IV SAB/Wr 97/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. Ć. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 października 2022 r. I. stwierdza bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek strony z dnia 14 października 2022 r., uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku strony z dnia 14 października 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Burmistrza Gminy Trzebnica na rzecz S.Ć. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi S. Ć. jest bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 października 2022 r.

W skardze, złożonej w dniu 27 lutego 2023 r. strona zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w całości.

Strona wnioskowała o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 14 października 2022 r., zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny.

W uzasadnieniu strona wskazała, że w dniu 14 października 2022 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, złożyła w organie wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pytania dotyczyły umowy zawartej przez organ z firmą A. dotyczącej nadzoru inwestorskiego przy realizacji inwestycji polegającej na przebudowie "ulic [...], [...], [...]" w T. Strona domagała się informacji oraz ewentualnie udostępnienia wskazanych we wniosku dokumentów.

W dniu 27 października 2022 r. Z. Z., działając z upoważnienia organu, wezwał stronę o wykazanie w terminie 14 dni szczególnej istotności wniosku dla interesu publicznego, gdyż dotyczy on informacji przetworzonej. Jednocześnie wydłużono termin rozpoznania wniosku do dnia 14 grudnia 2022 r. W dniu 28 października 2022 r. strona otrzymała identyczne wezwanie, podpisane przez głównego socjalistę ds. obsługi wniosków o udostępnienie informacji publicznej K. K. Oba pisma różniły się numerami.

Skarżący w obu przypadkach udzielił odpowiedzi odpowiednio w dniu 10 listopada 2022 r. i 7 listopada 2022 r. nie zgadzając się taką kwalifikacją żądanych informacji.

W dniu 14 grudnia 2022 r. strona otrzymała pismo zatytułowane "decyzja", podpisane przez głównego specjalistę do spraw obsługi wniosków K. K., w którym odmówiono stronie udzielenia żądanej informacji na wniosek z dnia 14 października 2022 r.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2023 r., wydanym na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Samorządowe Kolegiom Odwoławcze we Wrocławiu stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że osoba podpisana pod decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. działała bez umocowania, co dyskwalifikuje ten akt jako decyzję.

Wygenerowanie pisma zatytułowanego decyzja nie może być uznane za udzielnie informacji, a ta zgodnie z art. 13 u.d.i.p. winna być udostępniona we wskazanych w ww. przepisie terminach. W opinii strony opis przebiegu postępowania wskazuje, że organ działał chaotycznie, bez znajomości przepisów prawa pomimo, że obsługa wniosków o udostępnienie informacji publicznej została powierzona osobie wyłonionej w procedurze konkursowej na to stanowisko, która pracuje już 1,5 roku. Skala popełnionych błędów dowodzi celowego i świadomego działania organu, nadto w piśmie oznaczonym "decyzja" nie wskazano potencjalnej ilości dokumentów ani czasu niezbędnego na przygotowanie informacji, a mimo to wywodzona jest kwalifikacja informacji przetworzonej. Skarżący wyraził pogląd, że jego pytania są dla organu niewygodne, mogą pokazać zaniechania i błędy. Końcowo wywodził, że nie otrzymał żadnych informacji i dokumentów, nie wydano decyzji, co oznacza bezczynność organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie skargi. W uzasadnieniu potwierdził fakt złożenia w dniu 14 października 2022 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W jego treści strona pytała o wskazaną w skardze umowę nadzoru inwestorskiego, domagając się wskazania:

"1. Czy zgodnie z opisanymi w paragrafie 2 umowy pkt 2 ustęp od 1 do 59, inspektor nadzoru:

a. Sprawdzał i zgłaszał pisemne uwagi do dokumentacji projektowej otrzymanej od Zamawiającego i przedstawił swoje stanowisko Zamawiającemu na piśmie? Proszę o kopie tych uwag.

b. Czy Sporządzał sprawozdania o postępie prac 2x w miesiącu? Jeśli nie, w jakich to było odstępach? Proszę o kopie wszystkich dokumentów.

c. Czy był w pełni dyspozycyjny i obecny na budowie zapewniając pełnienie bieżącego nadzoru inwestorskiego oraz na każde wezwanie Zamawiającego i Wykonawcy robot, na każdym etapie robot budowlanych i w okresie zgłaszania wad? Proszę o kopie dokumentów tj. ewentualnych wezwań Zamawiającego.

