IV SO/Po 1/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku Ł. R. o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w związku z niezastosowaniem się do obowiązku przekazania skargi oraz akt sprawy i odpowiedzi na skargę postanawia 1. wymierzyć Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 1.000 zł (tysiąc złotych); 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz wnioskodawcy kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia 8 lutego 2023 r. Ł. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu o nałożenie grzywny zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."). Nadto wnioskodawca wniósł o zobowiązanie organu do przekazania skargi na bezczynność organu z dnia 5 grudnia 2022 r. w myśl art. 55 § 2 p.p.s.a., a w przypadku jej nieprzekazania o rozpoznanie sprawy na podstawie jej odpisu, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu Ł. R. wskazał, że w związku z bezczynnością organu wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie z odwołania W. R. na decyzję uchylającą przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz W. R., sygn. [...] z dnia 5 grudnia 2022 r., doręczonej organowi w dniu

8 grudnia 2022 r.

Pismem z dnia 16 lutego 2023 r. doręczono SKO w P. odpis przedmiotowego wniosku zobowiązując do złożenia odpowiedzi w terminie 14 dni. Do dnia dzisiejszego organ nie nadesłał odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny okazał się zasadny.

Na wstępie wyjaśnić należy, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jego wniesienia. Wniosek jest dopuszczalny, gdy wniosek wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia on wymogi formalne i został złożony w terminie. Zgodnie z uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 p.p.s.a. pobiera się wpis sądowy.

Przy czym, bez wpływu na możliwość wymierzenia grzywny organowi pozostają okoliczności związane z dopuszczalnością skargi na działanie czy zaniechanie organu czy trybem wniesienia takiej skargi. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. jest badanie prawidłowości realizacji przez organ obowiązku spoczywającego na nim na podstawie art. 54 § 2 tej ustawy i charakter dyscyplinujący, restrykcyjny i prewencyjny sankcjonujący niewykonanie tego obowiązku. Natomiast dopuszczalność wniesienia skargi czy ocena prawidłowości jej wniesienia jest wyłączną kompetencją sądu administracyjnego realizowaną w toku postępowania głównego (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. II GZ 431/11 oraz z dnia 22 października 2021 r., sygn. I OZ 377/21, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Dlatego mimo odrzucenia skargi z powodu braku kognicji sądu administracyjnego, wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie tej skargi podlega rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego działanie lub bezczynność obowiązany jest przekazać skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd, w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., na wniosek skarżącego, może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Z powołanego wyżej art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, iż wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wymierzenie grzywny organowi może nastąpić zatem w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900).

Przepisy te przewidują zatem dwa warunki, których spełnienie pozwala sądowi na wymierzenie grzywny, tj. stwierdzenie uchybienia przez organ trzydziestodniowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenie przez stronę wniosku o wymierzenie grzywny.

Jak zwraca się w uwagę w orzecznictwie, art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter dyscyplinująco-represyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK [...], dostępne [...]). Funkcja dyscyplinująca polega na przymuszeniu organu grzywną do przesłania skargi, odpowiedzi na nią oraz akt sprawy. Aktualizuje się ona wtedy, gdy organ nie dopełnił tej czynności, a sąd chce na nim wymóc jej dokonanie. Wprawdzie oczywiste w tym wypadku jest także uchybienie terminowi przewidzianemu w art. 54 § 2 p.p.s.a., ale funkcja dyscyplinująca kwestii przekroczenia terminu nie dotyczy. Przekroczenie terminu wiąże się z funkcją represyjną, niezależnie od tego, czy organ przesłał skargę, odpowiedź na skargę i akta do sądu, czy też nie. Różnica sprowadza się do tego, że w pierwszym przypadku funkcja represyjna występuje obok funkcji dyscyplinującej, w drugim zaś już nie. Funkcja represyjna z art. 55 § 1 p.p.s.a. znajduje uzasadnienie w potrzebie ochrony konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji), w sytuacji, gdy sąd rozpoznaje wniosek o wymierzenie grzywny mimo dopełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. przed powiadomieniem sądu, ale z uchybieniem terminu. W związku z powyższym zauważyć należy, że orzeczenie sądu w sprawie wymierzenia organowi grzywny ma charakter uznaniowy. Użyte w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "może" oznacza, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę zasadności wymierzenia grzywny. Oznacza to, że sąd może, ale nie musi wymierzać grzywny. Rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny sąd winien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc na jakim etapie postępowania sądowego w sprawie głównej został złożony wniosek, jaka jest motywacja skarżącego, jak duże było przekroczenie terminu, jakie były przyczyny niedopełnienia obowiązku przez organ. Konstrukcja ustawowa w kwestii wymierzenia organowi grzywny w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a., jest w tej mierze elastyczna i dopasowana do zmiennych realiów praktyki i zawsze należy mieć na względzie okoliczności konkretnej sprawy.

