V SA/Wa 1235/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" oddala skargę.

Przedmiotem skargi S. w Ż. (dalej jako: "Skarżąca", "Strona" lub "Grupa") jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR" lub "organ II instancji") z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2017 r., nr [...] o odmowie

przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów

rolnych za okres od 31 kwietnia 2016 r. do 30 sierpnia 2017 r., to jest za piąty rok

korzystania z pomocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor przyznał Stronie

pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego

Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: "PROW 2007-

2013").

W dniu 25 września 2017 r. Skarżąca złożyła do [...] Oddziału

Regionalnego ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy Producentów

Rolnych" objętej PROW 2007-2013 za okres od 31 sierpnia 2016 r. do 30 sierpnia 2017

r., to jest za piąty rok korzystania z pomocy.

Pismem z 5 grudnia 2017 r. Dyrektor wezwał Skarżącą do złożenia wyjaśnień. W

odpowiedzi na wezwanie Strona złożyła wyjaśnienia oraz kserokopie dokumentów

finansowo-księgowych.

Pismem z 13 grudnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił Stronę o możliwości

zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i

materiałów oraz poinformował, że do akt sprawy został dołączony materiał dowodowy

zebrany w trakcie prowadzonego postępowania dotyczącego wniosku o płatność za

okres referencyjny trwający od 31 sierpnia 2014 r. do 30 sierpnia 2015 r. oraz od 31

sierpnia 2015 r. do 30 sierpnia 2016 r.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Dyrektor odmówił Stronie przyznania środków

finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych w

okresie od dnia 31 sierpnia 2016 r. do dnia 30 sierpnia 2017 r. to jest za 5 rok

korzystania z pomocy.

W uzasadnieniu wskazał, że w okresie objętym pomocą finansową dla

S. w Ż. (trwającym od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia

2010 r.) jej członkowie dostarczali wytworzony produkt, tj. mleko do tejże spółdzielni. Po

upływie okresu objętego pomocą finansową, utworzono pięć nowych podmiotów tj.

1) S.,

2) S.,

3) S.,

4) Ż.,

5) "M." sp. z o.o.

Przypomniał, że skarżąca jako siedzibę wskazała adres: ul. [...], [...], który jest jednocześnie adresem siedziby

ww. producentów mleka i odbiorcy

mleka od grupy. Dodał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

w tym umów i faktur sprawdzonych podczas przeprowadzonej kontroli, w siedzibie

grupy pozwala stwierdzić, iż działalność Strony, która nie zatrudnia żadnego

pracownika, opiera się wyłącznie na zlecaniu podmiotom zewnętrznym wykonywania

usług związanych z jej działalnością. Ten sam adres siedzib wszystkich podmiotów, w

których Prezesem Zarządu jest R. M. oraz fakt zlecania i wykonywania

różnego rodzaju usług na podstawie umów zawieranych pomiędzy ww. podmiotami,

które są reprezentowane przez tego samego Prezesa Zarządu, w ocenie Dyrektora,

wskazuje na fikcję w działalności grupy. Zdaniem organu I instancji brak jest zatem

przesłanek by uznać Skarżącą za podmiot samodzielnie prowadzący działalność,

posiadający autonomię w zakresie zarządzania, jak również samodzielność techniczną i

ekonomiczną. Dokonując analizy powiązań podmiotów, w których R. M. jest

Prezesem Zarządu ww. podmiotów jak również umów zawartych pomiędzy tymi

podmiotami oraz faktu ich siedzib, które są zlokalizowane pod jednym adresem i w

jednym wspólnie użytkowanym pomieszczeniu, pozwalają, w ocenie organu I instancji,

na potwierdzenie tezy, iż zostały one stworzone wyłącznie celem maksymalizacji

zysków płynących z unijnych dotacji przysługujących grupom producentom rolnym.

Podkreślił dalej, że udziałowcami i członkami tychże podmiotów (w

przeważającej większości) są dotychczasowi członkowie S. w

Ż.. Produkt wytworzony przez członków poszczególnych grup producentów

rolnych, sprzedawany jest przez te grupy do S. w Ż.. A zatem

"łańcuch" sprzedaży funkcjonujący w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia

2010 r. został rozszerzony o jeszcze jedno ogniwo jakim są nowopowstałe grupy

producentów rolnych. Ponadto rozszerzony "łańcuch" sprzedaży w żaden sposób w

wyniku podjętych działań nie wyszedł z obszaru zależności tych samych osób i kapitału.

Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie wypełnione zostały zarówno

obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem, że strona stworzyła

sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy Producentów

Rolnych" objętej PROW 2007-2013. Grupa została utworzona bowiem niezgodnie z

celem wskazanym w art. 35 ust. 1 lit. b Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia

20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski

Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L z dnia

21 października 2005 r. Nr 277 s. 1 i nast., dalej jako: "rozporządzenie nr 1698/2005")

natomiast cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym

działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr

1698/2005, co w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z

celami danego systemu wsparcia.

W następstwie poczynionych ustaleń organ uznał, że działanie Skarżącej

wyczerpało przesłanki art. 4 pkt 3 Rozporządzenia Rady (WE EUROATOM) nr 2988/95

z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot

Europejskich, (Dz. U. UE L z dnia 23 grudnia 1995 r. Nr 312/1, dalej jako:

"rozporządzenie nr 2988/95") jak i art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011

z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania

rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur

kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju

obszarów wiejskich (Dz. U. UE L z dnia 28 stycznia 2011 r. Nr 25 s. 8 i nast., dalej jako:

"rozporządzenie nr 65/2011").

Strona odwołała się od ww. decyzji zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez zastosowanie go w

niniejszej sprawie podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie

wynika, że Spółdzielnia podjęła działania skierowane na pozyskanie korzyści

w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi

zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w

celu uzyskania korzyści finansowej w związku z art. 35 rozporządzenia nr

1698/2005 poprzez dokonanie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu i w

konsekwencji uznanie, że Grupa nie spełnia celów wsparcia;

b) art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr

1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki

rolnej w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i

monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78,

(WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i

(WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r., Nr 347 s.549 i

nast., dalej jako: ,,rozporządzenie nr 1306/2013) poprzez zastosowanie go w

niniejszej sprawie podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika,

że Grupa nie stworzyła sztucznych warunków, o których mowa w tym

przepisie;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ

na wynik sprawy:

a) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako ,,k.p.a.’’)

poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o błędną interpretację

obowiązujących przepisów w tym zakresie;

b) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez sformułowanie zarzutu

tworzenia sztucznych warunków, nie mającego oparcia w zaistniałym stanie

faktycznym;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i z art. 21 ust. 2 z ustawy z dnia 7

marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego,

wskutek czego dokonano nieprawidłowej oceny zaistniałego stanu faktycznego;

d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez sporządzenia

uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy z pominięciem jej uzasadnienia

prawnego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy.