d. Czy co najmniej 1 raz w tygodniu brał udział w naradach technicznych z udziałem kierownika budowy, przedstawiciela Wykonawcy robot oraz przedstawicieli Zamawiającego? Jeśli nie było to 1 raz w tygodniu, z jaką częstotliwością się to odbywało? W przypadku wytworzenia dokumentów z tych narad, proszę o ich kopie.

e. Czy przeprowadzał przy udziale przedstawiciela Zamawiającego częściowych odbiorów robot budowlanych? Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

f. Czy kontrolował, sprawdzał i weryfikował pod względem merytorycznym i rachunkowym wszystkie dokumenty finansowo-księgowe stanowiące podstawę do zapłaty faktur wystawionych przez wykonawcę robot budowlano-montażowych w terminie 3 dni lub więcej od przekazania przez Wykonawcę lub Zamawiającego? Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

g. Czy informował Zamawiającego o konieczności wykonania robot dodatkowych zgodnie z Kontraktem i z zachowaniem zasad ustawy PZP w terminie 3 dni lub więcej od powzięcia informacji o konieczności wykonywania takich robot? Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

h. Czy przygotowywał i przedkładał Zamawiającemu protokoły konieczności robot dodatkowych zgodnie z umową i z zachowaniem zasad ustawy PZP wraz ze zweryfikowanymi przez Inspektora Nadzoru kosztorysami dotyczącymi tych robot, a także opiniował ich zasadność oraz dokonywał ich kontroli w trakcie realizacji? Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

i. Czy Zamawiający zlecał a Inspektor Nadzoru opracował opinię dotyczącą wad wykonywanego obiektu budowlanego, uznanych za nienadające się do usunięcia w terminie do 7 dni lub więcej od daty otrzymania informacji od Zamawiającego nt. Konieczności sporządzenia takiego dokumentu oraz wnioskowanie o obniżenie wynagrodzenia Wykonawcy robot z określeniem utraty wartości robot budowlanych? Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

j. Czy uzgadniał z Zamawiającym wszelkie zmiany dotyczące zakresu i wartości robot budowlanych? Proszę o kopię dokumentów związanych z tymi czynnościami.

k. Czy została opracowana dokumentacja powykonawcza? Jeśli tak, proszę o kopię tej dokumentacji.

l. Czy wykonywał dokumentację fotograficzną placu budowy, poszczególnych elementów robot budowlanych, również z czynności odbiorowych i archiwizował, za pomocą zdjęć w formie cyfrowej? Proszę o kopie dokumentów i fotografii związanych z tymi czynnościami.

m. Czy przekazywał sprawozdania z wykonywanych czynności 1 raz w miesiącu (do 10 dnia miesiąca)? Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

n. Czy przygotował materiały konieczne do dokonania odbioru końcowego, w szczególności:

a) Potwierdzenie w dzienniku budowy gotowości do odbioru końcowego i powiadomienie o tym fakcie Zamawiającego?

b) Kontrola w zakresie kompletności dokumentacji powykonawczej?

c) Kontrola w zakresie skompletowania dokumentacji wyposażenia i urządzeń (karty gwarancyjne, instrukcje itd.)?

Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

o. Czy brał udział w odbiorze końcowym? Proszę o kopie dokumentów związanych z tymi czynnościami.

2. Czy zgodnie z opisanymi w paragrafie 3 umowy inspektor nadzoru brał udział w przeglądach gwarancyjnych, po każdym roku gwarancji oraz w przypadku wystąpienia istotnych wad i usterek? Proszę o dokumenty związane z przeglądami gwarancyjnymi, niezależnie od faktu uczestniczenia lub nie w nich inspektora nadzoru.

3. Proszę o kopie wszystkich dokumentów księgowych- umownych i pozaumownych wystawionych przez firmę A. na Gminę Trzebnica, a związaną z realizacją ww. inwestycji. W przypadku istnienia załączników do faktur proszę również o ich udostępnienie.

4. Proszę o informację, kto ze strony Gminy Trzebnica zatwierdzał zasadność wypłaty wynagrodzenia dokumentów księgowych zawartych w punkcie 3 wniosku.

