analiza panujących w rodzimym systemie rozwiązań prowadzi bowiem do gruntownie odmiennych wniosków. Po pierwsze, brzmienie odnośnych przepisów procesu cywilnego oraz postępowania sądowoadministracyjnego poświęconych zaskarżalności postanowień o zawieszeniu postępowania różni się zasadniczo od regulacji zamieszczonej w przepisie art. 101 § 3 k. p. a. Zgodnie z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. zażalenie przysługuje na postanowienie sądu pierwszej instancji i zarządzenia przewodniczącego, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Niemal identyczne brzmienie znalazło się w art. 131 p.p.s.a., który stanowi w zdaniu drugim, że: "Na postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia postępowania przysługuje zażalenie". Różnica jest fundamentalna; przepis art. 101 § 3 k. p. a. stanowi o postanowieniach w sprawie zawieszenia postępowania, zaś wymienione przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - o postanowieniach o zawieszeniu postępowania.

Po drugie, analogiczne do art. 101 § 3 k. p. a. rozwiązanie legislacyjne zamieszczono w art. 201 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900), który dopuszcza zaskarżalność postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania". W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje pełna zgoda co do tego, że zaskarżalne na tej podstawie są zarówno postanowienia o zawieszeniu postępowania podatkowego, jak i jego odmowie (zob. wyrok NSA z 26 października 2005 r., sygn. akt I FSK 178/05, LEX nr 173313; B. Dauter [w:] S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Warszawa 2013, s. 877).

Po trzecie, zaakcentować należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego zamieszczono przepisy statuujące zaskarżalność postanowień wydawanych także w innym zakresie, w których ustawodawca posłużył się taką samą jak w przepisie art. 101 § 3 k. p. a. metodą regulacji, jak choćby art. 113, art. 152 § 2 czy art. 264 § 2 k. p. a. Przewidują one możliwość złożenia zażalenia w sprawach: sprostowania i wyjaśnienia, wstrzymania wykonania decyzji i kosztów postępowania. W nauce prawa ani orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi sporów to, że sformułowanie "w sprawie" oznacza postanowienie zarówno pozytywne, jak i negatywne w tych sprawach (zob. C. Martysz [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, s. 116; postanowienie NSA w Warszawie z 9 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 2254/98, LEX nr 54729).

Po czwarte wreszcie użyte w art. 22 § 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1987 ze zm.) bliskoznaczne sformułowanie "w przedmiocie zawieszenia" rozumiane jest w ten sposób, że ustanawia zaskarżalność wszelkich postanowień w sprawie zawieszenia postępowania karnego (zob. T. Grzegorczyk, Kodeks postępowania karnego. Komentarz, t. 1., Warszawa 2014, s. 163).

Rozważany tu problem nie nosi znamion wyłącznie teoretycznego. Możliwość podważenia w drodze zażalenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania okazuje się niezwykle istotny gdy rozpatrujemy go w kontekście podstawy zawieszenia, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. Chodzi tu bowiem o rzeczywistą ochronę praw jednostki wówczas, gdy na szali pozostaje kwestia prejudycjalna, a organ korzysta z uregulowanego w art. 100 § 2 k. p. a. uprawnienia do samodzielnego rozwikłania zagadnienia wstępnego. Przesłanki ustanowione w tym przepisie powinny podlegać ścisłej wykładni, a kompetencja organu nie może być w tym zakresie nadużywana. Kodeks nie gwarantuje przy tym jednak stronie innej podstawy odrębnego kwestionowania korzystania z tego uprawnienia organu, jak tylko w drodze zażalenia. Argument, iż można to uczynić w odwołaniu od decyzji zasadza się na trudnym do zaakceptowania założeniu, że podstawa zawieszenia pozostaje w chwili wydania decyzji aktualna, a brak wstrzymania procesu nie naruszył praw jednostki.

Za zaskarżalnością postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania przemawiają także argumenty wynikające z analizy podstawy zawieszenia uregulowanej w art. 98 § 1 k. p. a. Na podstawie tego przepisu można zaskarżyć zażaleniem nieuwzględnienie wniosku strony żądającej zawieszenia. Sformułowanie "w sprawie zawieszenia postępowania" na tle tego przepisu rozumiane jest w nauce niezwykle szeroko. Na przykład za zaskarżalne uznaje się nawet postanowienie o zabezpieczeniu wydawane na podstawie przepisu art. 100 § 3 k. p. a. (zob. A. Wróbel [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 665).

Konkludując, w mojej ocenie postanowienie o zawieszeniu postępowania, jako mieszczące się w użytej w art. 101 § 3 k. p. a. formule "w sprawie zawieszenia postępowania" podlega zaskarżeniu zażaleniem. Jedynym aktem, który jednoznacznie w świetle tego przepisu został uznany przez ustawodawcę za niezaskarżalny zażaleniem, jest postanowienie o podjęciu postępowania (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 133).

Porównywanie instytucji zawieszenia postępowania administracyjnego do zawieszenia w ramach procesu sądowego jest chybione o tyle, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia z równością broni procesowej, a gospodarzem procesu i rozstrzygającym sprawę, reprezentując jednocześnie interes publiczny, pozostaje organ administracji. Z tego względu wyposażenie strony postępowania w gwarancję ochrony jej praw przed nadużywaniem kompetencji organu do samodzielnego rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej jest ze wszech miar uzasadnione, a wręcz - konieczne.

-----------------------

#