Prezes ARiMR decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję

organu I instancji o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na

wspieranie grup producentów rolnych za piąty rok korzystania z pomocy.

Po przeprowadzonym postępowaniu, organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej

sprawie brak jest podstaw do przyznania Grupie środków z tytułu pomocy finansowej za

piąty rok korzystania z pomocy.

S. została zarejestrowania w

Krajowym Rejestrze Sądowym (nr KRS [...]) w dniu 14 sierpnia 2012 r. zaś

decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa

[...] wpisał ją do rejestru Grup Producentów Rolnych.

Zgodnie z KRS (stan na dzień 9 maja 2018 r.) siedzibą Grupy jest miejscowość

Ż., ul. [...], a organem uprawnionym do reprezentowania Grupy są dwaj

Członkowie Zarządu lub jeden Członek Zarządu i pełnomocnik. W skład Zarządu

wchodzą: R. M. pełniący funkcję Prezesa Zarządu oraz J. M.

pełniący funkcję Członka Zarządu.

Organ podkreśla, że analiza akt sprawy przeprowadzona na etapie

odwoławczym wykazała, iż 16 z 27 członków Grupy było wcześniej członkami

S. w Ż., której decyzją Dyrektora [...] Oddziału

Regionalnego ARiMR nr [...] z dnia [...] października 2005 r. została przyznana pomoc

finansowa na wspieranie grup producentów rolnych w okresie od dnia 19 stycznia 2005

r. do dnia 18 stycznia 2010 r. Na podstawie wniosków o płatność S. w Ż. przyznano płatność w

maksymalnych limitach przypadających na

każdy rok działalności. Zgodnie z danymi zawartymi w Krajowym Rejestrze Sądowym nr

[...] siedzibą S. w Ż. jest miejscowość Ż., ul.

[...], natomiast organem uprawnionym do reprezentacji jest Zarząd.

Oświadczenia woli za Spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu. W przypadku

Zarządu jednoosobowego oświadczenie woli składa Prezes Zarządu i pełnomocnik.

Prezesem Zarządu S. w Ż. jest R. M., natomiast

pełnomocnikiem jest M. S.

W dniu 29 czerwca 2012 r. do organu I instancji wpłynęło pismo marszałka

Województwa [...] informujące o uchyleniu decyzji nr [...]

z dnia [...] stycznia 2005 r. czego skutkiem było skreślenie S. w

Ż. z Rejestru Grup Producentów Rolnych.

Ponadto, z akt sprawy wynika, iż w dniu 30 maja 2012 r. Nadzwyczajne Zebranie

Przedstawicieli S. w Ż. podjęło uchwałę o wprowadzeniu

zmian do statutu spółdzielni polegających m.in. na ustaleniu, iż członkami S. w Ż. mogą być wyłącznie osoby

prawne. Na mocy tej uchwały

wszyscy dotychczasowi członkowie (osoby fizyczne) wystąpili z członkostwa w

Spółdzielni i przeszli w zależności od miejsca zamieszkania do następujących

podmiotów:

• S.

• S.

• S.

• Ż.

• M.

Prezes ARiMR stwierdził, że na bazie składu osobowego S. w Ż. – będącego beneficjentem programu

pomocy finansowej na

wspieranie grup producentów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich –

utworzono pięć nowych podmiotów.

21 członków z 29 członków z Grupy było w latach 2005 – 2012, tj. bezpośrednio

poprzedzających zarejestrowanie Grupy, członkami S. w Ż.

Wszystkie nowe podmioty ubiegają się o wsparcie w ramach działania "Grup

producentów rolnych".

Organ odwoławczy stwierdził, że Grupa w pierwszym, czwartym i piątym roku

swojej działalności całość swojej produkcji sprzedawała do S. w

Ż., natomiast w drugim i trzecim roku działalności sprzedaż do S. w Ż. była na poziomie powyżej 90%.

Organ II instancji, stwierdził również, że S. w Ż. nie

jest końcowym odbiorcą produktu, a jedynie pośrednikiem. Zgodnie z wieloletnią

umową handlową na obrót mlekiem surowym S. w Ż.

odsprzedaje towar dalej, a cena za mleko wynikać będzie z ceny, za jaką towar

zostanie sprzedany końcowemu odbiorcy. Jak wynika z akt spraw pozostałych

spółdzielni oraz spółek powstałych po podjęciu przez S. w Ż.

uchwały o przyjmowaniu w poczet członków jedynie osób prawnych, S. w Ż. skupuje mleko od wszystkich

osób będących członkami nowo

powstałych podmiotów. Tym samym nie uległ zmianie sposób dystrybucji mleka

produkowanego, przez członków grup producentów rolnych. Przed utworzeniem

nowych podmiotów, większość z ich członków była członkami S.

w Ż., która to odbierała od nich mleko i sprzedawała do odbiorcy końcowego. W

obecnej sytuacji, nowo powstałe podmioty są jedynie dodatkowym ogniwem w łańcuchu

sprzedaży mleka.

Zdaniem organu II instancji mało prawdopodobnym jest aby podmiot będący

jedynie pośrednikiem w sprzedaży mógł zaproponować korzystniejsze warunki np.

cenowe niż podmioty, które są końcowymi odbiorcami i przetwarzają dany produkt i

mogli by go odebrać "po drodze" do innych producentów, a nie tak ja S. w Ż. pokonywać ponad 150 km,

żeby odebrać towar od członka Grupy

i dostarczać go do odbiorcy końcowego.