5. Czy firmie A. została przekazana dokumentacja wytworzona przez projektanta inwestycji tj. Biuro projektowe M. S. - jako ,,Materiały do zgłoszenia robot niewymagających pozwolenia na budowę" dotyczącej tej inwestycji złożonej następnie w imieniu Gminy Trzebnica w dniu 28.04.2020 do Starostwa Powiatowego w Trzebnicy oraz czy Inwestor nadzoru zgodnie z umową, zgłaszał pisemne uwagi do tej dokumentacji i przedstawił swoje stanowisko w sprawie? Proszę o kopie dokumentów z tym związanych.

6. Czy firmie A. przekazywano inne opracowania w tym opinie branżowe dotyczące tej inwestycji i czy Inspektor Nadzoru zgłaszał pisemne uwagi i przedstawiał na tej podstawie swoje stanowisko w sprawie ? Proszę o kopie dokumentów z tym związanych.

7. Czy w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości przez Powiatowego Inspektora Nadzoru w Trzebnicy wyrażonej w prawomocnej decyzji 276/22 z dnia 30 czerwca br., a związanych z realizacją ww. budowy poprzez wykazania licznych błędów projektowych i wykonawczych – Gmina Trzebnica wezwała Inspektora Nadzoru do złożenia wyjaśnień lub przedsięwzięła inne kroki - w tym prawne - dotyczące nienależytego wykonania przedmiotu umowy? Proszę o wszelką dokumentację i korespondencję w tej sprawie tj. np. pisma, wezwania oraz odpowiedzi."

Zgodnie z żądaniem wnioskowaną informację należało przesłać na skrzynkę ePUAP.

Organ wskazał następnie, że pismem z dnia 28 października 2022 r. poinformował stronę, że informacja ma charakter przetworzony, gdyż organ nie posiada gotowego zestawu żądanych danych, jego przygotowanie wymaga opracowania dużej ilości informacji prostych, wg kryteriów wskazanych we wniosku. Wobec tego stronę wezwano do wykazania, że informacje, których się domaga są szczególnie istotne dla interesu publicznego, zastrzegając czternastodniowy termin na udzielenie odpowiedzi oraz wyznaczając termin rozpoznania sprawy na dzień 14 grudnia 2022 r.

W dniu 7 listopada 2022 r. strona wskazała, że w jej opinii żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, nie wskazała przy tym, że posiada szczególnie istotny interes w uzyskaniu informacji. Skarżący zaznaczył jedynie, że jako mieszkaniec gminy jest zaniepokojony deficytem budżetowym.

W dalszych wywodach organ potwierdził złożenie przez stronę odwołania od decyzji organu (wskazując, że miało to miejsce w dniu 8 lutego 2023 r.) oraz fakt wydania w dniu 8 lutego 2023. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu postanowienia stwierdzającego jego niedopuszczalność. Zaznaczał, że w dniu 14 marca 2023 r. Burmistrz udzielił K. K. upoważnienia do podpisywania decyzji, zaś jego kopię przesłano skarżącemu, co uchyla zarzut bezczynności.

W piśmie z dnia 19 lipca 2023 r. strona podtrzymała w całości skargę, jednocześnie wskazała, że do dnia jego sporządzenia nie uzyskała od organu odpowiedzi na wniosek złożony w dniu 14 października 2022 r. W dniu 14 marca 2023 r. ponownie wydano dokument zatytułowany decyzja, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2023 r. po raz kolejny stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od tego aktu. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ nie doręczył skutecznie rozstrzygnięcia, gdyż wysłał je co prawda drogą elektroniczną ale nie opatrzył właściwym podpisem zaufanym. Akta wróciły do organu w kwietniu 2023 r., a strona nadal nie otrzymała decyzji ani odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku. Dalej strona zarzucała organowi podanie nieprawdy w odpowiedzi na skargę, gdyż pierwsze odwołanie wniósł on w dniu 20 grudnia 2022 r. a nie 8 lutego 2023 r. jak podaje organ. Działanie to skarżący uznał za celowe, gdyż organ notorycznie opóźnia się z przekazaniem jego odwołań do organu właściwego. Wskazane odwołanie przekazano w dniu 1 lutego 2023 r., a zatem po upływie 35 dni, zaś kolejne z dnia 15 marca 2023 r. po upływie siedmiodniowego terminu, tj. 29 marca 2023 r. Skargę z dnia 29 marca 2023r. na bezczynność w przekazaniu drugiego odwołania przekazano do Sądu dopiero w dniu 2 czerwca 2023 r.

