V SA/Wa 304/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant - sekr. sąd. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi N. ... z siedzibą na M. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... listopada 2018 r., nr ... w przedmiocie pozostawienia nazw domen w rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych oddala skargę.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była

decyzja Ministra Finansów (zwanego dalej: "Ministrem") z dnia [...] listopada 2018r. o

numerze [...] w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących

oferowaniu gier hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) maja 2018 r. funkcjonariusze celni dokonali oględzin stron

internetowych o nazwach: [...] w wyniku których stwierdzili, że stanowią one domeny służące do

oferowania gier

hazardowych w sposób niezgodny z ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o grach

hazardowych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 165 ze zm.; zwaną dalej: "u.g.h.").

Wnioskiem z dnia 17 września 2018 r. zwrócono się do Ministra o

zatwierdzenie dokonania wpisu przedmiotowych domen do Rejestru Domen

Służących Oferowaniu Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą o Grach

Hazardowych (zwanego dalej: "Rejestrem").

W wyniku analizy nadesłanych materiałów dowodowych Minister uznał, iż

zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h., uzasadniające

dokonanie wpisu nazw przedmiotowych domen do Rejestru i zatwierdził dokonanie

wpisu przedmiotowych domen. Domeny te zostały wpisane do Rejestru w dniu (...)

września 2018 r.

W dniu 21 listopada 2018r. do organu wpłynął sprzeciw z dnia (...) listopada

2018 r. ( nadany w urzędzie pocztowym w dniu 19 listopada 2018 r.) od wpisu do

Rejestru domen [...], złożony przez N. z siedzibą na M.

Kwestionując zasadność wpisu przedmiotowych domen do Rejestru i wnosząc o ich

wykreślenie Strona wskazała, iż Spółka nie wykorzystuje żadnej z domen do

oferowania gier hazardowych kierowanych do użytkowników znajdujących się na

terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W szczególności, żadna ze stron internetowych

dostępnych pod adresami domen nie jest udostępniona w języku polskim, jak

również żadna z nich nie jest reklamowana na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W

ocenie Spółki zatem zasadne jest wykreślenie nazw domen z Rejestru, zgodnie z art.

15f ust. 4 oraz 8 ustawy o grach hazardowych. Jednocześnie Spółka przyznała, że

niektóre ze stron internetowych dostępnych pod adresami domen mogły być

dostępne dla polskich rezydentów przed dniem (...) września 2018 roku - dniem

wpisania domen do Rejestru. Powyższa sytuacja nie wynikała jednakże z

zamierzonych działań Spółki polegających na kierowaniu swojej oferty gier

hazardowych do polskich rezydentów. Spółka nigdy nie brała na cel polskiego rynku.

Strony internetowe udostępnione pod adresami domen nie były dostępne w języku

polskim. Żadna z reklam dotyczących gier hazardowych oferowanych z

wykorzystaniem domen nie została opublikowana na terytorium Rzeczpospolitej

Polskiej. Co więcej, reklamy te nie były przygotowane lub publikowane w języku

polskim. W związku z tym, że Spółka nie kierowała swojej oferty na polski rynek, nie

śledziła zmian legislacyjnych w zakresie przepisów prawa hazardowego w Polsce. Z

tego powodu, do czasu gdy domeny zostały wpisane do Rejestru, Spółka nie miała

wiedzy co do tego, że samo umożliwienie dostępu do swoich stron z grami

hazardowymi polskim rezydentem może naruszyć wspomniane regulacje.

Wnoszący sprzeciw wskazał, iż aby uniknąć podobnych naruszeń, Spółka

podjęła wszelkie możliwe kroki w celu zapewnienia, że osoby znajdujące się na

terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie będą miały możliwości uzyskania dostępu do

oferty gier dostępnych na stronach wykorzystujących nazwy domen. Powyższe

działania objęły zmianę regulaminu usług dostępnych na stronach wykorzystujących

nazwy domen w taki sposób, aby wyraźnie zakazać korzystania z usług hazardowych

Spółki osobom przebywającym na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. Ponadto,

Spółka dokonała nieodwołalnej blokady możliwości zalogowania oraz

zarejestrowania się do stron wykorzystujących nazwy domen osobom korzystającym

z urządzeń elektronicznych z numerami IP wskazującymi na położenie danej osoby

na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Minister pozostawił ww. nazwy

domen w Rejestrze. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 207 ustawy z dnia

29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.;

zwanej dalej: "O.p.") w związku z art. 15f u.g.h.

W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy oraz przywołał treść

przepisów art. 15f ust. 4 pkt 1 lit. a i b u.g.h., zgodnie z którymi, wpisowi do Rejestru

podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywana do urządzania gier

hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez

ustawę, kierowanych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w

szczególności gdy strony internetowe wykorzystujące nazwy takich domen są

dostępne w języku polskim i reklamowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Dalej wyjaśniono, że przepisy ustawy o grach hazardowych przewidują

określony tryb dokonywania wpisu do przedmiotowego Rejestru. Stosownie do 15f

ust. 6 cytowanej ustawy wpisu do Rejestru dokonuje się po dokonaniu jego

zatwierdzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub

upoważnionego przez niego sekretarza stanu lub podsekretarza stanu. Podstawą

dokonania zatwierdzenia wpisu mogą być zatem tylko stwierdzone wypadki

zidentyfikowania urządzania gier hazardowych, poparte prawidłowo i wyczerpująco

zgromadzonym materiałem oraz dowodami, odpowiednio zabezpieczonymi.

Ustawodawca przewidział możliwość wniesienia sprzeciwu od wpisu nazwy domeny

do Rejestru (art. 15f ust. 7 ustawy). Ustawodawca zdecydował się szczegółowo

określić tryb związany z kwestionowaniem dokonanego wpisu, wskazując formę jego

zakwestionowania

sprzeciw, jego zakres, katalog podmiotów uprawnionych, termin

na wniesienie sprzeciwu oraz termin na jego rozpatrzenie. Zgodnie z art. 15f ust. 8

pkt 2 powołanej ustawy sprzeciw zawiera uzasadnienie sprzeciwu, z którego wynika,

że nazwę domeny, o której mowa w ust. 4, należy wykreślić z Rejestru. A zatem,

określony przez ustawodawcę przedmiot sprzeciwu ograniczony został przez

ustawodawcę do zakresu art. 15f ust. 4 ustawy, w oparciu o treść którego

dokonywany jest wpis nazwy domeny do Rejestru. Nadto, jak wskazano w

uzasadnieniu do projektu ustawy dzięki określeniu krótkiego (7 dni) terminu do

rozpatrzenia sprzeciwu i dalszej kontroli przeprowadzanej przez niezawisły sąd

zagwarantowana została ochrona podstawowych praw konstytucyjnych. Konstrukcja

sprzeciwu, jego zakres, jak również przewidziany przez ustawodawcę termin na jego

rozpatrzenie jednoznacznie wskazują, iż istotą przyjętego środka, jest tylko i

wyłącznie kontrola prawidłowości wpisu nazw domen do Rejestru w kontekście

spełnienia przesłanek warunkujących wpis nazw domen do Rejestru. Zdaniem

Ministra , z uwagi na charakter sprzeciwu od wpisu, organ na tym etapie nie

przeprowadza żadnego postępowania dowodowego, lecz ocenia zasadność

dokonania wpisu w oparciu o materiał stanowiący podstawę do jego zatwierdzenia.

Materiał, w oparciu o który dokonywana jest ocena zasadności wpisu nazw domen

do Rejestru, jest zabezpieczany zatem przed dokonaniem czynności materialnoprawnej tj. wpisu do

Rejestru. Co więcej, w art. 15f ust. 9 ustawy o grach

hazardowych ustawodawca wskazał, że minister właściwy do spraw finansów

publicznych wydaje decyzję (...). Jednocześnie w art. 15f ust. 10 ww. ustawy

wpisano, ze do decyzji, o której mowa w ust. 9, nie stosuje się przepisu art. 221§ 1

Ordynacji podatkowej ani przepisu art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. —

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Powyższe oznacza, że

podczas załatwiania sprzeciwu, organ stosuje przepisy Ordynacji podatkowej w

zakresie dotyczącym decyzji (formy tego dokumentu, elementów, treści), a nie

wszystkie etapy i wymogi postępowania poprzedzającego jej wydanie (określone w

Ordynacji podatkowej).

Omawiając zasadność wpisania domen do rejestru Minister wyjaśnił, że z

analizy zabezpieczonych materiałów przez Naczelnika (...) Urzędu CelnoSkarbowego w O., dotyczących domen objętych sprzeciwem:

[...] wynika, iż służą one urządzaniu gier hazardowych

niezgodnie z przepisami ustawy o grach hazardowych. Stwierdzone naruszenie

polegało na urządzaniu gier hazardowych na stronach internetowych [...] niezgodnie z przepisami

ustawy o grach hazardowych.

Podmiot urządzający gry hazardowe na ww. stronach nie posiada koncesji lub

zezwoleń, uprawniających do urządzania gier hazardowych na terenie Polski.

Powołane wyżej strony internetowe nie są dostępne w języku polskim. Oferowane

gry skierowane są m.in. do graczy na terytorium Polski. Regulaminy na stronach

internetowych: [...] w pkt 3.2 zawierają zapis, iż możliwość rejestracji i gry

dostępne są dla mieszkańców W.. Jeżeli mieszkasz w innym miejscu

nie możesz grać w serwisie. Właściciel serwisu nie gwarantuje, że korzystanie z

Usług jest zgodne (legalne) lub dopuszczone do użytku w innych krajach poza

W. Warunki i zasady gry określone w zabezpieczonym Regulaminie nie

zawierają zapisów odnoszących się do zakazu uczestnictwa w grach hazardowych

dla użytkowników z polskiej jurysdykcji. Zabezpieczone formularze rejestracyjne

stron internetowych: [...] w polach: Country, Contact number oraz Currency

wypełniane są automatycznie odpowiednio o wartości: Poland, +48 oraz Polish Zloty

(zł) rozpoznając lokalizację klienta z Polski. W polu Country dostępna jest rozwijana

lista państw umożliwiająca wybór Polski. W przypadku wpisania do przeglądarki

internetowej nazwy domenowej [...] następuje automatyczne otwarcie

strony internetowej [...] wykorzystującej nazwę domeny

[...]

