V SA/Wa 2349/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Asesor WSA - Justyna Żurawska (spr.), , Protokolant referent - Katarzyna Laskowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. S. na informację Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 października 2023 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem 1) stwierdza, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa; 2) zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz R.S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi R. S. (dalej: "Strona", "Skarżący"), jest informacja Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Agencja") z dnia 20 października 2023 r. znak OR03-84024-OR0300593/23 w przedmiocie oceny wniosku o objęcie przedsięwzięcia wsparciem.

Informacja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniu 16 czerwca 2023 r. Skarżący złożył wniosek o objęcie wsparciem w ramach działania "Wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury" - Obszar: Wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy, realizowanego w ramach inwestycji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w Krajowym Planie Odbudowy i Zwiększania Odporności.

Pismem z dnia 17 października 2023 r. Strona została poinformowana przez Agencję, że przedsięwzięcie objęte zgłoszonym przez nią wnioskiem nie podlega wsparciu. W uzasadnieniu wskazano, że Wnioskodawca nie spełnia kryteriów określonych w § 11 ust. 3 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. poz. 820).

Wniosek o ponowną ocenę przedsięwzięcia, w dniu 19 października 2023 r., złożyła Strona.

W wyniku weryfikacji wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia, pismem z dnia 20 października 2023 r., zaskarżonym w sprawie, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformowała Stronę, że podtrzymuje stanowisko wskazane w piśmie z dnia 17 października 2023 r. i odmawia objęcia przedsięwzięcia wsparciem.

W uzasadnieniu Agencja wyjaśniła, że wraz ze złożonym wnioskiem Strona dołączyła następujące dokumenty:

1) oświadczenie odręcznie napisane, w którym oświadczyła, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne i przestrzega norm UE,

2) ofertę handlową na silos wraz z wyposażeniem,

3) skan wypisu z aktu notarialnego nr (...) – strona pierwsza i ostatnia aktu.

Zgodnie z regulaminem wyboru przedsięwzięć w przedmiotowym kryterium "Pomoc publiczna oraz pomoc de minimis" sprawdzane jest, czy wnioskodawca złożył oświadczenie o zgodności z przepisami o pomocy publicznej tj. czy wsparcie jest zgodne z rynkiem wewnętrznym i zakresem notyfikacji Komisji Europejskiej, o której mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Kryterium to jest weryfikowane na podstawie załącznika do wniosku (KPO Dz.3a_Z4) i nie podlega możliwości uzupełnienia lub złożenia wyjaśnień, a jego niespełnienie skutkuje odmową objęcia przedsięwzięcia wsparciem. Strona do wniosku nie załączyła wskazanego oświadczenia, dlatego odmówiono objęcia przedsięwzięcia wsparciem.

Ponownie oceniając przedsięwzięcie, Agencja stwierdziła, że Strona nie załączyła oświadczenia o zgodności wsparcia w ramach przedsięwzięcia z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 2022/2472 z dnia 14 grudnia 2022 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodnie z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 327 z 21.12.2022, str. 1).

Skargę na powyższą informację (pismo z dnia 20 października 2023 r.

P-5/614) wniósł R. S., domagając się stwierdzenia, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy Agencji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej informacji Strona zarzuciła naruszenie § 4 ust. 4 regulaminu wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z krajowego planu odbudowy i zwiększenia odporności poprzez zaniechanie wezwania do uzupełnienia wniosku przez dołączenie załącznika "oświadczenie o zgodności wsparcia w ramach przedsięwzięcia z Rozporządzeniem Komisji (UE) nr 2022/2472 z 14 grudnia 2022 r. uznające niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodnie z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 327 z 21.12.2022, str. 1)." W przewidzianej formie i treści, co skutkowało wadliwie przeprowadzonym postępowaniem i odmową objęcia przedsięwzięcia wsparciem.

Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Agencja wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2023 r. Skarżący poparł skargę. Oświadczył, że nie mógł wydrukować załącznika KPO Dz.3a_Z4. Do wniosku o ponowną ocenę załączył już wydrukowane oświadczenie zgodnie z wzorem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, chociaż z innych względów niż w niej podniesione.

W sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1057, ze zm.), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie szczegółowego przeznaczenia, warunków i trybu udzielania wsparcia w zakresie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy w ramach Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększenia Odporności (Dz.U. poz. 820) oraz regulamin wyboru przedsięwzięć do objęcia wsparciem z Krajowego Planu Odbudowy i Zwiększania Odporności; Inwestycja A1.4.1 Inwestycje na rzecz dywersyfikacji i skracania łańcucha dostaw produktów rolnych i spożywczych oraz budowy odporności podmiotów uczestniczących w łańcuchu; Część inwestycji: Wsparcie przedsięwzięć realizowanych przez rolników i rybaków w zakresie przetwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów rolnych, spożywczych, rybołówstwa lub akwakultury; obszar: Wsparcie infrastruktury magazynowania służącej zwiększeniu odporności gospodarstw rolnych na kryzysy.