Powyższe wskazuje, że w sprawie dotyczącej wymierzenia organowi grzywny zasadnicze znaczenie ma wnikliwe i wszechstronne wyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z przekazywaniem przez organ sądowi skargi wraz z aktami sprawy oraz odnoszących się do przyczyn złożenia tego rodzaju wniosku o wymierzenie grzywny przez skarżącego (wnioskodawcę).

W rozpoznawanej sprawie uznać należało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybiło trzydziestodniowemu terminowi do przekazania Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Poznaniu skargi wnioskodawcy z dnia 5 grudnia 2022 r. wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, co uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a.

Skargę wnioskodawcy z dnia 5 grudnia 2022 roku została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez SKO w P. w dniu 1 lutego 2023 roku.

Sądowi znane jest z urzędu na podstawie akt sprawy o sygn. IV SAB/Po 18/23, że sprawa zainicjowana została skargą z 5 grudnia 2022 roku na bezczynność SKO w P. w przedmiocie braku rozpoznania wniosku i odwołania. W aktach sądowych sprawy prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Po 18/23 znajduje się skarga wnioskodawcy z dnia 5 grudnia 2022 roku (k. 6 akt sąd. w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 18/23). Skarga ta została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 06 grudnia 2022r. (k. 14 i 15 akt sąd. i k. 25 akt sąd. IV SAB/Po 18/23) i do organu trafiła w dniu 08 grudnia 2022r., o czym świadczy potwierdzenie wpływu skargi do Biura Podawczego SKO w P. (k. 6 akt sąd. IV SAB/Po 18/23). Nadto, w aktach sądowych sprawy prowadzonej pod sygn. akt IV SAB/Po 18/23 znajduje się koperta przesyłki, w której SKO w P. przekazało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę wraz z jej załącznikami oraz z odpowiedzią na skargę (k. 29 akt o sygn. IV SAB/Po 18/23). Przesyłka ta została nadana w dniu

1 lutego 2023r. o czym świadczy widniejąca na kopercie pieczęć placówki pocztowej.

Sposób obliczania terminów w toku postępowania sądowoadministracyjnego uległ uregulowaniu w rozdziale 5 działu III p.p.s.a. Stosownie do treści art. 83 § 1 i 2 p.p.s.a., terminy oblicza się według przepisów prawa cywilnego, z tym zastrzeżeniem, że jeżeli ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. W myśl art. 111 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2022 r., poz. 1360 t.j.), termin oznaczony w dniach kończy się z upływem ostatniego dnia, przy czym jeżeli początkiem terminu oznaczonego w dniach jest pewne zdarzenie, nie uwzględnia się przy obliczaniu terminu dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło.

Termin do przekazania do Sądu skargi z dnia 5 grudnia 2022 roku, która wpłynęła do organu w dniu 8 grudnia 2022 r., wynoszący 30 dni, minął w dniu 10 stycznia 2023 r. (wtorek). Nadanie w dniu 1 lutego 2023 r. roku przez skarżony organ w placówce pocztowej skargi z 5 grudnia 2022 roku uchybiło terminowi do przekazania skargi zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a.

Wysokość grzywny wskazanej w art. 154 § 6 p.p.s.a. określa się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Aktualnie stanowi o tym komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2022 r. (M.P. z 2023 r., poz. 171), zgodnie z którym wynagrodzenie to wyniosło – 6.346,15 zł.

Wobec braku odpowiedzi SKO w P. na wniosek o wymierzenie grzywny, Sąd uwzględnił, że przekazanie skargi nastąpiło z 22-dniowym przekroczeniem terminu i w tym stanie sprawy zasadne było wymierzenie grzywny w wysokości 1.000 zł, która nie przekracza maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., jak Sąd orzekł w pkt 1 postanowienia.

O kosztach postępowania (pkt 2 postanowienia) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając uiszczony przez wnioskodawcę wpis w wysokości 100 zł.