Organ odwoławczy podkreśla, że R. M. pełni funkcję Prezesa

Zarządu wszystkich podmiotów zrzeszających byłych członków S.

w Ż., jak również jest Prezesem Zarządu w S. w Ż.,

który zgodnie z KRS wraz z pełnomocnikiem może składać oświadczenia woli za

spółdzielnię, ma możliwość weryfikacji zarówno stanu finansowego poszczególnych

podmiotów, jest upoważniony do podejmowania decyzji i zobowiązań związanych z

prowadzeniem działalności przez grupę podmiotów działającą w sektorze mleczarskim.

Tym samym, wykazane powyżej okoliczności świadczą niezbicie o zależnościach

osobowych i kapitałowych podmiotów: S.;

S.; S.; Ż., M. sp. z o.o. oraz

S. w Ż. To świadczy o możliwości koordynacji tych

podmiotów, a chronologia zdarzeń doprowadzająca do powołania Grupy oraz innych

ww. podmiotów, jak również dalsze jej funkcjonowanie wskazują niezbicie, iż czynności

te zostały podjęte w celu obejścia przepisów prawa i stworzeniu sztucznych warunków

uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych

przez każdy ww. podmiot.

Prezes ARiMR zauważył, że istotny w niniejszej sprawie jest fakt, w jakich

okolicznościach Grupa powstała, tj. powołanie Grup, w tym S. utworzonych w dużej mierze przez osoby,

które były członkami

S. w Ż., w krótkim okresie po wykreśleniu S. w Ż. z rejestru prowadzonego przez Marszałka Województwa

[...] oraz po otrzymaniu maksymalnych płatności w ramach działania "Grupy

producentów rolnych".

Zawiązanie nowych grup producentów, w tym S. przez osoby będące członkami S. w Ż.,

którzy, uchwałą Nadzwyczajnego Zebrania Przedstawicieli S. w

Ż. nie mogli być nadal członkami ww. spółdzielni, gdyż uchwała ta wprowadziła

zmiany do Statutu, zgodnie z którymi członkami powyższej spółdzielni mogą być jedynie

osoby prawne, jest działaniem przemyślanym i stanowi celowe działanie w kierunku

uzyskania wsparcia finansowego ze środków Unii Europejskiej przez okres nie 5 a 10

lat przez te same osoby, działające na tym samym rynku sprzedaży.

Prezes ARiMR nie dał wiary wyjaśnieniom Strony w kwestii zmian członkowskich

S. w Ż., gdyż fakt przejścia osób fizycznych do innych

spółdzielni w zależności od miejsca zamieszkania, które to spółdzielnie dopiero

rozpoczynają działalność w branży pomimo, iż ugruntowaną pozycję na rynku posiadała

jej "poprzedniczka", stanowi jedynie decentralizację potencjału produkcyjnego jednego

podmiotu w celu spełnienia wymogów formalnych dotyczących centralizacji sprzedaży i

uzyskania pomocy finansowej w ramach systemu wsparcia przez inny podmiot. W

szczególności, iż dotychczasowi członkowie S. w Ż.,

pośrednio nadal wchodzą w skład powyższej spółdzielni, gdyż podmioty do których Ci

członkowie przeszli, tj. S., S., S. oraz

Ż. są członkami S. w

Ż.. Zatem, w tym przypadku trudno uznać, aby utworzenie Grupy spowodowało

realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. a, lit. b oraz lit. c rozporządzenia nr

1698/2005, polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do

obrotu, gdyż członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, poprzez członkostwo w

S. w Ż. realizowali te cele.

Poza tym, większościowym odbiorcą mleka od wszystkich nowo powstałych

spółdzielni jest S. w Ż., która jest jedynie pośrednikiem w

dalszej odsprzedaży do podmiotów zajmujących się jego przetwórstwem, a osobą

zarządzającą wszystkimi spółdzielniami jest R. M.

Co istotne, Grupa pomimo 5 lat funkcjonowania, jako grupa producentów

rolnych, nie weszła w posiadanie jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do

wprowadzania do obrotu produktów wyprodukowanych przez jej członków, jak również

nie wypracowała w tym zakresie własnej struktury organizacyjnej i procedur. Wszystkie

zadania związane z odbiorem i dostarczaniem mleka do odbiorcy końcowego zlecone

zostały podmiotowi powiązanemu ze Stroną osobowo i organizacyjnie, tj. S. w Ż. W opinii Prezesa ARiMR

Grupa pełni rolę sztucznego ogniwa w

sztucznie rozszerzonym łańcuchu dostaw produktu do odbiorcy końcowego. Organ II

instancji nie dostrzega różnic w fizycznym procesie dostaw produktów wytworzonych

przez członków S., w odniesieniu do stanu

poprzedniego, tj. funkcjonowania S. w Ż., jako grupy

producentów rolnych.

Zdaniem Organu odwoławczego, analiza zgromadzonego w sprawie materiału

dowodowego pozwala stwierdzić, iż działalność S., które nie zatrudnia żadnego pracownika, polega w

zasadzie na zlecaniu

podmiotom zewnętrznym wykonywania usług związanych z jej działalnością (dotyczy to:

najmu lokalu, prowadzenia dokumentacji, prowadzenia księgowości, ewidencji skupu i

rozliczania dostaw mleka oraz wszystkich spraw związanych z funkcjonowaniem

Spółdzielni).

Organ zauważył, iż tak jak przed przekształceniem, siedziba każdej z

nowopowstałych grup producentów rolnych mieści się przy ul. [...], [...].

Nie można także doszukać się korzyści z powołania nowych grup dla

usprawnienia procesu transportu mleka pozyskanego od członków Grupy. Transport

mleka, tak jak miało to miejsce przed przekształceniem S. w

Ż., jest organizowany nadal przez ten podmiot, a nie przez poszczególne nowo

utworzone grupy producentów rolnych, które w ocenie organu odwoławczego pełnią

rolę sztucznego pośrednika.

Organ podkreślił, iż pomoc finansowa dla grup producentów rolnych

przyznawana jest przez okres 5 lat w formie ryczałtu określanego na podstawie jej

rocznej wartości netto produktów sprzedanych i wytworzonych w gospodarstwach

członków grupy i wynosi:

1) 5%, 5%, 4%, 3% oraz 2% wartości produkcji do wysokości

1 000 000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w pierwszym, drugim,

trzecim, czwartym i piątym roku, oraz

2) 2,5 %, 2,5 %, 2,0%, 1,5% oraz 1,5% wartości produkcji

przekraczającej 1 000 000 EUR, wprowadzonej do obrotu odpowiednio w

pierwszym, drugim, trzecim, czwartym i piątym roku.