Dalej Minister wskazał, że zgodnie z art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych

wpisowi do rejestru podlega nazwa domeny internetowej wykorzystywana do

urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia

wymaganego przez ustawę, kierowanych do usługobiorców na terytorium

Rzeczypospolitej Polskiej (. . ). W przypadku zatem, gdy po wpisaniu nazwy domeny

internetowej następuje przekierowanie użytkownika do domeny służącej urządzaniu

gier hazardowych zasadnym jest uznanie, że domena przekierowująca również jest

wykorzystywana do urządzania tych gier. W przypadku bowiem domen

przekierowujących nie zawierają one odrębnych treści w swoich witrynach, jednakże

umożliwiają korzystanie z zawartości domeny/n, które takie treści posiadają.

Odpowiadając na zarzut, że domeny nie są dostępne w języku polskim,

Minister podniósł, że art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych i przykłady w

nim zawarte, nie modyfikują ogólnej reguły zastosowania tego przepisu. Oznacza to,

że nawet gdy strona nie jest dostępna w języku polskim, jednakże jeśli świadczone

za jej pomocą usługi są kierowane do usługobiorców w Polsce, a podmiot nie

posiada koncesji, zezwolenia lub nie dokonał zgłoszenia, zostały spełnione

przesłanki do wpisu nazwy domeny do Rejestru. A zatem fakt, że przedmiotowe

domeny nie były dostępne w polskiej wersji językowej nie ma znaczenia na ocenę

spełnienia przesłanek, określonych w art. 15f ust. 4 ustawy o grach hazardowych.

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 15f ust. 4 powołanej ustawy przesłanką wpisu

nazwy domeny do Rejestru jest kierowanie urządzanych gier hazardowych, do

usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze istotę

blokowania stron internetowych, należy uznać, że pod pojęciem wyrazu "kierowane"

należy rozumieć jako "dostępne", "przeznaczone", "osiągalne". Zwrócił też uwagę, że

blokowanie danej domeny internetowej dotyczy wyłącznie terytorium RP i jego celem

jest uniemożliwienie potencjalnym usługobiorcom z tego terytorium dostępu do takiej

domeny. Dana domena internetowa powinna być zatem w ogóle niedostępna w

sposób aktywny dla potencjalnych usługobiorców z terytorium RP. Jeżeli zatem nie

byłoby intencją Spółki kierowanie swoich usług za pośrednictwem przedmiotowych

domen do usługobiorców na terenie Polski, domeny te nie byłyby dla nich dostępne.

Spółka jednak nie zastosowała żadnych mechanizmów blokujących dostęp do tych

domen dla usługobiorców z Polski - zabezpieczone formularze rejestracyjne w polu

Country zawierają rozwijaną listę krajów, wśród których znajduje się Polska. Co

więcej, z zabezpieczonego materiału wynika, iż rozpoznanie lokalizacji klienta i

wybór Polski z rozwijanej listy dostępnych państw następował automatycznie.

Odnosząc się do kwestii, podjęcia przez Spółkę wszelkich możliwych kroków w

celu zapewnienia, że osoby znajdujące się na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej nie

będą miały możliwości uzyskania dostępu do oferty gier dostępnych na stronach

wykorzystujących nazwy domen Minister Finansów zauważył, iż podniesione

okoliczności poczynione przez Spółkę po dacie wpisu nazw domen do Rejestru, nie

mają żadnego znaczenia dla oceny poprawności dokonanego wpisu i nie mogą

stanowić podstawy do wykreślenia przedmiotowych nazw domen z Rejestru,

albowiem to byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby z dokonanej przez Ministra

Finansów oceny wynikało, iż umieszczenie tych nazw domen w Rejestrze nastąpiło w

sytuacji, gdyby nie zostały spełnione przesłanki do ich wpisu, określone w art. 15f

ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych.

Niezależnie od powyższego, Minister Finansów wskazał, iż twierdzenia strony o

zastosowaniu nieodwołalnej blokady możliwości zalogowania oraz zarejestrowania

się do stron wykorzystujących nazwy domen osobom korzystającym z urządzeń

elektronicznych z numerami IP wskazującymi na położenie danej osoby na terytorium

Rzeczpospolitej Polskiej, nie znajdują potwierdzenia i zostały sformułowane tylko i

wyłącznie na potrzeby wniesionego sprzeciwu. W wyniku weryfikacji twierdzeń Spółki

przez Naczelnika (...) Urzędu Celno-Skarbowego w O. stwierdzono, że

wpisanie nazw przedmiotowych domen w dalszym ciągu powoduje otwarcie stron

internetowych serwisu dla użytkowników z polskiej jurysdykcji. Wprawdzie w

dostępnym obecnie na stronach formularzu rejestracyjnym, w części zawierającej

dane adresowe, w polach Country, Currency, Mobile Number, następuje wyświetlenie

odpowiednio wartości: United Kingdom, GBP oraz +44, jednak analiza kodów

źródłowych stron wskazuje na istnienie zapisów currency-pln oraz country-PL, co

świadczy, że wprowadzone przez Spółkę zmiany mają raczej charakter pozorny i

zostały zastosowane jedynie w celu uzasadnienia żądania wykreślenia nazw domen

z Rejestru, a nie rzeczywistego uniemożliwienia rejestracji w serwisie graczom z

Polski. Nadto przeprowadzona przez organ weryfikacja wykazała, iż na stronach

internetowych: [...], w

zakładce Jackpot niektóre z przedstawionych dostępnych gier zawierają informację o

wysokości wygranej w polskiej walucie (zł). Odnośnie zaś kwestii modyfikacji zapisów

w regulaminie Naczelnik (...) Urzędu Celno-Skarbowego w O. potwierdził

zmianę postanowień pkt. 3.2. regulaminu. W obecnej wersji zapis w języku

angielskim brzmi: You must be a resident of Great Britan to register and play one the

Service(s). If You are resident anywhere else You cannot play on the Service(s).

Players from Poland cannot play on this website. We make no promise that the

information contained herein or Your use of the Service(s) is appropriate or available

for use in other locations outside Great Britain, co w tłumaczeniu na język polski

oznacza, że aby zarejestrować się i grać w serwisie, musisz być mieszkańcem

Wielkiej Brytanii. Jeżeli mieszkasz w innym miejscu, nie możesz korzystać z serwisu.

Gracze z Polski nie mogą grać na tej stronie. Nie składamy żadnych obietnic, że

informacje zawarte w niniejszym dokumencie lub Twoje korzystanie z Usług jest

odpowiednie lub dostępne do użytku w innych lokalizacjach poza Wielką Brytanią.

Zdaniem organu, że w kontekście postanowień regulaminu wskazujących, iż

jedynie mieszkańcy Wielkiej Brytanii mogą założyć konto i korzystać z oferty serwisu,

dodanie zapisu bezpośrednio wykluczającego graczy z Polski powinno być zupełnie

zbędne. W takiej sytuacji i w związku z zastosowanymi zmianami Spółka powinna

konsekwentnie wskazać wszystkie kraje (dostępne na rozwijanej liście w

zabezpieczonych formularzach), z których gracze, niebędący mieszkańcami Wielkiej

Brytanii, są wyłączeni z korzystania z usług serwisu. Ponadto, w kontekście

rzekomego dedykowania usług serwisu jedynie graczom w Wielkiej Brytanii zbędny

jest również zapis w regulaminie : Nie składamy żadnych obietnic, że informacje

zawarte w niniejszym dokumencie lub Twoje korzystanie z Usług jest odpowiednie

lub dostępne do użytku w innych lokalizacjach poza Wielką Brytanią. Powyższe

wskazuje, w ocenie organu, na pozorność działań Spółki, a przedmiotowy zapis

jednoznacznie wskazuje, iż mimo modyfikacji zapisów regulaminu, sama Spółka

dopuszcza możliwość rejestracji i założenia konta przez graczy spoza obszaru

Wielkiej Brytanii, na co również wskazuje zapis źródeł przedmiotowych stron

głównych.

Spółka wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie domagając się uchylenia decyzji Ministra z dnia [...] listopada 2018 r. w

całości, jak również zobowiązania Ministra do wydania decyzji w przedmiocie

wykreślenie domen z Rejestru, a także zasądzenia kosztów postępowania

sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie art. ustawy z dnia 19

listopada 2009 r. o grach hazardowych, w sytuacji, w której przepis ten jako

oczywiście sprzeczny z prawem Unii Europejskiej, w szczególności z art. 56 Traktatu

o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej ("TFUE"), art. 47 i 48 Karty praw podstawowych

Unii Europejskiej, jak również z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz

zasadą transparentności, a także z ogólną zasadą prawa unijnego, gwarantującą

prawo do obrony, którego integralna część stanowi prawo do bycia wysłuchanymi,

nie powinien być stosowany w całości w celu zapewnienia porządku prawnego Unii

Europejskiej, w tym swobód traktatowych,

b) art 15f ust. 4 pkt 1) ustawy o grach hazardowych poprzez wpisanie do Rejestru

Domen, w sytuacji, w której nie zostały spełnione przesłanki do ich wpisu, określone

w powołanym przepisie.

Ponadto Spółka wystąpiła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii

Europejskiej (zwanego dalej: "TSUE") pytania prejudycjalnego, w związku z

istniejącymi wątpliwościami co do wykładni powyższych przepisów i zasad, których

wyjaśnienie jest niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

proponują następującą treść pytania prejudycjalnego:

1) Czy art. 56 TFUE oraz art. 18 TFUE należy interpretować w ten

sposób, że uniemożliwia stosowanie państwom członkowskim

środków, takich jak przepisy art. 70 oraz 15f ustawy z dnia 19

listopada 2009 roku o grach hazardowych, na mocy których

działalność w zakresie urządzania gier hazardowych przez sieć

Internet może być prowadzona wyłącznie przez podmioty mające

siedzibę na terytorium danego państwa członkowskiego bądź przez

podmioty, które na terenie tego państwa członkowskiego prowadzą

działalność gospodarczą w formie oddziału albo za pomocą

pełnomocnika?

2) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z

tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo

członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług

takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia

19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji gdy z

okoliczności faktycznych oraz uzasadnienia projektu ustawy

wprowadzającej ww. środki ograniczające wynika, że rzeczywistą

przyczyną ich wprowadzenia było zwiększenie dochodów państwa z

tytułu podatków od gier oraz wypłat dywidendy ze spółki wykonującej

monopol państwa W zakresie większości gier hazardowych

urządzanych przez sieć Internet?

3) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z

tym przepisem nie jest dopuszczalne wprowadzenie przez państwo

członkowskie środków ograniczających swobodę świadczenia usług

takich jak przewidziane w art. 15f w zw. z art. 5 ust. 1b ustawy z dnia

19 listopada 2009 roku o grach hazardowych, w sytuacji gdy

ustawodawca tego państwa członkowskiego wyłączył możliwość

uzyskania zezwolenia na urządzanie gier kasynowych przez sieć

Internet, dopuszczając jednocześnie urządzanie tych gier w

kasynach stacjonarnych, które mogą być prowadzone na terytorium

tego państwa członkowskiego po uzyskaniu koncesji?

4) Czy art. 56 TFUE, art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art.

47 i 48 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy

interpretować w ten sposób, że zgodnie z tymi przepisami nie jest

dopuszczalne wprowadzenie przez państwo członkowskie środków

ograniczających swobodę świadczenia usług takich jak przewidziane

w art. 15f ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach

hazardowych, w sytuacji, gdy:

a) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające nie

ustanawia procedury wysłuchania zainteresowanych osób

(fizycznych lub prawnych), w szczególności operatorów

hazardowych, przed umieszczeniem określonej nazwy domeny w

rejestrze domen służących do oferowania gier hazardowych

niezgodnie z ustawą oraz zastosowaniem wobec nich sankcji w

postaci zablokowania strony wykorzystującej nazwy domen

wpisanych do ww. rejestru, co pozbawia takie podmioty

możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie oraz

udzielenia niezbędnych wyjaśnień przed dokonaniem wpisu

wykorzystywanej przez nich nazwy domeny do ww. rejestru i

zastosowaniem wobec nich ww. sankcji,

b) ustawa wprowadzająca powyższe środki ograniczające przyznaje

określonym kategoriom podmiotów prawo do wniesienia

sprzeciwu od wpisu nazwy domeny do ww. rejestru dopiero po

jego dokonaniu, co prowadzi do sytuacji, w której zainteresowane

podmioty nie mają możliwości zakwestionowania decyzji o wpisie

domeny do ww. rejestru przed jego dokonaniem przy

jednoczesnym braku zawiadomienia takich podmiotów o

dokonanym wpisie?

5) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z

nimi nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości wystąpienia przez

sąd, który ocenia zgodność środków krajowych ograniczających

swobodę świadczenia usług, takich jak art. 5 ust. 1 oraz powiązany z

nim art. 15f Ustawy Hazardowe], do organu, który wydał decyzję na

podstawie powołanych przepisów krajowych, o udzielenie wszelkich

informacji oraz dokumentów, potwierdzających, że wprowadzone

środki spełniają wymogi określone w orzecznictwie Trybunału

Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 56 TFUE?

6) Czy art. 56 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zgodnie z

nim nie jest dopuszczalne wyłączenie możliwości przeprowadzenia

badania zgodności z prawem Unii Europejskiej przepisów, które

zostały naruszone przez jednostkę, która w konsekwencji tego

naruszenia została dotknięta sankcją administracyjną w formie wpisu

domeny stanowiącej własność tej jednostki, mającego bezpośrednie

skutki na działalności tej jednostki, w toku postępowania wszczętego

sprzeciwem od wpisu do rejestru, które to postępowanie jest jedynym

dostępnym jednostce w celu uchylenia ww. wpisu?

W uzasadnieniu skargi przedstawione zostało uzasadnienie podniesionych

zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał

stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę

działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli

ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U.

z 2018 r., poz.1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd

rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami

skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 p.p.s.a., sąd

obowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich

nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one

naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem

prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem

przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub

zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2018

r., poz.2096 ) lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje

przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do

aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach

prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla

końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem

zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona prawidłowa i została wydana w

przewidzianym prawem trybie.

Na wstępie przypomnieć należy, iż art. 15f u.g.h. obowiązuje od dnia 1

kwietnia 2017 r. Ustawa zmieniająca, jako akt zawierający przepisy o charakterze

technicznym, była na etapie prac legislacyjnych notyfikowana Komisji Europejskiej

zgodnie z Dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9

września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie

przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa

informacyjnego (powiadomienie 2016/398/PL). Przypomnieć należy, iż zasadniczym

celem notyfikacji jest zapobieganie powstawaniu barier w przepływie towarów w UE.

Wyrażając swoją opinię, co do notyfikowanych przepisów, w świetle istoty jaka

przyświeca procesowi notyfikacji, Komisja ocenia regulację w kontekście jej

zgodności z prawem unijnym, w tym również w zakresie gwarancji swobody

świadczenia usług. Komisja Europejska przedstawiła swoje uwagi do niektórych

aspektów projektowanych przepisów. Wszystkie zgłoszone przez Komisję

zastrzeżenia zostały przez władze Polski przyjęte, co znalazło swój wyraz w

zmodyfikowanym zgodnie z uwagami Komisji i zaaprobowanym przez nią

ostatecznym kształcie ustawy.

Zgodnie z art. 15f ust. 1 u.g.h. minister właściwy do spraw finansów

publicznych prowadzi Rejestr domen służących do oferowania gier hazardowych

niezgodnie z ustawą, zwany dalej "Rejestrem"

W myśl art. 15f ust. 4 pkt 1 u.g.h. wpisowi do Rejestru podlega nazwa domeny

internetowej wykorzystywana do urządzania gier hazardowych bez koncesji,

zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, kierowanych do

usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności gdy strony

internetowe wykorzystujące nazwy takich domen są: a) dostępne w języku polskim;

b) reklamowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy,

sporne domeny były wykorzystywane do urządzania gier hazardowych bez koncesji,

zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, a także były

dostępne dla usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej .

Sąd podkreśla przy tym, iż powyższe okoliczności pozostawały poza

przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, bowiem nie były przez Skarżącą

kwestionowane zarówno w sprzeciwie, jak również i w skardze.

Odnosząc się do zrzutów skargi należy wskazać, iż Sąd podziela stanowisko

Ministra, że Strona zarzucając niezasadność wpisu do Rejestru przedmiotowych

domen i wnosząc o ich wykreślenie nie wskazała żadnych okoliczności, które

wskazywałyby, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 15f ust. 4 u.g.h.

uzasadniające ich wpis do Rejestru.

Skarżąca nie podważyła ustaleń Ministra, iż z zabezpieczonego materiału

wynika, iż rozpoznanie lokalizacji klienta i wybór Polski z rozwijanej listy dostępnych

państw następował automatycznie.

Sąd podziela pogląd organu, iż Strona nie zastosowała żadnych

mechanizmów uniemożliwiających założenie konta i udział w grach hazardowych

graczom przebywającym na terytorium Polski (np. poprzez blokadę adresów IP ich

komputera), w szczególności w kontekście ogólnodostępności gier hazardowych

urządzanych w sieci Internet dla graczy z różnych państw, jest istotną okolicznością.

Słusznie wskazał Minister, iż jest to bowiem mechanizm, który uniemożliwia

udział graczy z danego państwu w oferowanych grach. Wykluczając, czy

ograniczając możliwość udziału graczy z terytorium danego państwa podmioty

oferujące gry hazardowe powszechnie stosują ten mechanizm. Skarżący nie

wykluczył, ani nie ograniczył udziału w grach oferowanych w przedmiotowych

domenach, co potwierdza regulamin, który nie zawiera wykluczenia ani ograniczeń

co do możliwości zakładania konta i udziału w grach w tych domenach graczy z

Polski. Konsekwencją powyższego jest brak zastosowania mechanizmów

blokujących dla usługobiorców z Polski udziału w grach oferowanych w tych

domenach.

W konsekwencji za prawidłowe uznać należało dokonanie przez Ministra

wpisów przedmiotowych domen internetowych do Rejestru.

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 15f ust. 7 u.g.h. podmiot

urządzający gry hazardowe na stronie internetowej, wykorzystującej nazwę domeny

wpisanej do Rejestru lub będący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, lub

posiadający tytuł prawny do domeny wpisanej do rejestru, lub podmiot będący

dostawcą usług płatniczych może wnieść sprzeciw do ministra właściwego do spraw

finansów publicznych od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia

umieszczenia tej nazwy domeny w Rejestrze. Jednocześnie w myśl art. 15f ust. 8 pkt

2 u.g.h. sprzeciw zawiera uzasadnienie, z którego wynika, że nazwę domeny, należy

wykreślić z Rejestru.

Sąd podziela stanowisko Ministra, iż decydując o wpisaniu domeny do

rejestru, a następnie orzekając o jej pozostawieniu tam, organ bierze pod uwagę stan

na datę dokonania wpisu i późniejsze wprowadzone np. w regulaminie świadczenia

usług zmiany nie mogą stanowić podstawy do wykreślenia przedmiotowych nazw

domen z Rejestru. Byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby z dokonanej przez

Ministra Finansów oceny wynikało, iż umieszczenie tych nazw domen w Rejestrze

nastąpiło w sytuacji, gdyby nie zostały spełnione przesłanki do ich wpisu, określone

w art. 15f ust. 4 pkt 1 ustawy o grach hazardowych, a zatem wpis zostałby dokonany

z naruszeniem powołanego przepisu.

Minister dodatkowo , przed wydaniem rozstrzygnięcia, zlecił sprawdzenie

funkcjonariuszom celno-skarbowym sposobu funkcjonowania objętych wpisem

domen. Okazało się, że wpisanie nazw przedmiotowych domen w dalszym ciągu

powoduje otwarcie stron internetowych serwisu dla użytkowników z polskiej

jurysdykcji. Wprawdzie w dostępnym obecnie na stronach formularzu rejestracyjnym,

w części zawierającej dane adresowe, w polach Country, Currency, Mobile Number,

następuje wyświetlenie odpowiednio wartości: United Kingdom, GBP oraz +44,

jednak analiza kodów źródłowych stron wskazała na istnienie zapisów currency-pln

oraz country-PL. Nadto przeprowadzona przez organ weryfikacja wykazała, iż na

stronach internetowych: [...] w zakładce Jackpot niektóre z przedstawionych

dostępnych gier zawierają informację o wysokości wygranej w polskiej walucie (zł).

W tej sytuacji należy przyznać rację Ministrowi, że powoływane zmiany w

Regulaminie nie mogą świadczyć o skutecznym zablokowaniu użytkownikom z

terenu Polski dostępu do tych witryn, zaś wprowadzone przez Spółkę zmiany mają

raczej charakter pozorny i zostały zastosowane jedynie w celu uzasadnienia żądania

wykreślenia nazw domen z Rejestru, a nie rzeczywistego uniemożliwienia rejestracji

w serwisie graczom z Polski.

