IV SO/Po 18/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców z siedzibą w K. przeciwko Dyrektorowi W.O.R.D. w K. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia: 1. wymierzyć Dyrektorowi W.O.R.D. w K. grzywnę w wysokości [...] złotych ([...] złotych); 2. zasądzić od Dyrektora W.O.R.D. w K. na rzecz wnioskodawcy Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Ośrodków Szkolenia Kierowców z siedzibą w K. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

O. I. G. O. S. K. z siedzibą w K. pismem z dnia [...] marca 2020 r. zwróciła się do Dyrektora W.O.R.D. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej Bilansu Finansowego za 2019 r. w zakresie określonym we wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2020 r., wielkości środków finansowych wydatkowanych przez WORD w 2019 r. na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego w tym działań własnych, które opiniowała i zatwierdziła uchwałą Wojewódzka Rada BRD na podstawie art. 140h ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 119 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 30 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.), wolumenu kwotowego środków należnych od egzaminów teoretycznych przeprowadzonych w 2019 r. oraz wolumenu kwotowego przychodów w 2019 r. z tytułu udostępnienia placu manewrowego WORD.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Ogólnopolska Izba Gospodarcza Ośrodków Szkolenia Kierowców z siedzibą w K., drogą elektroniczną, złożyła skargę na bezczynność Dyrektora W.O.R.D. w K. w sprawie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] marca 2020 r. "dotyczącej wskazania powodów sfinansowania z Funduszu Zapasowego wydatków w 2019 r. na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego (BRD) wbrew dyspozycji art. 119 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym".

W dniu [...] października 2020 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej Ogólnopolska Izba Gospodarcza Ośrodków Szkolenia Kierowców z siedzibą w K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi W.O.R.D. w K. za nieprzekazanie skargi z dnia [...] sierpnia 2020 r. na bezczynność Dyrektora W.O.R.D. w K. w ustawowym terminie.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w P. wezwał Dyrektora W.O.R.D. w K. do udzielenia odpowiedzi na wniosek, jednak wezwanie to pozostało bez odpowiedzi (k.43 akt). W dniu [...] grudnia 2020 r. Sąd telefonicznie skontaktował się W. O. R. D. w K. i pouczając o drogach prowadzenia korespondencji z Sądem, wezwał do przekazania pełnej dokumentacji sprawy wywołanej wnioskiem O. I. G. O. S. K. z siedzibą w K. z dnia [...] marca 2020 r. o udzielenie informacji publicznej. Rozmowa ta została udokumentowana w formie notatki służbowej (k. 45). Wezwanie doręczono również na wskazany adres mailowy (k. 46).

W dniu [...] grudnia 2020 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź na wezwanie wraz z wyjaśnieniami dotyczącymi wniosku z dnia [...] marca 2020 r. Do pisma nie załączono jednak skargi na bezczynność Dyrektora W.O.R.D. w K..

Na zarządzenie Sądu z dnia [...] stycznia 2021 r. Dyrektora W.O.R.D. w K. wezwano do przesłania skargi O. I. G. O. S. K. z siedzibą w K. na bezczynność Dyrektora W.O.R.D. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na tą skargę oraz pełną dokumentacją korespondencji prowadzonej pomiędzy Dyrektorem W.O.R.D. w K. a O. I. G. O. S. K. z siedzibą w K., od chwili złożenia wniosku z dnia [...] marca 2020 r.(k.58).

Odpowiedzi na wezwanie Sądu udzielono pismem sporządzonym [...] stycznia 2021 r. przedstawiając wyjaśnienia oraz przekazując w załączeniu wydruki korespondencji prowadzonej pomiędzy Dyrektorem W.O.R.D. w K. a O. I. G. O. S. K. z siedzibą w K. na skutek wniosku z dnia [...] marca 2020 r. (k.63).

Podkreślono, że WORD w K. udzielił pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na złożony wniosek, w tym także dotyczącej finansowania bezpieczeństwa ruchu drogowego. Dalej wskazano, że osoba odpowiedzialna za obsługę poczty ePUAP dnia [...] maja 2020 r. uległa udarowi i jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Opisano również szczegóły korespondencji prowadzonej pomiędzy stronami i wskazano, że wnioskodawca otrzymał całą żądaną informację. W tej sytuacji Dyrektor W.O.R.D. w K. wniósł "o umorzenie postępowania na bezczynność Dyrektora W.O.R.D. w K. lub oddalenie skargi".