W każdym przypadku, wsparcie nie przekracza maksymalnych kwot, tj.:

a) 100 000 EUR za pierwszy rok działalności,

b) 100 000 EUR za drugi rok działalności,

c) 80 000 EUR za trzeci rok działalności,

d) 60 000 EUR za czwarty rok działalności,

e) 50 EUR za piąty rok działalności.

S. w Ż. podjęła uchwałę, zgodnie z którą jedynie

osoby prawne mogą być jej członkami i powołanych zostało pięć nowych podmiotów

(ponad 70% członków należała do S. w Ż.) z których każdy

stara się o wsparcie finansowe w ramach działania "Grupy producentów rolnych", a

zatem tego samego działania w ramach którego S. w Ż.

otrzymała maksymalne wsparcie, co przedłuża okres należnej pomocy z 5 do 10 lat.

Zdaniem Prezesa ARiMR, wyżej opisane działania noszą znamiona naruszenia

prawa polegającego na stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści

majątkowych, gdyż Strona, działając jako nowoutworzona Grupa w okresie

pięcioletniego dofinansowania miałaby możliwość otrzymania wsparcia w maksymalnej

wysokości 390 000 Euro. Dlatego też, aspekt finansowy był decydującym czynnikiem

dążenia wspólników do założenia nowej Grupy, a działanie to miało na celu ominięcie

przepisów w zakresie przysługującego na jednego wnioskodawcę, limitu pomocy.

Chronologia zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem

osób zawiązujących nową grupę producentów, było działanie mające na celu w

pierwszej kolejności ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. a), lit. b) oraz lit.

c) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz kwestii limitu pomocy, a w dalszej kolejności,

otrzymanie płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych".

Organ odwoławczy podkreślił nadto, iż nie kwestionuje spełniania przez Stronę

formalnych warunków koniecznych do uzyskania statusu grupy producentów rolnych,

gdyż odmienną kwestią jest spełnienie formalnych warunków do uzyskania statusu

grupy producentów rolnych, o czym decyduje właściwy miejscowo marszałek

województwa, a odmienną spełnienie przesłanek do otrzymania pomocy finansowej.

Uznanie powyższego argumentu prowadziłoby do sytuacji, w której rola organu I

instancji sprowadzona zostałaby wyłącznie do naliczenia wysokości pomocy, gdyż sam

fakt wpisania grupy do rejestru prowadzonego przez marszałka województwa

przesądzałby o zasadności przyznania pomocy. Taką możliwość wyklucza art. 60

rozporządzenia nr 1306/2013, który nakazuje badanie, czy przyznanie pomocy nie jest

konsekwencją stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków.

Reasumując, Prezes ARiMR stwierdził, że Grupa wypełniła, zarówno obiektywny

warunek do uznania, wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania

pomocy, poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit.

a), lit. b) oraz lit. c) rozporządzenia nr 1698/2005 oraz subiektywny warunek do uznania,

poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był

zaplanowanym działaniem, które miało na celu ominięcie warunku art. 35 ust. 1 lit. a),

lit. b) oraz lit. c) rozporządzenia 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby

uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca zarzuciła organowi II instancji

1) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 4. ust. 3

rozporządzenia nr 2988/95 poprzez zastosowanie ich w niniejszej sprawie z

pominięciem dokonania ich wykładni i w konsekwencji zastosowanie, podczas

gdy nie powinny one być zastosowane, bowiem w niniejszej sprawie nie

wykazano bezspornie, iż zostały spełnione warunki obiektywne i subiektywne,

uzasadniające odmowę udzielenia pomocy;

b) art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez jego błędne

zastosowanie i przyjęcie, że działania Grupy nie wypełniają celów tam

oznaczonych;

c) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20

kwietnia 2007r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania

pomocy finansowej na wspieranie Grupy Producentów Rolnych objętej

Programem Rozwoju i Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz.

550 ze zm., dalej: ,,rozporządzenie gpr’’) poprzez jego niezastosowanie i

nieudzielenie Grupie pomocy finansowej, mimo spełniania przez Grupę

warunków do jej przyznania;

2. przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez sformułowanie zarzutu

tworzenia sztucznych warunków, nie mającego oparcia w zaistniałym stanie

faktycznym;

b) art. 6 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o błędną

interpretację obowiązujących przepisów w tym zakresie;

c) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca

2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U.

z 2013 r. poz. 173 ze zm.; dalej jako "u.w.r.o.w.") poprzez dokonanie ustaleń

niezgodnych, a nawet sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem

dowodowym;

d) art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez sporządzenie

uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy oraz nieustosunkowanie się do

dowodów przedstawionych przez Skarżącą i ich pominięcie.

W oparciu o powyższe zarzuty Strona wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując

argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że stosownie do art. 2 ustawy z 15 września 2000

r. o Grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z

2000 r. Nr 88, poz. 983 ze zm., dalej: "ustawa o gpr") osoby fizyczne, jednostki

organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące

gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące

działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej, mogą organizować

się w grupy producentów rolnych w celu: dostosowania produkcji rolnej do warunków

rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze

szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz

organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Treść art. 3 ustawy o gpr określa szereg warunków, które muszą zostać spełnione dla

prowadzenia działalności przez grupę producentów rolnych, między innymi zgodnie z

ust. 1 pkt 1 art. 3 Grupa musi zostać utworzona przez producentów jednego produktu

lub grupy produktów. W ustawie określone zostały również wymagania jakie musi

spełniać statut lub umowa, na podstawie których działa Grupa (art. 4). Na podstawie art.

7 ustawy o gpr, spełnienie przez grupę warunków określonych w ustawie o Grupach

producentów stwierdza w drodze decyzji administracyjnej marszałek województwa

właściwy ze względu na siedzibę grupy, który dokonuje również wpisu grupy do

prowadzonego przez siebie rejestru grup. Nadzór nad działalnością grupy sprawuje

marszałek województwa (art. 12 ustawy).

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków

Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje

między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego

programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa.

Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa o wspieraniu rozwoju

obszarów wiejskich w tym w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 u.w.r.o.w. przewidziano, że pomoc jest przyznawana, jeżeli

wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach

rozporządzenia nr 1698/2005 oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie

tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli

w rozporządzeniu gpr.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia gpr pomoc jest udzielania grupie producentów,

która prowadzi działalność na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest wpisana do

rejestru grup producentów rolnych zgodnie z ustawą czyli do rejestru prowadzonego

przez właściwego marszałka województwa, została utworzona ze względu na produkty

określone w załączniku do rozporządzenia i został jej nadany numer identyfikacyjny w

trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. W myśl § 6 ust. 1

rozporządzenia gpr pomoc jest wypłacana w formie rocznych płatności i obejmuje

okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia

decyzji o wpisie grupy do rejestru.

Przytoczone wyżej przepisy krajowe nie przewidują kontrolowania przez organy

ARiMR założenia i funkcjonowania grupy producentów rolnych pod kątem spełnienia

wymogów formalnych. W tym zakresie organy ARiMR są związane decyzją i wpisem do

rejestru dokonanymi przez właściwego marszałka województwa. Wobec uzyskania

przez Skarżącą wpisu do prowadzonego przez Marszałka Województwa [...]

rejestru grup producentów rolnych, Prezes ARiMR zobowiązany był uznać, że Grupa

spełnia wymogi formalne bycia grupą producentów rolnych.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia gpr wypłata pomocy za dany okres jest

dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest

wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w §

7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu.

W niniejszej sprawie badaniu Sądu została poddana decyzja Prezesa ARiMR

utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji dotycząca odmowy przyznania Stronie

środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych"

za okres od 31 sierpnia 2016 roku do 30 sierpnia 2017 roku, tj. za piąty rok korzystania

z pomocy.

Przechodząc do analizy zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa

procesowego Sąd stwierdza, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo.

Wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo również oceniły zebrany w

sprawie materiał dowodowy. Zgodnie z art. 21 ust. 1 i ust. 2 u.w.r.o.w., z zastrzeżeniem

zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do

postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji

administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba

że przepisy ustawy stanowią inaczej. Organ, przed którym toczy się postępowanie stoi

na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały

materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu Strony oraz inne osoby

uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać

dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez

zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego

faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem z treści ww. przepisu wynika, że organ działa na podstawie k.p.a., z

zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią m.in.

art. 7 i art. 77 § 1 tej ustawy, zatem zawarty w skardze zarzut dotyczący ich naruszenia

nie jest zasadny. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie całego materiału

dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organ II instancji odniósł się

do dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia

dla podjętego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji

przeprowadziły postępowanie w oparciu zarówno o dokumenty oraz twierdzenia

przedstawione przez Stronę i znajdujące się aktach sprawy dokumenty, jak i materiały

pochodzące z postępowania dotyczącego wniosku o płatność złożonego przez Grupę

za poprzednie okres referencyjne, tj. za trzeci i czwarty rok korzystania z pomocy, o

czym Strona została poinformowana w piśmie z 13 grudnia 2017 r. r. Ponadto organy

dokonały ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ogólnie dostępne rejestry publiczne

(KRS). Fakt nieuznania przez organy dowodów przedstawionych przez Stronę za

wystarczające do zmiany oceny stanu faktycznego oraz wskazanie powodów dokonania

takiej oceny nie może być natomiast traktowane jako przeprowadzenie postępowania

niezgodnie z zasadami określonymi w art. 21 u.w.r.o.w.

W ocenie Sądu nieuwzględnienie wniosków dowodowych Skarżącej nie

naruszało art. 78 k.p.a., który w ust. 1 stanowi, że żądanie strony dotyczące

przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest

okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Przesłuchanie świadków wnioskowane przez

Skarżącą nie wniosłoby nowych okoliczności w sprawie, w której prawidłowe ustalenie

stanu faktycznego poprzedzone zostało, zgodnie z wymogami u.w.r.o.w.,

wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiał dowodowy przy jednoczesnym

zapewnieniu Skarżącej czynnego udziału na każdym etapie prowadzonego

postępowania administracyjnego, w tym także w zakresie możliwości przedkładania

dowodów oraz dawania wyjaśnień.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 107 § 1 oraz art. 11

k.p.a. Wbrew zarzutom Skarżącej organ II instancji właściwie ustalił stan faktyczny oraz

wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa krajowego i unijnego.

Dokonując ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

Prezes ARiMR w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco wyjaśnił podjęte

rozstrzygnięcie, w tym w zakresie odmowy uwzględnienia wniosków dowodowych

Skarżącej, opierając argumentację na zgromadzonym materiale dowodowym. Nie

naruszył tym samym również art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 u.w.r.o.w.

Za niezasadne uznać również należało zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a.

poprzez sformułowanie zarzutu tworzenia sztucznych warunków, nie mającego oparcia

w zaistniałym stanie faktycznym. Jak zostało już wskazane powyżej organ II instancji

wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów postępowania w zakresie

wymogów oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co z kolei doprowadziło do

prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że

postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy

producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy,

który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach

płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na

wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej

wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez grupę określonych § 3 ust. 1

rozporządzenia gpr wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po

upływie konkretnego okresu faktycznej działalności grupy i realizacji przyjętego przez

nią celu działania. Tak więc, składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe

postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy

finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym

pięcioletnim okresie, na który pomoc została przyznana.

Podkreślić należy, iż dopiero wraz z wnioskiem o przyznanie płatności

składanych jest szereg dokumentów na podstawie, których ARiMR może wywieść

konkretne wnioski w zakresie stworzenia sztucznych warunków przez Stronę. Ponadto,

na etapie oceny wniosku o przyznanie płatności przeprowadzana jest kontrola, m.in. w

siedzibie grupy, podczas której sprawdzane są dokumenty do których organ nie miał

dostępu na etapie weryfikacji wniosku o przyznanie pomocy. Tym samym, brak jest

możliwości, aby przed rozpatrzeniem dostarczanych do wniosku o płatność

dokumentów ARiMR mogła stwierdzić zaistnienie okoliczności świadczących o

stworzeniu sztucznych warunków przez Stronę.

Należy zwrócić uwagę, iż w trakcie badania mogą zostać ujawnione fakty, które

dotychczas nie były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji, a są istotne dla

rozstrzygnięcia. Art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.w.r.o.w. stanowi, iż: "W postępowaniu w

sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały

materiał dowodowy." Tym samym ARiMR zobowiązana jest rozpatrzyć ponownie całość

materiału dowodowego.