W konsekwencji Sąd stwierdza, iż Minister był uprawniony do wydania

zaskarżonej decyzji o pozostawieniu domen w Rejestrze, czego dokonał na

podstawie przepisu art. 15f ust. 9 u.g.h.

Z uwagi na to, iż sformułowane przez Skarżącą zarzuty dotyczą w istocie

zgodności zastosowanych przez Ministra przepisów u.g.h. z prawem Unii

Europejskiej, należy się odnieść do tej kwestii.

Rozważania zacząć wypada od przywołania uzasadnienia do projektu ustawy

zmieniającej (VIII.795), w którym wskazano, iż głównym celem wprowadzanych

zmian w u.g.h. miało być zmniejszenie skali występowania tzw. "szarej strefy" w

zakresie gier na automatach do gier oraz gier w sieci Internet. Realizacja niniejszego

celu nastąpić miała poprzez wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających

blokowanie stron internetowych nielegalnych operatorów jak również utrudnianie

dokonywania płatności na ich rzecz. Wprowadzenie możliwości blokowania dostępu

do nielegalnych domen miało również spowodować, że gracze nie będą mieli

wątpliwości co do tego, czy korzystają z usług legalnego operatora gier

hazardowych. Z dotychczasowych doświadczeń wynikało, że wiele osób

uczestniczących w nielegalnych grach hazardowych nie miało świadomości

naruszania przepisów ustawy. Wynika to – zdaniem projektodawcy - z szerokiej

dostępności nielegalnych stron internetowych oraz małej świadomości społecznej

ograniczeń ustawowych odnoszących się do katalogu gier, które mogą być

oferowane za pośrednictwem sieci Internet. Jednocześnie wskazano, iż zwiększenie

udziału w rynku podmiotów posiadających wymagane koncesje i zezwolenia oraz

zmniejszenie szarej strefy miało również nastąpić w wyniku rozszerzenia zakresu

dopuszczalnej działalności w zakresie gier hazardowych. W związku z tym

przewidziano, poza stosowaniem środków o charakterze represyjnym, takich jak

blokowanie stron internetowych, utrudnianie płatności i rozszerzenie katalogu kar

pieniężnych, umożliwienie legalnego uczestniczenia w dotychczas zakazanych grach

urządzanych za pośrednictwem sieci Internet, grach na automatach w salonach gier

na automatach i zmianę zasad organizacji gier w pokera. W opinii projektodawcy

takie podejście skutkować będzie przeniesieniem się graczy z szarej strefy do

operatorów legalnych.

W odniesieniu do proponowanych zmian dotyczących gier hazardowych w

sieci Internet wskazano, iż są one uzasadnione względami nadrzędnego interesu

publicznego, tj. walki z szarą strefą. Polegać one miały na zobowiązaniu

przedsiębiorcy telekomunikacyjnego świadczącego usługi dostępu do Internetu do

blokowania dostępu do stron internetowych wykorzystujących nazwy domen

znajdujących się w Rejestrze Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych

Niezgodnie z Ustawą. W opinii Ministra Finansów, obowiązek ten skierowany jest do

ograniczonego kręgu podmiotów prowadzących regulowaną działalność

gospodarczą i pozostaje w proporcji do celu, jakim jest wzrost poziomu ochrony

konsumentów i zwalczanie szarej strefy. Zdaniem projektodawcy, blokowanie

dostępu do stron internetowych wykorzystywanych do oferowania gier hazardowych

w nielegalny sposób stanowi środek proporcjonalny w stosunku do zagrożeń, jakie

wiążą się ze swobodnym dostępem do gier hazardowych niepodlegających

regulacjom krajowym. Strony internetowe nieposiadające zezwolenia na oferowanie

tego typu usług nie gwarantują zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony

społeczeństwa, w związku z czym nie można pozwolić na swobodne oferowanie

przez nie usług.

W uzasadnieniu do projektu wskazano także na stanowisko wyrażone przez

TSUE w wyroku w sprawie C-258/08 L. , zgodnie z którym, państwo członkowskie uprawnione jest

do uznania,

że w związku z faktem, że podmioty oferujące usługi gier hazardowych przez sieć

Internet nie przestrzegają wymogów prawnych wynikających z ustawodawstwa kraju,

w którym oferowane są usługi, nie dają one wystarczającej gwarancji ochrony

krajowych konsumentów przed niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości. W

związku z tym uprawnione jest do podjęcia kroków zmierzających do uniemożliwienia

oferowania takich usług, w tym poprzez blokowanie dostępu do stron internetowych,

za pośrednictwem których są one oferowane. Z kolei w sprawie C-243/01 G.

TSUE wskazał, że ograniczenia w korzystaniu z usług gier hazardowych przez sieć

Internet powinny być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego, a

także odpowiednie do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu, natomiast nie

powinny wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia założonego celu, i być

stosowane w sposób niedyskryminujący.

Problematyka, jaka legła u podstaw nowelizacji u.g.h. była również

przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego przy okazji badania zgodności z

Konstytucją RP zapisów tej ustawy sprzed nowelizacji. Przypomnieć zatem wypada,

iż w wyroku z dnia 11 marca 2015 r. o sygn. akt P 4/14 Trybunał wskazał, iż co do

zasady w orzecznictwie TSUE ugruntowany jest pogląd, iż państwom członkowskim

przysługuje szeroki zakres swobody regulacyjnej w określaniu zasad prowadzenia

gier hazardowych, uzasadniony specyfiką gier hazardowych, a przede wszystkim

wiążącego się z nimi poważnego niebezpieczeństwa zarówno dla podmiotów w nich

uczestniczących, jak i je organizujących. TSUE zauważa bowiem, że gry hazardowe

stwarzają zagrożenia dla sytuacji ekonomicznej, społecznej i rodzinnej osób

biorących w nich udział i mogą prowadzić do uzależniania porównywalnego z

uzależnieniem od narkotyków i alkoholu. W przypadku gier hazardowych

dobrodziejstwa wynikające z funkcjonowania wolnego rynku nie powstają. Zasada

funkcjonowania gier hazardowych polega bowiem na tym, że grający w nie więcej

tracą niż wygrywają. Organizujący gry hazardowe "sprzedają" bowiem w istocie iluzję

szybkiego wzbogacenia się, kosztem realnego zubożenia się tych konsumentów,

którzy się grom oddają. Ze społecznego punktu widzenia otwarcie wolnego rynku na

ten sektor rodziłoby zatem skutki wyłącznie negatywne, gdyż leżąca u jego podstaw

konkurencja nie przynosi w tym obszarze dla konsumentów spodziewanych korzyści.

Stąd też TSUE przyjmuje, że szkodliwe dla jednostek i dla społeczeństwa

konsekwencje moralne i finansowe, które wiążą się z grami hazardowymi, mogą

uzasadniać szeroki zakres władztwa regulacyjnego państw członkowskich w

odniesieniu do ustalenia niezbędnego poziomu ochrony konsumentów i porządku

publicznego.

Z kolei w wyroku z dnia 21 października 2015 r. o sygn. akt P 32/12 Trybunał

Konstytucyjny przypomniał w rozważaniach dotyczących zarzutu

"nieproporcjonalności zastosowanej sankcji", iż z zasady proporcjonalności

wyprowadza trzy powiązane między sobą obowiązki prawodawcy: (1) przyjmowanie

danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego,

z którym jest związana; (2) nakaz kształtowania danej regulacji w sposób

zapewniający osiągnięcie zamierzonych skutków (celów); (3) warunek zachowania

proporcji między efektami wprowadzonej regulacji a ciężarami, względnie

niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. W ocenie Trybunału

Konstytucyjnego, wskazane przez projektodawcę u.g.h. cele są celami

legitymizowanymi, ponieważ ochrona zdrowia i mienia osób oraz mienia Skarbu

Państwa, zapobieganie i karanie przestępstw czy ochrona praworządności stanowią

cele, wartości i zasady wyrażone wprost w przepisach Konstytucji, takie jak na

przykład ochrona zdrowia publicznego lub wynikają implicite z zasady

demokratycznego państwa prawnego czy zasady dobra wspólnego. Więcej,

ustawodawca jest konstytucyjnie obowiązany do możliwie najpełniejszej realizacji

tych celów, wartości i zasad w granicach wyznaczonych przez Konstytucję poprzez

między innymi ustanowienie efektywnego mechanizmu reglamentacji i kontroli

działalności hazardowej. Nie budzi też wątpliwości, że wskazane cele są celami

zbieżnymi z systemem celów, wartości i zasad przyjętych w demokratycznym

państwie prawnym.

Wskazać następnie należy, iż z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej

działalnie ustawodawcy krajowego, które stanowi ograniczenie swobody

przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług jest jednak dopuszczalne z uwagi

na potrzebę ochrony nadrzędnego interesu społecznego. Stanowisko takie jest

prezentowane w orzecznictwie TSUE.

W wyroku z dnia 6 marca 2007 r. w sprawach połączonych C-338/04, C359/04 i C-360/04, TSUE

stwierdził, że w sytuacji, w której udział społeczeństwa w

niezalegalizowanych formach hazardu stanowi poważny problem społeczny,

rozszerzenie usług świadczonych w ramach monopolu może być uzasadnione

ciążeniem państwa do skierowania skłonności społeczeństwa do hazardu na

kontrolowane tory.

Z kolei w wyroku z dnia 8 września 2009 r. w sprawie C-42/07, TSUE

podkreślił, że powierzenie urządzania gier i zakładów podmiotowi podlegającemu

najwyższym władzom państwowym daje gwarancję stałego nadzoru nad

działalnością tego podmiotu i uzasadnia domniemanie, że organizacja gier

hazardowych będzie przebiegała z poszanowaniem zasad uczciwości. Przyznanie

monopoliście państwowemu wyłącznego prawa do urządzania gier hazardowych w

Internecie może, zdaniem TSUE, stanowić odpowiedni środek do skierowania

aktywności hazardowej społeczeństwa na kontrolowane tory i zapewnienia konsumentom

bezpieczeństwa w obliczu oszukańczej działalności operatorów

hazardowych.