Na zarządzenie Sądu z dnia [...] lutego 2021 r. pouczono Dyrektora W.O.R.D. w K., że na podstawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz.U. z 2019, poz. 1003) skargę organ przekazuje w formie lub postaci, w jakiej została ona sporządzona, przy czym skargę sporządzoną w formie dokumentu elektronicznego organ przekazuje do elektronicznej skrzynki podawczej sądu. W przypadku gdy forma lub postać skargi i odpowiedzi na skargę różnią się, organ, przekazując dokument elektroniczny, załącza uwierzytelnioną kopię, w formie dokumentu elektronicznego, skargi lub odpowiedzi na skargę sporządzonej w postaci papierowej (ust. 3). Wyjaśniono, że dotąd do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu nie została przekazana skarga O. I.G.O.S. w K., a jedynie wraz z pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. przesłana została jej wydrukowana kopia. W tej sytuacji Dyrektora W.O.R.D. w K. wezwano do przekazania Sądowi skargi O. I.G.O.S. w K. do elektronicznej skrzynki podawczej, w terminie 7 dni pod rygorem wymierzenia grzywny. Wezwanie doręczono w dniu [...] lutego 2021 r. (k.75). W dniu [...] lutego 2021 r. do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu przekazano złożoną [...] sierpnia 2020 r. skargę O. I.G.O.S. w K. na bezczynność Dyrektora W.O.R.D. w K..

W dniu [...] lutego 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo O. I.G.O.S. w K. w którym wskazano, że "wniosek o wycofanie skargi do WSA Poznań" został rozpatrzony negatywnie przez Zarząd OIGOSK".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., także na posiedzeniu niejawnym. Artykuł 54 § 2 P.p.s.a. przewiduje, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

W sprawach objętych kognicją sądów na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2020, poz. 2176 – u.d.i.p.) termin ten jest krótszy. Stosownie bowiem do art. 21 pkt 1 u.d.i.p., przekazanie sądowi akt i odpowiedzi na skargę w sprawach z tego zakresu następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 P.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2021 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020 r. (M.P. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło – 5167,47 zł.

Należy w tym miejscu wskazać na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., II GPS 3/09, w której przesądzono o charakterze instytucji wymierzenia grzywny. Wskazano bowiem, że grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. ma mieszany, tj. dyscyplinująco-restrykcyjny charakter. Jej celem jest nie tylko doprowadzenie do tego, by organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę wraz z aktami sprawy i swoim stanowiskiem, ale także ma ona być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto ma ona również funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości. Powołane przepisy pozwalają sądowi na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na powody niedopełnienia obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. W judykaturze konsekwentnie wskazuje się, że to, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. A zatem sąd administracyjny rozstrzygając w kwestii wysokości wymierzenia grzywny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu (por. postanowienie NSA z dnia 29 października 2019 r., sygn. I OZ 1024/19).

Podsumowując, przesłankami uprawniającymi sąd administracyjny do wymierzenia grzywny organowi jest stosowny wniosek oraz stwierdzenie niezastosowania się przez organ do obowiązków z art. 54 § 2 P.p.s.a. Podnieść także należy, że sąd orzeka o grzywnie według swego uznania i wymierza ją w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie, z uwzględnieniem okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni bowiem również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy więc także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSA/WSA 2010/1/2).

Sąd stosując art. 54 § 2 P.p.s.a. winien ocenić wszystkie istotne okoliczności sprawy, a nie tylko fakt, że do jego naruszenia w ogóle doszło. Do takich okoliczności należy zaliczyć czas jaki upłynął od wniesienia skargi i przyczyny niewykonania wspomnianego obowiązku w terminie, a nadto czy zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Te ostatnie względy jednak nie uwalniają od konsekwencji wyrażonych w art. 55 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie należy podnieść, że obowiązek przekazania Sądowi skargi istnieje niezależnie od tego, czy organ ten uznaje, że skarga nie jest zasadna, czy też uzna, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już samo żądanie strony nadania skardze określonego biegu obliguje do uczynienia zadość temu żądaniu. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać oceny wniosku i ustalić, czy skarga mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną oraz czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów u.d.i.p. W takim razie nawet uzasadnione przekonanie, że skarga na bezczynność nie jest zasadna, nie zwalnia od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego i to w terminie określonym w art. 21 pkt 1 u.d.i.p. To bowiem rolą Sądu jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym, w oparciu o skargę i akta administracyjne, a organ nie może go w tym zastępować, nawet pozostając w uzasadnionym przekonaniu o niedopuszczalności skargi (zob. prawomocne postanowienie WSA w Poznaniu z 24 października 2017 r. IV SO/Po 3/17 i wymienione tam orzecznictwo, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej jako CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny Dyrektorowi W.O.R.D. w K. został złożony w sprawie dotyczącej dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie nie jest sporne to, czy WORD w K. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne oraz czy jest podmiotem w posiadaniu informacji publicznych w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Nie jest też sporne, że Dyrektor WORD - u zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne.