W opinii strony takie postępowanie organu jest celowe, świadomie ignorowane jest prawo skarżącego do informacji publicznej, o czym świadczy skala błędów popełnianych przez osoby mające przygotowanie do rozpoznawania tego typu spraw oraz notoryczne przekraczanie terminów. Analizując akta sprawy strona wywodziła, że również Sąd miał problem z wyegzekwowaniem niezbędnych dla rozpoznania sprawy działań. Skarżący ponownie wyrażał pogląd o świadomym naruszeniu prawa przez organ, gdyż żądane informacje są dla organu niewygodne.

Do pisma skarżący załączył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2023 r., pismo organu z dnia 1 lutego 2023 r. przekazujące odwołanie od decyzji z dnia 14 grudnia 2022 r. oraz kolejne z dnia 29 marca 2023 r. (w którym wskazano na decyzję z dnia 14 grudnia 2022 r.), pismo organu (w formie elektronicznej z dnia 2 czerwca 2023 r.) przekazujące do Sądu skargę strony z dnia 29 marca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej dokonywana przez sądy administracyjne, a wyznaczona przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku ocenie nie podlega określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest aktem autonomicznym względem ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zapisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosowane są w tej procedurze na podstawie wyraźnego odesłania - wyłącznie w zakresie wydania decyzji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W pozostałym zakresie zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczają właściwość i obowiązek organu, terminy rozpoznania sprawy oraz formę jej załatwienia.

Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie ma także definicji legalnej tego pojęcia na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wskazano brak podstaw do sięgania po zapisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, który w sporach na tle informacji publicznej stosowany jest w ściśle określonym przez prawo przypadku. Nie oznacza to jednak, że sytuacja bezczynności i konieczności jej oceny w sporach takich jak ten nie występuje. Także i w tej procedurze działania organu będą podlegały ocenie, tak co do terminowości ich podejmowania jak i formy podjętych działań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wyznacza wszak terminy na rozpoznanie wniosków stron oraz wskazuje na formy działania adresata wniosku. Wnioski te potwierdza liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z przyjętymi tam poglądami z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Nadto w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której adresat co prawda podejmuje działania, jednakże forma lub zakres informacji nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy czym dla zasadności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Z przedstawionych rozważań wyłania się wniosek, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej należy ocenić, czy istniał obowiązek tego organu do rozpoznania wniosku/sprawy strony w zakreślonym terminie oraz czy podjął on prawem przewidziane działania. Powyższe oznacza zbadanie czy organ jest właściwym adresatem wniosku obowiązanym do jego rozpoznania, czy żądana informacja mieści się w pojęciu informacji publicznej, wreszcie, czy podjęto przewidziane prawem czynności, tak co do formy i treści, w zakreślonym terminie.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, zachowując opisaną kolejność rozważanych zagadnień odnotowania wymaga, co nie jest z resztą między stronami sporne, że adresat wniosku jest podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

Nie jest także sporne między stronami, że żądane informacje mają status informacji publicznych, gdyż mieszczą się w zakresie przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., W świetle regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej taki charakter ma każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie, a katalog przedmiotowy podany w art. 6 u.d.i.p. ma charakter otwarty, co prowadzi do konkluzji, że w istocie wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (por. T. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.).

Powołane zapisy wykładane w zgodzie z art. 61 Konstytucji RP nakazują przyjęcie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W tym kontekście nie budzi zastrzeżeń, że dokumentacja i informacje donoszące się do realizacji umowy o nadzór inwestorski zawartej z gminą, a dotyczącej zadań realizowanych przez tą gminę, zasadniczo mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnoszą się bowiem do jednostki samorządu terytorialnego, zaś dokumentacja powstała w związku z realizacją powierzonych jej zadań finansowanych ze środków publicznych. Zadania te dotyczą budowy inwestycji celu publicznego zatem dokumenty sporządzone w celu realizacji tego zadania, posiadają walor informacji publicznej, gdyż zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc -zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. - zawierają informację o sprawach publicznych.