Warto również odwołać się do wyroku TSUE z dnia 3 czerwca 2010 r. w

sprawie C-258/08, który – dokonując interpretacji art. 49 Traktatu Ustanawiającego

Wspólnotę Europejską – podniósł, iż przepis ten należy interpretować w ten sposób,

że nie stoi on na przeszkodzie stosowaniu regulacji państwa członkowskiego, na

podstawie której organizowanie lub promowanie gier losowych odbywa się w

systemie wyłączności przysługującej jednemu podmiotowi i która zakazuje wszelkim

innym podmiotom, w tym podmiotom z siedzibą w innym państwie członkowskim,

oferowania za pośrednictwem Internetu usług objętych tym systemem na terytorium

pierwszego państwa członkowskiego. Ponieważ sektor gier losowych oferowanych

przez Internet nie jest przedmiotem harmonizacji wspólnotowej, państwo

członkowskie jest uprawnione do uznania, że sama tylko okoliczność, iż podmiot

oferuje zgodnie z prawem usługi z tego sektora przez Internet w innym państwie

członkowskim, w którym ma siedzibę i w którym zasadniczo podlega już wymogom

prawnym i kontroli ze strony właściwych organów tego państwa członkowskiego, nie

stanowi wystarczającej gwarancji ochrony krajowych konsumentów przed

niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości, biorąc pod uwagę trudności, jakie w

tym kontekście mogą napotkać organy państwa członkowskiego siedziby przy ocenie

profesjonalnych walorów i prawości takiego podmiotu. Ponadto z powodu braku

bezpośredniego kontaktu pomiędzy konsumentem a podmiotem prowadzącym gry,

gry losowe dostępne przez Internet wiążą się z innym i bardziej znaczącym ryzykiem

w porównaniu do tradycyjnego rynku takich gier, jeżeli chodzi o ewentualne oszustwa

popełnione przez podmioty prowadzące te gry wobec konsumentów. Jednakże

sporne ograniczenia mogą ze względu na specyfikę oferowania gier losowych przez

Internet zostać uznane za uzasadnione celem zwalczania oszustw i przestępczości.

Podkreślić przy tym należy, iż przyjęte przez poszczególne państwa

członkowskie ograniczenia w swobodach traktatowych mogą zostać uznane za uzasadnione

względami nadrzędnego interesu społecznego, jeżeli przyjęte środki

ochrony są: 1) proporcjonalne, a zatem nie wykraczają poza to, co jest konieczne do

osiągnięcia założonego celu ustawy; 2) niedyskryminacyjne, co oznacza wymóg stosowania tych

samych zasad rynkowych i regulacyjnych wobec podmiotów krajowych

i zagranicznych; 3) a podjęte przez państwo działania stanowią element spójnej i

systematycznej polityki bezpieczeństwa. Badanie proporcjonalności środków należy

przeprowadzić zarówno w kontekście całego ustawodawstwa dotyczącego hazardu,

jak i w kontekście prowadzonej polityki.

W orzecznictwie TSUE wskazuje się, iż to do sądu krajowego należy

zbadanie, czy biorąc pod uwagę szczegółowe zasady jego stosowania,

ustawodawstwo takie służy faktycznie celom, które mogłyby je uzasadniać oraz czy

ograniczenia, które ustawodawstwo to nakłada, nie są nieproporcjonalne w świetle

tych celów (por. wyrok TSUE z dnia 6 listopada 2003 r., C-243/01). Z kolei w

przywołanym już wyżej wyroku z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-258/08, TSUE

wskazał, iż zadaniem sądu krajowego jest zbadanie, czy nielegalna działalność w

zakresie gier może w danym państwie członkowskim stanowić problem, który można

rozwiązać dzięki ekspansji dozwolonej i regulowanej działalności, oraz czy rozmiary

tej ekspansji nie mogą sprawić, że będzie ona nie do pogodzenia z celem w postaci

ograniczenia uzależnienia (por. pkt 38; pkt 1 sentencji). Co jednak istotne, TSUE

dodatkowo stwierdził, iż w celu zastosowania regulacji państwa członkowskiego

dotyczącej gier losowych, zgodnej z art. 49 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę

Europejską, sąd krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie,

czy środek wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni

do zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy, i zgodny z zasadą

proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia

skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w

stosunku do ograniczenia, które wynika z niej samej. Okoliczność, czy środek ten

został zastosowany na skutek działania władz publicznych, mającego na celu

zapewnienie poszanowania regulacji krajowej, czy też na wniosek podmiotu

prywatnego w ramach postępowania cywilnego, mającego na celu ochronę praw

wywodzonych przez ten podmiot z owej regulacji, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie

sporu zawisłego przed sądem krajowym.

Wskazać dodatkowo należy na stanowisko zajmowane przez TSUE w licznych

orzeczeniach dotyczących reglamentacji działalności hazardowej poprzez

wprowadzanie zakazów czy ograniczeń w prowadzeniu działalności hazardowej

przez podmioty gospodarcze z innych Państw Członkowskich. Co do zasady TSUE

przyjmuje, iż w zakresie, w jakim ustawodawstwo Państw Członkowskich nie pociąga

za sobą jakiejkolwiek dyskryminacji pod względem narodowości, może ono znaleźć

uzasadnienie wówczas, gdy jego celem jest ochrona konsumentów i utrzymanie

porządku publicznego. Do tych władz należy dokonanie oceny, czy, w kontekście

realizowanego celu, konieczne jest całkowite lub częściowe zakazanie prowadzenia

działalności tego rodzaju, lub jedynie jej ograniczenie oraz ustalenie bardziej lub

mniej rygorystycznej procedury jej kontroli. W tych okolicznościach, sam fakt, iż

Państwo Członkowskie wybrało system ochrony różny od systemu przyjętego w

innym Państwie Członkowskim, nie może wpływać na ocenę potrzeby przyjęcia oraz

proporcjonalności przyjętych przepisów. Muszą one być oceniane jedynie w świetle

celów realizowanych przez władze krajowe zainteresowanego Państwa

Członkowskiego oraz w świetle stopnia ochrony, jaki władze te zamierzają zapewnić

(por. wyroki TSUE: z dnia 21 września 1999 r. w sprawie C-124/97; z dnia 21

października 1999 r. w sprawie, C-67/98). W wyroku z dnia 11 września 2003 r. w

sprawie C 6/01, TSUE podniósł dodatkowo, iż okoliczność, że w innych Państwach

Członkowskich mogą istnieć przepisy ustanawiające warunki prowadzenia

działalności w zakresie gier losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, które są

mniej restrykcyjne, niż te przewidziane w przedmiotowych przepisach krajowych, nie

ma wpływu na zgodność tych ostatnich z prawem wspólnotowym. Do władz

krajowych należy zbadanie, czy w kontekście realizowanego celu, konieczne jest

zakazanie działalności tego rodzaju, całkowicie lub częściowo, czy też wyłącznie jej

ograniczenie oraz ustanowienie mniej lub bardziej rygorystycznych procedur kontroli

nad nią. Do władz krajowych wyłącznie należy także wybór, w ramach swobodnego

uznania, z którego korzystają, metod organizacji i kontroli działalności w zakresie gier

losowych i zakładów oraz brania w nich udziału, takich jak zawarcie z Państwem

administracyjnej umowy koncesyjnej lub ograniczenie działalności oraz

uczestniczenia w niektórych grach do miejsc prawidłowo koncesjonowanych w tym

celu.

Również w orzecznictwie polskich sądów administracyjnych podkreśla się, iż

prawo Wspólnot Europejskich nie reguluje kompleksowo problematyki gier

hazardowych. Zgodnie z zasadą subsydiarności, unormowanie tej kwestii

pozostawiono kompetentnym władzom państw członkowskich. W wyroku z dnia 28

czerwca 2012 r. o sygn. akt III SA/Wa 1912/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie stwierdził, iż w świetle orzecznictwa TSUE prowadzenie działalności w

zakresie gier hazardowych uznawane jest za świadczenie usług. Oznacza to objęcie

legalnej działalności w dziedzinie hazardu jedną z czterech podstawowych

wspólnotowych wolności – wolności świadczenia usług. TSUE stoi jednak na

stanowisku, że ochrona tej wolności nie ma charakteru bezwzględnego i może być

ograniczona przez państwa członkowskie pod pewnymi określonymi względami.

WSA w Warszawie zauważył, iż prowadzenie gier hazardowych przynosi bardzo

duże zyski, lecz osiągane są one w wyniku eksploatacji ekonomicznej naturalnej

skłonności społeczeństwa do hazardu. Dwa przeciwstawne aspekty: duże zyski i

ujemne społeczne skutki powodują, że w krajach europejskich, w tym w Polsce, z

reguły państwo w sposób restrykcyjny reglamentuje prowadzenie gier hazardowych.

Działalność dotycząca gier hazardowych jest działalnością gospodarczą. Ze względu

jednak na szczególny charakter tej działalności, dotyczącej problematyki hazardu,

zasada swobody i równości gospodarczej, podlega w tej dziedzinie działalności

ograniczeniom, wynikającym z przepisów ustawy regulującej prowadzenie gier

hazardowych, jako ustawy szczególnej do ustawy o działalności gospodarczej (wyrok

NSA z dnia 19 września 1990 r. o sygn. akt II SA/Wa 460/90; publ. Mon. Praw. 1993,

nr 3, s. 88). W orzecznictwie dotyczącym gier hazardowych wskazuje się na to, iż o

ile w ustawach regulujących "zwykłą" działalność gospodarczą chodzi o takie

działanie administracji gospodarczej, aby zabezpieczając ważne interesy publiczne

nie hamować a sprzyjać rozwojowi przedsiębiorczości, to w ustawie dotyczącej

hazardu chodzi o ograniczenie prowadzenia hazardu oraz ścisłą jego kontrolę i

nadzór. Prowadzenie gier hazardowych nie mieści się w ramach powszechnej

działalności gospodarczej (zob. wyroki NSA z dnia 28 lutego 1992 r. o sygn. akt II SA

1192/91 oraz z dnia 20 sierpnia 1992 r. o sygn. akt II SA 398/92; orzeczenia sądów

administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem:

orzeczenia.nsa.gov.pl). W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny

podniósł, iż argumentacja nawiązująca do korzyści płynących z rozszerzania zakresu

i form prowadzonej działalności, czy argumenty z prywatyzacji nie mogą być

mechanicznie przenoszone na propagowanie rozwoju hazardu. Hazard bowiem,

nawet w krajach o najdalej posuniętej wolności działalności gospodarczej podlega

ostrej reglamentacji. Prowadzenie gier losowych z zasadniczych względów nie może

mieć charakteru powszechnego. Uważa się, że hazardu, mimo związanych z nim

szeregu ujemnych zjawisk społecznych, nie można zakazać całkowicie, skoro istnieje

na niego określone specyficzne zapotrzebowanie wynikające z niedoskonałości

ludzkiej natury. Całkowity zakaz sprowadzałby go więc do podziemia a w

konsekwencji doprowadził do nasilenia jeszcze wszystkich związanych z nim

niekorzystnych zjawisk społecznych (łącznie z koncentracją czynników

kryminogennych). Trzeba go więc bardzo wysoko opodatkować oraz ograniczać jego

rozmiary, jednocześnie sprawując nad nim ścisły, państwowy nadzór i kontrolę (zob.

wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1991 r. o sygn. akt II SA 537/91). Celem regulacji

dotyczących gier hazardowych jest ograniczenie szkodliwego społecznie zjawiska

hazardu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2004 r. o sygn. akt VI SA

1347/03). Podkreśla się nadto, iż powszechnie znane jest zjawisko szkodliwości

społecznej gier hazardowych, co sprawia, że szczególnie istotne jest, aby dostęp do

tego typu usług podlegał ograniczeniom w odniesieniu do ludzi młodych, dopiero

kształtujących swoje potrzeby i normy zachowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 maja 2012 r. o sygn. akt. I SA/Ol 616/11).