Zgodnie z art. 14lzf ust. 1 i 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem oraz ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio. W przypadku ponownej negatywnej oceny przedsięwzięcia lub pozostawienia wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia bez rozpatrzenia podmiot wnioskujący o objęcie przedsięwzięcia wsparciem może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego ostatniego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Wyżej przytoczony art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju został zasadniczo powtórzony w § 2 ust. 6 regulaminu, zgodnie z którym do postępowania w zakresie wyboru przedsięwzięcia do objęcia wsparciem i ponownej oceny przedsięwzięcia nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem art. 24 oraz przepisów dotyczących doręczeń i sposobu obliczania terminów, które stosuje się odpowiednio.

Jak wynika natomiast z akt kontrolowanej sprawy, pismo Agencji z dnia 17 października 2023 r. informujące Skarżącego o odmowie objęcia przedsięwzięcia wsparciem zostało podpisane przez P. P. Ten sam pracownik Agencji podpisał również zaskarżoną informację z dnia 20 października 2023 r., wydaną na skutek wniosku Strony o ponowną ocenę przedsięwzięcia,

o podtrzymaniu stanowiska wskazanego w piśmie z dnia 17 października 2023 r.

i odmowie objęcia przedsięwzięcia wsparciem.

W tej sytuacji Sąd obowiązany był stwierdzić, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który nakazuje, by w postępowaniu w zakresie ponownej oceny przedsięwzięcia zastosowanie znalazł art. 24 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.". Zgodnie zaś z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Na gruncie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wskazuje się, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o jej wadliwości. Chodzi bowiem o uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy lub na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu. A zatem celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia, czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (por. argumentację 7 sędziów NSA zawartą w uchwale z 18.02.2013 r. II GPS 4/12).

Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r. I GPS 2/12, w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2651 ze zm.), zwanej dalej "o.p.", ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. W uzasadnieniu uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 o.p. wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy i wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 o.p. utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy".

Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 o.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak również art. 221 o.p. z art. 127 § 3 k.p.a., w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że poglądy wyrażone w tej uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a., dotyczące wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Znajdą one zatem zastosowanie również w kontrolowanej sprawie, z uwagi na regulacje zawarte w art. 14lzf ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz § 2 ust. 6 regulaminu, odsyłające do stosowania art. 24 k.p.a.

Omawiane wyłączenie obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Bez znaczenia jest natomiast powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok NSA z 24.02.2022 r. II GSK 2200/18).

Z powyższego wynika zatem, że w porządku prawnym nie może się ostać informacja, która podjęta została w postępowaniu, w którym pozbawiono Stronę bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy na skutek wniosku o ponowną ocenę przedsięwzięcia. Podkreślić również należy, że omówiona zasada bezwzględnego wyłączenia pracownika, który brał udział w czynnościach postępowania na wcześniejszych jego etapach, wprost realizuje wynikającą z art. 14lza ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju gwarancję dokonania wyboru przedsięwzięcia w sposób bezstronny.

Formalna przyczyna rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie pozwoliła Sądowi na odniesienie się do zarzutów skargi. W tej sytuacji ocena zarzutów skargi jawi się jako przedwczesna. Aktualnie Agencja będzie obowiązana do ponownej oceny przedsięwzięcia, bez udziału wskazanego pracownika. Przy czym winna to być rzeczywista ponowna ocena.

Na marginesie jednakże Sąd wskazuje, że w stanie faktycznym sprawy Agencja winna ocenić, czy Skarżący w ogóle nie złożył oświadczenia o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 4 regulaminu, czy też złożył go (jak wskazano w treści skargi oświadczenie napisane odręcznie; o oświadczeniu odręcznie napisanym mowa także w informacji z dnia 20 października 2023 r. o odmowie objęcia przedsięwzięcia wsparciem), a jedynie jego treść nie odpowiadała treści wymaganej. A w konsekwencji czy brak w tym zakresie podlegał uzupełnieniu lub poprawieniu, stosownie do zapisów regulaminu. Zgodnie z § 4 ust. 4 regulaminu w przypadku stwierdzenia przez Agencję braków we wniosku lub załącznikach do wniosku, Agencja jednokrotnie wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia lub poprawienia wniosku lub załączników w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania.

Wobec powyższego, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14lzf ust. 3 zdanie trzecie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd stwierdził, że ocena przedsięwzięcia została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Agencję. Dlatego orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, na wniosek Strony zawarty w skardze, orzeczono w oparciu o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot ten obejmuje uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.