Wskazać ponadto należy, iż organ dokonujący płatności (organ ARiMR) ma

obowiązek badać, czy w kolejnym roku spełnione są warunki do otrzymania kolejnej

części pomocy. Okoliczność ta została potwierdzona m.in. przez Naczelny Sąd

Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt. II GSK 2138/11 (dostępny,

tak jak wyroki powołane poniżej, w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać należy, że organy ARiMR wydając decyzje o płatności są zobowiązane

sprawdzić, czy wnioskodawca został wpisany do rejestru grup producentów rolnych, ale

także sprawdzić, czy wnioskodawca spełnia kryteria przyznania pomocy określone w

przepisach wspólnotowych oraz, czy nie zachodzą określone w przepisach

wspólnotowych przesłanki do odmowy wypłaty. Wydanie decyzji przez ARiMR o

przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią

art. 3 ust. 1 rozporządzenia gpr. Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za

konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego,

czy spełnione są cele działania grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i

unijnymi.

Przechodząc do oceny zawartych w skardze zarzutów naruszenia przepisów

prawa materialnego przypomnieć należy, że na gruncie prawa wspólnotowego cele

pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35

rozporządzenia nr 1698/2005, który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków

dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia

tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji

producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do

sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze

szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Z ust. 2 art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005 wynika natomiast, że wsparcia

udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres

pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której Grupa producentów została uznana.

Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu

określonego w załączniku.

Na mocy art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów

szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści

wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki

wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z

celami tego prawodawstwa.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania

nakierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa

wspólnotowego (unijnego) mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez

sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do

nieprzyznania lub wycofania korzyści. Przepis ten stanowi generalną klauzulę

pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez

podmioty celem uzyskania przez nich korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2017 r., sygn. akt II

GSK 1462/17).

W tym miejscu wskazać należy, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy

działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach,

wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych

po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Podkreślić trzeba

także, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną

podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy

przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia

możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot, o czym orzekł Trybunał

Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05

E. GmbH przeciwko L. (pkt 52-53) (patrz:

LEXIS.pl nr 405322).

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem szerszych rozważań

Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: "TSUE"). Zgodnie z utrwalonym

orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w

celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (zob. m.in. wyrok z 12 maja 1998 r., w

sprawie C-367/96 K. i in., dostępny na Stronie internetowej:

https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą

przypadków obchodzenia prawa sięgnąć trzeba do w wyroku TSUE z 12 września 2013

r., w sprawie C-434/12, który odnosi się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8

rozporządzenia nr 65/2011 – to jest przepisu o zbliżonym brzmieniu do aktualnego art.

60 rozporządzenia nr 1306/2013 – a zgodnie z którym, nie naruszając przepisów

szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w

odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do

otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu

wsparcia.

W wyroku w sprawie C-434/12 Trybunał stwierdził, że art. 4 ust. 8

rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki

stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu

subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia po pierwsze, ogółu obiektywnych

okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek

przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania

nie został osiągnięty (element obiektywny), a po drugie, woli uzyskania korzyści

wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej

uzyskania przesłanek (element subiektywny; pkt 29 cytowanego wyroku).

W ocenie Sądu organy analizując całokształt zgromadzonego materiału

dowodowego, zasadnie uznały, że w sprawie wystąpił zarówno element obiektywny

wskazujący na stworzenie sztucznych warunków do otrzymania pomocy, poprzez

utworzenie grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. a-c

rozporządzenia nr 1698/2005 jak i element subiektywny poprzez wykazanie, że cały

ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie grupy był zaplanowanym działaniem, które

miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. a-c rozporządzenia nr 1698/2005, a w

dalszej kolejności spowodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego

systemu wsparcia, warunkujące zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i

art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Organy orzekające nie kwestionowały, że

Grupa spełniła formalne warunki konieczne do uzyskania statusu grupy producentów

rolnych. Organy jednakże zasadnie zakwestionowały faktyczny powód powstania

Skarżącej grupy.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego przedstawionego w

pierwszej części uzasadnienia, na bazie składu osobowego S. w

Ż. utworzono pięć nowych podmiotów tj.:

- S.,

- S.,

- S.,

- Ż.,

- "M." Sp. z o.o.,

Wymienione pięć podmiotów, aktualnie ubiegających się o wsparcie w ramach

działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW 2007-2013, jak również, w

przeważającej części, wyłączny odbiorca produktu (mleka krowiego) jakim jest

S. w Ż. (której przyznano pomoc finansową na wspieranie

grup producentów rolnych w latach 2005-2010 w łącznej wysokości 390.000 euro):

- mają siedzibę w tej samej miejscowości pod tym samym adresem,

- są powiązane osobowo przez pełniącego funkcję Prezesa (R. M.),

- głównym odbiorcą produktu (mleka krowiego) wytworzonego w

gospodarstwach jej członków jest S. w Ż.. Dla przykładu w

przypadku Skarżącej w pierwszym, czwartym i piątym roku funkcjonowania S. w Ż. była jedynym odbiorcą

produktu, w drugim roku funkcjonowania

odebrała prawie 96 % produktu, w trzecim roku funkcjonowania S. w

Ż. odbierała prawie 92% produktu.

Należy się zgodzić z oceną organu odwoławczego, że m.in. powyższe stanowi

przejaw dekoncentracji, tj. rozdzielenia potencjału produkcyjnego jednego podmiotu, w

celu stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach

działania "Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania przez poszczególne podmioty

wsparcia na poziomie nieograniczonym limitami finansowymi zawartymi w

rozporządzeniu nr 1698/2005.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego

2018 r., sygn. akt II GSK 3945/17 - art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 zawiera

zamknięty katalog zindywidualizowanych celów systemu wsparcia. Nie oznacza to

jednakże, że dekoncentracja produkcji (dokonana przed założeniem grupy

producenckiej) nie może być brana pod uwagę przy ocenie okoliczności zawiązywania

grupy producentów rolnych w kontekście tego, czy zawiązanie danej grupy rzeczywiście

zmierzało w celu zapewnienia konkurencyjności produkowanym przez poszczególnych

członków grupy produktów, co wypełnia przesłankę sztucznego stworzenia warunków

do uzyskania wsparcia wskazaną w wykonawczym przepisie art. 4 ust. 8

rozporządzenia nr 65/2011 (obecnie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013). Zamknięty

katalog celów wsparcia, nieobejmujący dekoncentracji/koncentracji produkcji (lecz m.in.

koncentrację sprzedaży), powiązany jest natomiast z elementem obiektywnym i w

ramach tego elementu jest oceniany. Badanie w okolicznościach danej sprawy

elementu obiektywnego zmierza zaś do tego, czy na skutek sztucznego stworzenia

warunków przyznania wsparcia nie będą mogły zostać osiągnięte cele związane z

określoną działalnością (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego

2017 r., sygn. akt II GSK 1096/16).