W tym miejscu warto również wskazać, iż ustawa nowelizująca stała się już

przedmiotem analizy krajowej doktryny, w której stawia się tezę, że wprowadzone

zmiany w zakresie rozszerzenia monopolu państwa na hazard online wpisują się w

dotychczasową tendencję polityki ścisłej reglamentacji dostępu do usług

hazardowych i stanowią jej oczywistą kontynuację. Z uwagi na brak harmonizacji

przepisów hazardowych na poziomie unijnym, decyzja w sprawie zakresu ochrony,

jaki ma być oferowany konsumentom na terytorium danego państwa członkowskiego,

należy do władz krajowych. To ustawodawcy krajowi decydują, czy w kontekście

założonych celów właściwe jest całkowite bądź częściowe zakazanie świadczenia

określonych usług i jakie mechanizmy kontroli należy wprowadzić. Rozszerzenie

monopolu państwowego na organizację gier hazardowych w Internecie zostało

uzasadnione względami zapewnienia lepszej ochrony konsumenta i dążeniem do

ograniczenia "szarej strefy" poprzez skanalizowanie skłonności społeczeństwa do

hazardu na kontrolowane tory. Zarówno cel założonych w ustawie zmian, jak i

przyjęta metoda ich realizacji stanowią przesłankę do uznania, że rozszerzenie

katalogu ograniczeń wobec swobód traktatowych na polskim rynku usług

hazardowych jest zgodne z prawem unijnym, z uwagi na potrzebę ochrony

nadrzędnego interesu społecznego. Nowelizacja u.g.h. wprowadza liczne zmiany,

które przyczynią się do zwiększenia transparentności rynku gier i zakładów wzajemnych. W

przeważającej mierze są to zmiany, które mają potencjał zminimalizowania

występowania negatywnych zjawisk społecznych związanych z hazardem, w

szczególności zminimalizowania występowania zjawiska "szarej strefy". Na uznanie

zasługują przepisy implementujące do polskiego porządku prawnego zasady

odpowiedzialnej gry, w szczególności te odnoszące się do hazardu internetowego.

Jest to pierwszy przypadek w historii polskich regulacji hazardowych, w których na

podmiot realizujący zadania monopolu państwowego zostały nałożone konkretne

obowiązki związane z wprowadzeniem właściwych procedur bezpieczeństwa, które

mają hamować nadmierną skłonność do uprawiania hazardu (zob. Maria

Lewandowicz, Wybrane aspekty nowelizacji ustawy o grach hazardowych w świetle

prawa unijnego, Europejski Przegląd Sądowy, sierpień 2017, str. 14).

Reasumując powyższe rozważania, Sąd podkreśla, iż zadaniem nowelizacji

u.g.h. było zmniejszenie występowania szkodliwych społecznych i ekonomicznych

skutków hazardu, poprzez ograniczenie występowania zjawiska "szarej strefy" w

środowisku gier hazardowych i zapewnienie jak najwyższego poziomu ochrony

graczy przed negatywnymi skutkami hazardu, poprzez podniesienie poziomu

społecznej świadomości co do zagrożeń wynikających z korzystania z nielegalnych

usług operatorów hazardowych. Rozszerzenie monopolu państwa na organizację

niektórych form rozrywki hazardowej, w tym w szczególności w sferze Internetu,

stanowi element spójnej i systematycznej polityki bezpieczeństwa w sferze usług

hazardowych, a ustanowione ograniczenia w swobodzie przepływu usług są

uzasadnione względami ochrony nadrzędnego interesu społecznego.

Podkreślić należy, że sektor gier losowych oferowanych przez Internet nie jest

przedmiotem harmonizacji wspólnotowej. W orzecznictwie TSUE podnosi się, że

uregulowanie gier losowych stanowi część dziedziny, w której pomiędzy państwami

członkowskimi istnieją znaczne rozbieżności dotyczące wartości moralnych,

religijnych i kulturalnych. W braku harmonizacji w tym zakresie, do każdego państwa

członkowskiego z osobna należy ocena w tych dziedzinach według własnej skali

wartości wymogów związanych z ochroną danych interesów. Sama okoliczność, iż

dane państwo wybiera odmienny system ochrony niż przyjęty przez inne państwo

członkowskie, nie może mieć wpływu na ocenę proporcjonalnego charakteru

przepisów przyjętych w tej dziedzinie. Przepisy te powinny być jedynie oceniane z

uwzględnieniem celów zakładanych przez właściwe organy zainteresowanego

państwa członkowskiego oraz poziomu ochrony, jaki zamierzają one zapewnić (por.

wyrok TSUE w sprawie C-42/07 i przytoczone tam orzecznictwo). Państwo

członkowskie jest więc uprawnione do uznania, że sama tylko okoliczność, iż

podmiot oferuje zgodnie z prawem usługi z tego sektora przez Internet w innym

państwie członkowskim, w którym ma siedzibę i w którym zasadniczo podlega już

wymogom prawnym i kontroli ze strony właściwych organów tego państwa

członkowskiego, nie stanowi wystarczającej gwarancji ochrony krajowych

konsumentów przed niebezpieczeństwem oszustwa i przestępczości, biorąc pod

uwagę trudności, jakie w tym kontekście mogą napotkać organy państwa

członkowskiego siedziby przy ocenie profesjonalnych walorów i prawości takiego

podmiotu (por. wyrok TSUE w sprawie C-258/08). W wyroku z dnia 22 czerwca 2017

r. w sprawie C-49/16, TSUE stwierdził, że do każdego państwa członkowskiego

należy dokonanie oceny, czy w kontekście założonych przez niego, zgodnych z

prawem celów konieczny jest całkowity lub częściowy zakaz działalności w zakresie

urządzania gier losowych, czy też wyłącznie jej ograniczenie i ustanowienie w tym

celu mniej lub bardziej ścisłych zasad kontroli, przy czym konieczność i

proporcjonalność przyjętych w ten sposób środków powinna być oceniana wyłącznie

w świetle założonych celów oraz poziomu ochrony jaki pragną zapewnić dane

władze krajowe.

Wobec podniesionych wyżej rozważań, za niezasadny uznać należało

generalny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez zastosowanie przez

Ministra przepisu art. 15f u.g.h., który w ocenie Skarżącej uznać należałoby za

sprzeczny z prawem Unii Europejskiej. Sąd jeszcze raz podkreśla, iż dopuszczalność

zastosowania mechanizmu blokowania dostępu do stron internetowych oferujących

nielegalne usługi hazardowe została zaaprobowana w orzecznictwie TSUE. We

wskazanym już wyżej wyroku z dnia 3 czerwca 2010 r. w sprawie C-258/08, wyraźnie

stwierdzono, iż blokowanie dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem

których są oferowane nielegalne usługi hazardowe, stanowi naturalną konsekwencję

obowiązującego ustawodawstwa, dopuszczającego oferowanie usług hazardowych

przez monopolistę z wyłączeniem innych podmiotów. Blokada dostępu do

nielegalnych na terytorium danego państwa członkowskiego stron internetowych

zawierających ofertę hazardową zapewnia efektywność ustawodawczą.

Wskazać przy tym należy, iż w omawianym orzeczeniu TSUE zauważył, iż sąd

krajowy nie ma obowiązku badania, w każdej konkretnej sprawie, czy środek

wykonawczy mający zapewnić poszanowanie tej regulacji jest odpowiedni do

zagwarantowania realizacji celu, któremu ona służy, i zgodny z zasadą

proporcjonalności, o ile środek ten jest elementem niezbędnym do zapewnienia

skuteczności tej regulacji i nie zawiera żadnego dodatkowego ograniczenia w

stosunku do ograniczenia, które wynika z niej samej. Stosując się do powyższego

Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, iż nie jest obowiązany do badania czy

dokonanie wpisu do Rejestru wskazanych w skardze domen, było uzasadnione

ograniczeniem występowania zjawiska "szarej strefy" w środowisku gier

hazardowych oraz zapewnieniem ochrony graczy przed negatywnymi skutkami

hazardu. Tym niemniej Sąd orzekając w niniejszej sprawie kierował się generalnym

stanowiskiem ustawodawcy krajowego, wyeksponowanym uprzednio przez

projektodawcę ustawy zmieniającej w uzasadnieniu do jej projektu, zgodnie z którym

nielegalna działalność w zakresie gier stanowi problem, który można rozwiązać

poprzez wprowadzenie możliwości blokowania nielegalnych domen.

Jak wynika z cytowanego już na wstępnie uzasadnienia do projektu ustawy

zmieniającej, ponad sześcioletnia praktyka walki organów państwowych na gruncie

u.g.h. w dotychczasowym brzmieniu z podmiotami naruszającymi jej postanowienia

pozwoliła określić, które przepisy powinny zostać poddane rewizji i zmodyfikowane

pod kątem zapewnienia jak najskuteczniejszych narzędzi do walki ze zjawiskiem

nielegalnego hazardu. Realizacja niniejszego celu nastąpić ma poprzez

wprowadzenie narzędzi prawnych umożliwiających blokowanie stron internetowych

nielegalnych operatorów jak również utrudnianie dokonywania płatności na ich rzecz.