Należy wskazać, że skarżony podmiot jako jednostka sektora finansów publicznych (wojewódzka samorządowa osoba prawna), zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2019 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019, poz. 869), prowadzi gospodarkę finansową na podstawie zatwierdzonego planu finansowego. W. O. R. D. w K. stanowi osobę prawną samorządu województwa (art. 116 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, Dz.U. 2020, poz. 110 – dalej jako: P.r.d.). W art. 117 P.r.d. ustawodawca określił zadania wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego. Z kolei na podstawie art. 118 ust. 1 P.r.d. działalnością ośrodka kieruje dyrektor. Nie ulega zatem wątpliwości, że W. O. R. D. w K. stanowi podmiot wymieniony w przepisie art. 4 u.d.i.p. i na Dyrektorze W.O.R.D. w K. ciążą obowiązki, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Skoro Dyrektor W.O.R.D. w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, to wniosek o wymierzenie ww. grzywny za nieprzekazanie skargi z [...] sierpnia 2020 r. na bezczynność Dyrektora W. w K., w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. jest dopuszczalny.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Dyrektor W.O.R.D. w K., jako podmiot co do zasady zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, naruszył obowiązek przekazania skargi z [...] sierpnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Pierwotnie Sądowi przekazano kopię skargi z [...] sierpnia 2020 r. złożonej na bezczynność Dyrektor W.O.R.D. w K., a dopiero na wezwanie Sądu, do elektronicznej skrzynki podawczej Sądu przesłano jej oryginał (w dniu [...] lutego 2021 r.).

Jak wynika z akt sprawy złożoną [...] sierpnia 2020 r. skargę na bezczynność Dyrektora W.O.R.D. w K., dotyczącą rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej doręczono organowi [...] sierpnia 2020 r. (co pozostaje niekwestionowane). To oznacza, że skarga wraz z aktami sprawy powinna zostać przekazana Sądowi najpóźniej do dnia [...] września 2020 r. ([...]). W przepisanym terminie jednak to nie nastąpiło. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Sądowi przekazano kopię skargi, a oryginał skargi został przekazany w dniu [...] lutego 2021 r. (data wpływu na elektroniczną skrzynkę podawczą Sądu.) - niezwłocznie na wezwanie Sądu.

Mając powyższe na uwadze, po rozpatrzeniu okoliczności badanej sprawy, Sąd uznał, że wniosek Skarżącego o wymierzenie grzywny z powodu niewykonania obowiązku przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu skargi złożonej przez Skarżącego na bezczynność Dyrektora WORD, wraz odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest uzasadniony i postanowił wymierzyć grzywnę, w kwocie [...]złotych. Wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Omawiana grzywna ma charakter mieszany: dyscyplinujący, represyjny i prewencyjny (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 2). Służy bowiem nie tylko zmuszeniu organu do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, lecz również ma na celu wywarcie na organie represji za niedopełnienie tej czynności w przepisanym terminie oraz zapobieganie naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukaranego jak i przez inne organy. Ten prewencyjny charakter grzywny jest konsekwentnie akcentowany przez sądy administracyjne. Dlatego dopełnienie obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. po wniesieniu wniosku, ale przed jego rozpatrzeniem przez Sąd oraz przyczyny nieprzekazania skargi sądowi w określonym prawem terminie pozostają bez znaczenia dla samej możliwości wymierzenia grzywny, mogą mieć natomiast wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd określając wysokość grzywny w badanej sprawie miał więc na uwadze zarówno wyjaśnienia Dyrektora WORD zawarte w zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i w odpowiedzi na wniosek, co do braków kadrowych w obsłudze sekretariatu i pozostałej kadry pracowniczej. Uwzględniono argumentację dotyczącą braku otrzymywania korespondencji przez ePUAP przez dłuższy okres czasu, jak również fakt, że Kierownik Zespołu ds. Obsługi Technicznej odpowiedzialny za obsługę poczty ePUAP uległ udarowi i stał się całkowicie niezdolny do pracy. Sąd uwzględnił też argumentację dotyczącą przesłania dodatkowych wyjaśnień wnioskodawcy w dniu [...] stycznia 2021 r. W tym miejscu podkreślić jednak należy, iż orzekając o zasadności wniosku o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi Sąd nie orzekał o zasadności samej skargi na bezczynność. W przedmiocie zasadności tejże skargi Sąd rozstrzygnie w odrębnym orzeczeniu. Wymierzając grzywnę Sąd wziął natomiast pod uwagę wyjaśnienia Dyrektora WORD i fakt, że oryginał skargi został przekazany Sądowi niezwłocznie po doręczeniu wezwania w tej sprawie. Działanie Dyrektora WORD z całą pewnością nie miało zatem charakteru intencjonalnego. Wymierzona grzywna będzie stanowić natomiast adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie podmiotu w przyszłości.

W związku z powyższym WSA w Poznaniu, na podstawie art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a, postanowił jak w pkt 1 sentencji uznając, że grzywna w tak określonej wysokości jest adekwatna do okoliczności sprawy.

O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości [...] zł.