Skoro istotą funkcjonowania grup producentów rolnych jest podejmowanie

wspólnych działań przez "rozdrobnionych" co do wielkości produkcji producentów

rolnych, zaś wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów

udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów

do celów m.in. wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, czy centralizacji

sprzedaży (lit. b ust. 1 art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005) to, w ocenie Sądu, wobec

ww. ustalonych i skutecznie niezakwestionowanych w sprawie okoliczności faktycznych

towarzyszących zawiązaniu grupy, Strona nie mogła osiągnąć tych celów, a dążyła

jedynie do przedłużenia okresu korzystania z pomocy na wspieranie grup producentów

rolnych. Cele określone w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 były natomiast,

jak słusznie podkreślał organ II instancji, realizowane przez członków grupy przed jej

utworzeniem, poprzez ich uczestnictwo w innej grupie producentów rolnych, czyli w

S. w Ż.

Podkreślenia wymaga, że produkt wytworzony przez członków poszczególnych

grup producentów rolnych powstałych na bazie S. w Ż.,

sprzedawany jest przez te grupy właśnie do tej spółdzielni. Sprzedaż produktu (mleka

krowiego) funkcjonująca w okresie od 19 stycznia 2005 r. do 18 stycznia 2010 r. została

zatem jedynie rozszerzona o kolejne ogniwo dystrybucji, jakim są nowopowstałe grupy

producentów rolnych.

Skarżąca wykorzystuje ponadto potencjał S. w Ż. w

prowadzonej działalności produkcyjnej, o czym świadczą wszelkie umowy zawarte

pomiędzy tymi podmiotami wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Grupa nie dysponuje właściwie żadnym zapleczem technicznym. Pomimo pięciu

lat funkcjonowania, jako Grupa producentów rolnych, Strona nie weszła w posiadanie

jakiejkolwiek infrastruktury niezbędnej do wprowadzania do obrotu produktów

wyprodukowanych przez jej członków, jak również nie wypracowała w tym zakresie

własnej struktury organizacyjnej i procedur.

Jej powstanie organy słusznie zatem wiążą jedynie z faktem, iż funkcjonująca

poprzednio S. w Ż. skorzystała już w pełnym wymiarze z

pomocy na wspieranie grup producentów rolnych. O powyższym świadczy również fakt,

iż ww. spółdzielnia nie figuruje już w rejestrze grup producentów rolnych.

Sąd stwierdza, że brak jest przepisu powszechnie obowiązującego prawa, który

wprost zabraniałby grupie producentów rolnych w ramach PROW 2007-2013

przystąpienia do niej członków będących wcześniej członkami innej grupy producentów

rolnych założonej ze względu na ten sam produkt. Brak jest również przepisu

wykluczającego ze wsparcia finansowego grupy, której członkowie byli wcześniej

członkami innej grupy producentów rolnych. Jednakże tam, gdzie prawo ustala pewne

ograniczenia (ilość członków grupy, limity pomocy) lub cele, dla których ta pomoc jest

przyznawana, organ ma prawo i obowiązek badać i oceniać m.in. przyczyny powstania

grupy jak i sposób jej funkcjonowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2016 r., sygn. akt II GSK

344/15 zasadnie zauważył, że "z punktu widzenia istoty spornego w sprawie

zagadnienia nie sposób nie zwrócić uwagę i na ten jego aspekt, który w kontekście

odnoszącym się do odzwierciedlanej w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii

Europejskiej oraz Trybunału Konstytucyjnego tożsamości podstaw aksjologicznych

obowiązywania systemu prawa krajowego oraz systemu prawa unijnego nakazuje

uwzględniać tę jego konsekwencję, że prawo unijne - a więc tak samo, jak i prawo

krajowe - sprzeciwia się powoływaniu się na wprost wynikające z jego uregulowań, czy

też wyinterpretowane z nich przez Trybunał Sprawiedliwości uprawnienia, w sytuacji

gdy, polegać miałoby to wyłącznie na tworzeniu stanów faktycznych (stanów rzeczy)

pozornie tylko odpowiadających tym uprawnieniom w celu skorzystania z nich i

powoływania się na nie, przy jednoczesnym braku istnienia ku temu usprawiedliwionych

oczekiwań i podstaw. To jest takich, które znajdowałyby uzasadnienie w prawnie

chronionych wartościach. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym stanowisku Trybunału

Sprawiedliwości Unii Europejskiej, z którego wynika, że nikt nie może powoływać się na

normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (por. np.

wyrok dnia 18 grudnia 2014 r., w połączonych sprawy C-131/13, C-163/13 i C-164/13)."

Raz jeszcze podkreślić należy, że członkowie grupy już przed jej utworzeniem

byli "scentralizowani" poprzez udział w S. w Ż. (będącej

uprzednio grupą producentów rolnych) i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego

(poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tym przypadku trudno

uznać zatem, aby utworzenie kolejnych podmiotów (w tym Skarżącej) na bazie

istniejącej wcześniej spółdzielni spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust.

1 rozporządzenia nr 1698/2005, które realizowane były już wcześniej – poprzez

członkostwo w tejże spółdzielni – jako grupy.

W ocenie Sądu istnienie limitów wysokości przyznawanej corocznie pomocy

finansowej dowodzi, że wyodrębnienie sześciu grup producentów rolnych (S. w Ż., korzystającej z pomocy

finansowej w okresie od 19 stycznia

2005 r. do 18 stycznia 2010 r., a następnie S., S., S., Ż. oraz "M." sp. z o.o.) w zakresie

tej samej branży przez te same osoby, miało na celu zwielokrotnienie pomocy poprzez

obejście przepisów prawa, związanych z ograniczeniami dotyczącymi maksymalnej

kwoty wsparcia w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".