Ponadto, projektodawca w swych działaniach dążył do stworzenia środowiska

prawnego, które, umożliwiając obywatelom uczestniczenie w grach hazardowych,

jednocześnie zawierać miały elementy wpływające na ich ochronę przed

uzależnieniem i zapewniające prawidłowy przebieg gier. W szczególności zwrócono

uwagę na osoby poniżej 18 roku życia, które narażone są na uzależnienie od

hazardu, zwłaszcza w świetle dynamicznego rozwoju usług hazardowych

oferowanych za pośrednictwem sieci Internet oraz popularności nielegalnie

oferowanych gier na automatach do gier. Projektodawca miał przy tym na celu

upowszechnienie społecznej świadomości, co do tego, czy gracze korzystają z usług

legalnego czy nielegalnego operatora gier hazardowych. Założono również, iż

zwiększenie udziału w rynku podmiotów posiadających wymagane koncesje i

zezwolenia oraz zmniejszenie szarej strefy ma nastąpić w wyniku rozszerzenia

zakresu dopuszczalnej działalności w zakresie gier hazardowych. W tym zakresie

przewidziano, poza stosowaniem środków o charakterze represyjnym, takich jak

blokowanie stron internetowych, utrudnianie płatności i rozszerzenie katalogu kar

pieniężnych, umożliwienie legalnego uczestniczenia w dotychczas zakazanych grach

urządzanych za pośrednictwem sieci Internet, grach na automatach w salonach gier

na automatach i zmianę zasad organizacji gier w pokera. W opinii projektodawcy

takie podejście skutkować miało przeniesieniem się graczy z szarej strefy do

operatorów legalnych.

Na kwestię ochrony praworządności poprzez "walkę z szarą strefą" zwrócił

uwagę także Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu do wyroku z dnia 21

października 2015 r. o sygn. akt P 32/12 stwierdził, iż że rynek gier hazardowych nie

może być postrzegany jako zwykły rynek gospodarczy, a działalność w tym zakresie

jako zwykła działalność gospodarcza. Uczestnictwo w grach hazardowych [...] może

mieć jako skutek zysk finansowy bez konieczności poniesienia proporcjonalnych

kosztów. Po części dlatego rynek gier hazardowych nieuchronnie generuje ryzyka

uzależnień, korupcji i przestępczości. Te uwarunkowania i skutki uboczne hazardu

usprawiedliwiają szczególną uwagę, jaką władza publiczna poświęca rynkowi gier

hazardowych. Podstawowym celem polityki w tym zakresie jest regulacja i kontrola

hazardu, z położeniem szczególnego nacisku na zapobieganie uzależnieniom od

hazardu, ochronie konsumentów i ich rodzin oraz zwalczaniu przestępczości, w tym

zorganizowanej, i innego rodzaju nielegalnej działalności. Z kolei w uzasadnieniu do

wyroku z dnia 15 marca 2015 r. o sygn. akt P 4/14 Trybunał Konstytucyjny wziął pod

uwagę to, że problem uzależnienia od hazardu wiąże się z praktycznie

nieograniczonym dostępem, także przez osoby nieletnie, do różnorodnych form

hazardu. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, działalność gospodarcza

prowadzona w zakresie gier hazardowych może podlegać różnego rodzaju

ograniczeniom. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia nie ze zwykłą, typową

działalnością gospodarczą, ale z działalnością, która z natury rzeczy niesie za sobą

poważne zagrożenia społeczne w postaci uzależnień i przyciąga struktury

przestępcze. Zwalczanie tych zagrożeń - zdaniem Trybunału - leży z całą pewnością

w interesie publicznym.

Również w doktrynie i piśmiennictwie wskazuje się, iż zamknięcie rynku

internetowych usług hazardowych z wykorzystaniem wyłącznie zakazu ich

oferowania okazywało się w przeszłości nieskuteczne. Potencjalny zysk przedsiębiorców z

prowadzenia nielegalnej działalności hazardowej był zdecydowanie

wyższy, aniżeli ryzyko wystąpienia negatywnych konsekwencji prawnych. Tym

samym dolegliwość sankcji, wymierzonej w związku z taką działalnością, nie

stanowiła wystarczającego narzędzia prewencji, które wyraźnie przyczyniłoby się do

ograniczenia zjawiska szarej strefy hazardowej. Wprowadzenie mechanizmu

blokowania dostępu do stron internetowych oferujących nielegalne usługi hazardowe

jest konieczną konsekwencją efektywności wykonywania monopolu państwowego w

sferze e-gambling. Zarówno cel założonych w ustawie zmian, jak i przyjęta metoda

ich realizacji stanowią przesłankę do uznania, że rozszerzenie katalogu ograniczeń

wobec swobód traktatowych na polskim rynku usług hazardowych jest zgodne z

prawem unijnym, z uwagi na potrzebę ochrony nadrzędnego interesu społecznego

(zob. Maria Lewandowicz, Wybrane aspekty nowelizacji ustawy o grach

hazardowych w świetle prawa unijnego, i powołane tam piśmiennictwo).

W konsekwencji Sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, iż regulacja

zawarta w przepisie art. 15f u.g.h. jest zgodna z zasadą proporcjonalności i stanowi

element niezbędny do zapewnienia skuteczności ochrony nadrzędnego interesu

publicznego, a tym samym nie narusza ona przepisów Unii Europejskiej, w

szczególności art. 56 TFUE.

Sąd stwierdza przy tym, iż Skarżąca nie wykazała jakoby rzeczywistym

powodem spornych regulacji u.g.h. były jedynie względy ekonomiczne i chęć objęcia

sektora gier hazardowym w sieci Internet monopolem Państwa. W orzecznictwie

TSUE podnosi się, iż Państwo członkowskie zmierzające do zapewnienia

szczególnie wysokiego poziomu ochrony obywateli i społeczeństwa może w sposób

zasadny uznać, że jedynie nadanie praw wyłącznych jednemu podmiotowi,

poddanemu ścisłemu nadzorowi ze strony organów władzy publicznej, może

pozwolić zapanować nad ryzykiem związanym z sektorem gier losowych i realizować

cel obejmujący przeciwdziałanie zachęcaniu do nadmiernych wydatków związanych

z grami oraz zwalczanie uzależnienia od gier w sposób wystarczająco skuteczny

(zob. wyrok TSUE w sprawach połączonych C-316/07, od C-358/07, do C-360/07, C409/07 i C-

410/07, a także w sprawie C-212/08). Ustanowienie monopolu na rzecz

jednego podmiotu, poddanego ścisłej kontroli ze strony organów władzy publicznej

może pozwolić zapanować nad przestępczością związaną z tym sektorem i

realizować cel polegający na przeciwdziałaniu zachętom do nadmiernych wydatków

związanych z grami oraz na zwalczaniu uzależnienia od gier w sposób wystarczająco

skuteczny (zob. wyrok TSUE w sprawie C-347/09).

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, w opinii

projektodawcy zapewnienie odpowiedniego nadzoru organów władzy publicznej nad

segmentem rynku gier hazardowych obejmującym gry kasynowe urządzane za

pośrednictwem sieci Internet (należące do najbardziej uzależniających gier

hazardowych) może nastąpić wyłącznie w formie nadzoru nad podmiotem

realizującym monopol państwa. Umożliwi to ustanowienie ram prawnych

zapewniających realizację założonego celu za pomocą oferty współmiernej ilościowo

i jakościowo do niego dostosowanej. Doprowadzi także do zwiększenia odsetka

graczy korzystających z oferty legalnej, podlegającej państwowej kontroli.

Podkreślono przy tym że w związku z powierzeniem możliwości urządzania

określonych gier za pośrednictwem sieci Internet podmiotowi wykonującemu

monopol państwa w tym zakresie, to podmiot ten zostanie w głównej mierze

obciążony nowymi obowiązkami. Wskazuje to – w ocenie projektodawcy –

jednoznacznie na spójność i systematyczność w realizowaniu celu zapewnienia

najwyższego poziomu ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami hazardu.

Sąd podziela stanowisko Ministra, iż fakt rozszerzenia katalogu gier

hazardowych możliwych do urządzania w sieci Internet stanowi jeden z elementów

ograniczenia nielegalnych gier hazardowych, w szczególności w kontekście ochrony

gracza, poprzez umożliwienie mu uczestnictwa w legalnych grach hazardowych i tym

samym uniknięcia sankcji wynikających z uczestnictwa w nielegalnych grach

hazardowych. Jednocześnie objęcie tych gier monopolem państwa świadczy o tym,

iż zmiana w tym zakresie nie była podyktowana tylko i wyłącznie względami

fiskalnymi. Gdyby bowiem tylko te względy ważyły, co jest silnie akcentowane w

sprzeciwie i skardze, to umożliwienie urządzania gier hazardowych w sieci Internet

zostałoby wprowadzone bez żadnych ograniczeń w tym zakresie. Niewątpliwie

ograniczenie szarej strefy wiąże się również z aspektem fiskalnym dla państwa.

Niemniej jej ograniczenie jest istotne również ze względu na ochronę interesów

legalnie działających operatorów, ale przede wszystkim graczy poprzez choćby

nadzór i kontrolę nad podmiotami je urządzającymi. W efekcie wprowadzone

rozwiązania przekładają się na ograniczenie możliwości oferowania przez podmioty

nieposiadające odpowiedniego zezwolenia na urządzanie gier hazardowych w sieci

Internet. Podmioty takie nie spełniają bowiem wymogów odnoszących się do

zapewnienia jak najwyższego poziomu ochrony gracza. Dotyczy to ochrony zarówno

przed negatywnymi społecznymi i ekonomicznymi skutkami hazardu i uzależnień, jak

również przed odmową wykonywania podjętych przez podmioty względem graczy

zobowiązań finansowych.

Należy także zauważyć, że od dnia 3 września 2015 r., tj. od dnia wejścia w

życie ustawy z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz.

U. z 2015, poz. 1201) istnieje możliwość uzyskania zezwolenia ministra właściwego

do spraw finansów publicznych na prowadzenie działalności w zakresie zakładów

wzajemnych online przez podmioty z państw członkowskich Unii Europejskiej lub

państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA).

Ustawa ta umożliwiła spółkom akcyjnym, spółkom z ograniczoną

odpowiedzialnością albo spółkom działającym na zasadach właściwych dla tych

spółek, mających siedzibę na terytorium innego państwa członkowskiego Unii

Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego

Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym,

prowadzącym działalność w zakresie m.in. zakładów wzajemnych, prowadzenie

takiej działalności na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach i warunkach

określonych w zatwierdzonym regulaminie, udzielonej koncesji lub udzielonym

zezwoleniu, a także wynikających z przepisów ustawy, pod warunkiem ustanowienia

przedstawiciela albo w formie oddziału.

Z akt sprawy nie wynika aby Skarżąca występowała o takie zezwolenie od

dnia 3 września 2015 r. lub była w trakcie procedury uzyskania zezwolenia na

prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych online. Z dostępnych zaś

źródeł wynika, iż już 14 podmiotów zagranicznych i krajowych otrzymało zezwolenie

Ministra Finansów na prowadzenie działalności w zakresie zakładów wzajemnych

online, w tym - co należy podkreślić - B.

z siedzibą na M., L., T., G., S., działająca przez przedstawiciela: P. Sp. z

o.o., ul. [...]

(zob. https://www.finanse.mf.gov.pl/inne-podatki/podatek-od-gier/gry-hazardoweprzez-internet).

Sąd zauważa również, iż Spółka B. z siedzibą na M.

jest jednym z dużych operatorów gier hazardowych operujących na rynku

wspólnotowym

Zdaniem Sądu, ewentualne badanie wskazanych w skardze przez Skarżącą

przepisów ustawy o grach hazardowych i ich ewentualnej niezgodności z prawem

wspólnotowym powinno być dokonane w postępowaniu mającym za przedmiot np.

odmowę udzielenia zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych online, a nie w

postępowaniu w przedmiocie wpisu do rejestru domen służących oferowaniu gier

hazardowych niezgodnie z ustawą o grach hazardowych.

Niemniej jednak w świetle informacji, iż podmioty z kraju siedziby Skarżącej tj.

M. otrzymują w chwili obecnej zezwolenia w Polsce na zakłady wzajemne online

wątpliwe są zarzuty o dyskryminującym charakterze polskich przepisów w zakresie

możliwości uzyskania zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych online.

Rozważanie Skarżącej w tym zakresie są czysto teoretyczne i być może wynikają z

faktu, iż Skarżąca nie złożyła wniosku do Ministra Finansów o udzielenie zezwolenia i

nie zna praktyki stosowania przepisów u.g.h.

Ponadto Sąd wskazuje, iż z dostępnych na stronach Komisji Europejskiej

źródeł (https://ec.europa.eu/growth/content/study-role-regulators-online-gamblingauthorisationsupervision-

and-enforcement-0_en) wynika, iż np. w Rumunii podmiot

ubiegający się o zezwolenie online powinien posiadać rumuńską osobowość prawną

oraz zezwolenie "offline" na gry hazardowe, we Francji przedstawiciel prawny i

podatkowy musi być usytuowany w tymże kraju, a w kraju siedziby Skarżącej -

ubiegającym się o zezwolenie musi być spółką z ograniczoną odpowiedzialnością

zarejestrowaną na M.

W ocenie Sądu polskie regulacje prawne są podobne do wskazanych powyżej

regulacji państw członkowskich Unii Europejskiej.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz w aspekcie przywołanego wyżej

orzecznictwa sądów krajowych i TSUE trudno jest zatem wywodzić o

nieuzasadnionym ograniczeniu przez krajowego ustawodawcę zagwarantowanych w

prawie traktatowym swobód przepływu towarów, przedsiębiorczości i świadczenia

usług.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku Skarżącej o skierowanie pytań

prejudycjalnych do TSUE należy przede wszystkim przypomnieć, że przesłanki

dopuszczalności pytania prawnego do TSUE zostały określone w art. 267 TFUE. Są

one następujące: pytanie musi dotyczyć wykładni lub/i ważności przepisów prawa

wspólnotowego, kwestia wykładni lub/i obowiązywania prawa wspólnotowego została

podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego oraz

rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne do wydania przez sąd lub trybunał

orzeczenia. Z użytego w art. 267 TF UE pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że

ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacjach, gdy odpowiedź na

pytanie prawne w żaden sposób nie wpłynie na wynik sprawy lub gdy wykładnia

prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy lub przedmiotu skargi.

Na ogół przyjmuje się, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału

Sprawiedliwości należy do uznania sądu państwa członkowskiego. Uznanie to

przysługuje sądom niższej instancji, które w przeciwieństwie do sądów najwyższych

nie są obowiązane, lecz jedynie uprawnione do przedstawienia takiego pytania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2013

r. o sygn. akt II GSK 1131/11: "Nie jest zatem tak, że wskazanie wątpliwości przez

stronę obliguje sąd ostatniej instancji do zadania pytania prejudycjalnego, bowiem

ostateczna ocena, czy rozstrzygnięcie o pytaniu prejudycjalnym jest niezbędne do

wydania wyroku należy do sądu krajowego. Wyklucza to wiążący skutek wniosku

stron o zadanie pytania prejudycjalnego. To sąd krajowy, prowadzący postępowanie,

samodzielnie podejmuje decyzję, czy orzeczenie dotyczące ważności lub wykładni

prawa unijnego jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sporu głównego".

Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie

zachodzą okoliczności wskazane w 267 TFUE, bowiem dokonanie wykładni prawa

wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy, a ewentualna odpowiedź na

zaproponowane przez Skarżącą pytanie prawne – w ocenie Sądu – w żaden sposób

nie miałaby wpływu na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższych względów, warto odwołać się w tym miejscu do

wyroku TSUE z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie o sygn. akt C-64/16, w którym

podkreślono, że Unia jest Unią prawa, w której jednostki mają prawo

zakwestionować przed sądem zgodność z prawem każdej decyzji lub każdego

innego aktu krajowego dotyczącego zastosowania wobec nich aktu Unii (pkt 31

wyroku). Artykuł 19 TUE, w którym skonkretyzowano afirmowaną w art. 2 TUE

wartość państwa prawnego, powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w

porządku prawnym Unii nie tylko Trybunałowi, ale również sądom krajowym (pkt 32

wyroku). Sądy te pełnią więc, we współpracy z Trybunałem, wspólne zadania,

służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów (pkt 33

wyroku). Wynika stąd, że każde państwo członkowskie powinno zapewnić, by organy

należące - jako "sąd" w rozumieniu prawa Unii - do systemu środków odwoławczych

w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony

sądowej (pkt 37 wyroku). W tej kwestii należy zauważyć, że wśród okoliczności, jakie

należy uwzględnić przy ocenie, czy dany organ ma status "sądu", znajdują się:

ustawowa podstawa prawna organu, jego stały charakter, obligatoryjny charakter

jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ

przepisów prawa oraz jego niezawisłość (pkt 38 wyroku). Tym samym, jeżeli sąd

krajowy może rozstrzygać - jako "sąd" w znaczeniu wskazanym w pkt 38 niniejszego

wyroku - kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, czego

zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego, to dane państwo członkowskie

powinno zapewnić, że organ ten spełnia integralne wymogi skutecznej ochrony

sądowej zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (pkt 40 wyroku).

Wskazać zatem należy, że od 1 maja 2004 r., a więc od daty akcesji

Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w

Warszawie jest również sądem unijnym i może rozstrzygać kwestie dotyczące

stosowania lub wykładni prawa Unii. Zgodnie bowiem z art. 184 Konstytucji

Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (jako inny sąd administracyjny) został

powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej po myśli art.

1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w oparciu o kryterium zgodności z prawem, w

konsekwencji czego, jego prawna kompetencja jako sądu krajowego i jako sądu

unijnego, do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA

z dnia 24 maja 2018 r. o sygn. akt II GSK 5708/16).

Sąd za niezasadny uznał także zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 91

ust.3 Konstytucji.

Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej, dokonywanie

wpisu, jego zmiana i wykreślenie stanowiłyby czynności materialno-prawne, które

mogłyby zostać dokonane wyłącznie po zatwierdzeniu ich osobiście przez Ministra

Finansów bądź upoważnionego przez niego sekretarza lub podsekretarza stanu.

Poprawność dokonywanych w Rejestrze wpisów zapewniona zostanie poprzez

wprowadzenie kontroli sądowo-administracyjnej. O ile sam wpis stanowi czynność

materialno-prawną, to już odpowiedź organu na sprzeciw przybiera formę decyzji

administracyjnej. W związku z tym służy od niej skarga do Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie, do którego kompetencji należeć będzie ostateczne

rozstrzygnięcie kwestii wpisu do Rejestru.

Następnie wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 u.g.h., do postępowań w

sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy O.p., chyba że

ustawa stanowi inaczej.

W odniesieniu do postępowania w sprawie wpisu domen do Rejestru, w art.

15f ust. 10 u.g.h. postanowiono, iż do decyzji, o której mowa w ust. 9, nie stosuje się

przepisu art. 221 § 1 O.p. ani przepisu art. 52 § 4 p.p.s.a. (ten ostatni przepis został

uchylony z dniem 1 czerwca 2017 r.).

Zgodnie z art. 221 § 1 O.p., w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji

przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektora izby administracji skarbowej

lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten

sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu

odwoławczym.

Wskazać należy, iż chociaż zastosowanie art. 200 § 1 O.p. nie zostało

wyraźnie wyłączone przez ustawodawcę w u.g.h., to jednak ponieważ art. 15f ust. 9

u.g.h. nakłada na Ministra obowiązek wydania decyzji o pozostawieniu nazwy

domeny w Rejestrze albo o jej wykreśleniu z Rejestru – w terminie 7 dni od dnia

otrzymania sprzeciwu, siłą faktu przepis ten nie ma w prowadzonym postępowaniu

zastosowania.

Jednak powyższa specyfika postępowania nie powoduje wyłączenia czynnego

udziału strony . Z uwagi na specyficzny charakter samego wpisu do Rejestru, który

stanowi czynność o charakterze materialno-prawnym, strona winna wszelkie zarzuty i

argumenty wyrazić w sprzeciwie, w sposób umożliwiający organowi zweryfikowanie

zasadności dokonanego wpisu ( art. 15f ust. 8 pkt 2 u.g.h.). Taka konstrukcja

omawianych regulacji nie narusza - w ocenie Sądu - generalnej zasady czynnego

udziału strony w postępowaniu.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana w wyniku prawidłowo

przeprowadzonego postępowania. Ponadto decyzja ta zawiera wyczerpujące

uzasadnienie faktyczne i prawne, zaś dokonana przez Ministra ocena dowodów nie

miała cech oceny dowolnej, nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny i wobec

tego korzystała z ochrony przewidzianej w art. 187 § 1 i art. 191 O.p. Minister opisał

stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, odniósł się do wszystkich zarzutów

zawartych w sprzeciwie, a prawne uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 210 § 4

O.p. Organ w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy, który bez

przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie, wyciągając

logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

skargę oddalił.