Należy również zgodzić się z organem, iż tworząc dodatkowe podmioty

korzystające z pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych"

członkowie S. w Ż. dążą do przedłużenia i zwielokrotnienia

okresu należnej pomocy finansowej z 5 do 10 lat. Gdyby członkowie S. w Ż. nie stworzyli nowych grup

producentów rolnych, w tym

Skarżącej, to nie mogliby już czerpać korzyści finansowych z tytułu PROW 2007-2013.

Z tego względu zasadny jest wniosek organu, że powołanie nowej grupy producentów,

miało na celu jedynie uzyskanie dodatkowego wsparcia finansowego niezgodnego z

założeniami działania "Grupy producentów rolnych" objętego PROW 2007-2013.

Tym samym w ocenie Sądu organy prawidłowo uznały, iż w niniejszej sprawie

wypełnione zostały zarówno obiektywne jak i subiektywne warunki skutkujące uznaniem

że Strona stworzyła sztuczne warunki mające na celu uzyskanie wsparcia z działania

"Grupy Producentów Rolnych". Wykazane przez organy działania S. w Ż., jej byłych członków, a następnie

podmiotów utworzonych na

bazie składu osobowego tej spółdzielni (w tym Skarżącej) zostały podjęte w celu

stworzenia nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach działania

"Grupy producentów rolnych" i uzyskiwania wsparcia na poziomie nieograniczonym

limitami finansowymi zawartymi w rozporządzeniu nr 1698/2005, a nie potrzebą

dostosowania procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych wspólnego

wprowadzania towarów do obrotu, centralizacją sprzedaży, czy ustanowienia wspólnych

zasad dotyczących informacji o produkcji, co rzutuje na ocenę spełnienia celu

określonego w treści art. 35 ust. 1, lit a-c rozporządzenia nr 1698/2005.

Sąd jest zdania, iż działania podjęte przez S. w Ż.

(podjęcie uchwały o określonej treści, tj. ograniczenie jej członków jedynie do osób

prawnych), co siłą rzeczy doprowadziło do dekoncentracji i rozdzielenia jej potencjału

produkcyjnego, stworzyło, w ocenie Strony, podstawy do uznania jako naturalne i

możliwe stworzenie nowych podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie w ramach

działania "Grupy producentów rolnych", czego Sąd nie podziela. Również sposób

funkcjonowania Skarżącej (jej wielopłaszczyznowa zależność od S. w Ż.) wskazuje, iż cele pomocy, tj.

dostosowanie do wymogów

rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, będących członkami grupy,

wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży,

centralizacja sprzedaży i dostawa do odbiorców hurtowych oraz ustanowienie

wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem

zbiorów i dostępności nie mogą zostać osiągnięte przez Stronę. Chronologia kolejnych

zdarzeń poprzedzających utworzenie Skarżącej daje bowiem podstawy do

stwierdzenia, że zamiarem osób zawiązujących grupę było działanie mające na celu w

pierwszej kolejności ominięcie warunków wskazanych w art. 35 ust. 1 lit. a-c

rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności otrzymanie płatności w ramach

działania "Grupy Producentów Rolnych", a zatem ubiegając się o pomoc Strona

zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu wsparcia.

Za niezasadne uznać zatem należało zarzuty naruszenia przez Prezesa ARiMR

art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr

2988/95 oraz art. 35 rozporządzenia nr 1698/2005. W konsekwencji przyjmując jako

prawidłową, dokonaną przez organy, interpretację ww. przepisów prawa materialnego,

za niezasadny uznać ponadto należało zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia gpr, poprzez

niezastosowanie i nieudzielenie grupie pomocy finansowej, pomimo spełnienia przez

grupę warunków do jej przyznania. Organy ARiMR, o czym była już mowa wyżej, mają

bowiem zarówno uprawnienie jak i obowiązek badać, w postępowaniu dotyczącym

przyznania płatności (zarówno w pierwszym roku korzystania z pomocy, jak i

następnych), czy spełnione są warunki do otrzymania płatności. Sam fakt, iż istniejąca

Grupa prowadzi działalność w zakresie produkcji mleka i osiąga określony, wymierny

poziom produkcji, a co za tym idzie dochodów z jej sprzedaży, nie jest tożsamy z

uznaniem, iż doszło do spełnienia celu, dla jakiego została utworzona. Należy zwrócić

także uwagę na fakt, że jakkolwiek podmiotem uzyskującym płatności jest Grupa, to jest

ona utworzona przez producentów wchodzących w jej skład. Utworzenie grupy ma

ułatwić działającym na rynku, rozproszonym podmiotom m.in. zasady wspólnego

działania i konkurowania z innymi podmiotami, w tym w zakresie produkcji zbytu

wytworzonego produktu. Działanie grupy, która powinna spełnić określony cel

szczegółowy, pozwala na jej finansowanie. W sytuacji, gdy określeni producenci działali

już w grupie, której przyznano pomoc finansową, ze względu na spełnienie celów z art.

35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, w ocenie Sądu, powyższe dodatkowo wskazuje,

że cel grupy, w której producenci ci ponownie działają, nie może być uznany za

spełniony – mimo faktycznego prowadzenia działalności. W tym stanie rzeczy, ze

względu na stworzenie przez Stronę sztucznych warunków, co miało miejsce w

niniejszej sprawie, brak było podstaw do przyznania płatności na podstawie

powołanego art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005. Z uwagi na powyższe

powoływane przez Skarżącą (zarówno na etapie postępowania administracyjnego, jak i

sądowego) okoliczności świadczących o spełnieniu, w jej ocenie, przez nowo powstałą

grupę celów wskazanych w art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 nie mogły

stanowić podstawy do zajęcia oczekiwanego przez Skarżącą stanowiska Sądu w

niniejszej sprawie.

Reasumując, w ocenie Sądu, wszystkie kwestie sporne zostały przez organ

wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną również w

przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono dlaczego pomimo spełnienia formalnych

warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i

sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez

wykazanie chronologii zdarzeń poprzedzających powstanie grupy organ II instancji w

sposób czytelny odniósł się do elementu subiektywnego - zamiaru uzyskania korzyści

majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Wykazał również zaistnienie elementu

obiektywnego, czyli brak spełnienia celów wsparcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie oddalił skargę.