Jak wskazano obie strony sporu nie negują tej okoliczności, czego dowodzi treść pism oraz akta sprawy załączone do odpowiedzi na skargę. W tej sytuacji powinnością organu było podjęcie skutecznych czynności zmierzających do rozpoznania wniosku skarżącego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jak wskazano na wstępie rozważań organ adresat wniosku, uznając, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnia ją w termie 14 dni. Termin ten może zostać wydłużony nie więcej jednak niż do dwóch miesięcy od wpływu wniosku. Jednym z powodów niedochowania ww. terminu jest sytuacja, w której organ uznaje, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej. Uznanie przez organ, że żądane informacje mają taki charakter wymaga od niego podjęcia działań wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Konieczne staje się wezwanie wnioskodawcy do wykazania przesłanek wskazanych w tym przepisie, tj. wykazania, że uzyskanie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a w dalszej kolejności ocena, czy taka okoliczność w sprawie wystąpiła. Brak uznania, że wnioskodawca ma taki właśnie cel uzyskania informacji skutkuje ograniczeniem prawa do informacji publicznej, co zgodnie z art. 16 u.d.i.p. wymaga już wydania decyzji ograniczającej prawo dostępu do takiej informacji.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ przyjął, że wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną, z czym skarżący konsekwentnie się nie zgadzał. Na tym etapie postępowania, badając zasadność, skuteczność i terminowość podejmowanych przez organ czynności, ocena charakteru żądań skarżącego jako informacji przetworzonej jest przedwczesna, gdyż organ – wbrew ustawowo określonym obowiązkom nie zakończył postępowania wszczętego wnioskiem strony we właściwej formie. Przypomnieć trzeba, że sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie. W przypadku, gdy odpowiada ono prawu sąd skargę oddala, w przypadku zaś odpowiedzi negatywnej zobowiązuje adresata do załatwienia wniosku, nie wskazując jednakże w jaki sposób ma to zostać dokonane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18, dostępny w CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, w szczególności ze zgodnego opisu okoliczności faktycznych postępowania podanego przez obie strony sporu, organ po przeprowadzeniu czynności zmierzających do uzyskania od skarżącego oświadczenia o okolicznościach wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uznał ich słuszności i podjął działania zmierzające do wydania decyzji odmawiającej skarżącemu dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 14 października 2022 r. Problem w tym, że pomimo tych starań do dnia wyrokowania nie dokonał w sposób skuteczny wskazanych czynności. Z pisma procesowego złożonego przez skarżącego w dniu 19 lipca 2023 r. wynika, że sprawa nie została zakończona. Organ okoliczności tych nie zanegował. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że organ popadł w bezczynność, co uzasadniało uznanie słuszności skargi kierowanej przez stronę w tym zakresie.

W opinii Sądu bez wpływu na ocenę ww. faktu pozostaje to, że organ podjął działania zmierzające do wydania decyzji, jednakże w ostatecznym rachunku nie doszło do jej skutecznego wydania w formie prawem przewidzianej, a w dalszej kolejności, ponowna próba w tym zakresie skończyła się brakiem wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego.

Okoliczności te dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu dwukrotnie stwierdzając niedopuszczalność odwołania skarżącego od orzeczeń wydanych przez organ I instancji. Pierwsze z postanowień tegoż organu datowane na 8 lutego 2023 r. dostrzega, że wydany w dniu 14 grudnia 2022r. dokument nie może być uznany za decyzję, gdyż został podpisany przez osobę, która nie miała umocowania do dokonania tej czynności. Drugie zaś orzeczenie, datowane na dzień 13 kwietnia 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego od kolejnej wydanej w tej sprawie decyzji, datowanej na 14 marca 2023r., wskazując, że nie weszła ona do obrotu prawnego, a to na skutek braku doręczenia decyzji w prawem przewidzianej formie, co szczegółowo opisano w treści wskazanego postanowienia. Jak bowiem wynika z akt sprawy, także ustaleń Sądu, decyzja znajdująca się aktach sprawy została podpisana osobiście tym razem już przez upoważnioną do tego osobę. Jednakże jej doręczenie, co wynika z dokumentu nadesłanego na żądanie Sądu, nastąpiło drogą elektroniczną ale bez podpisu w tej formie. Tym samym skarżącemu doręczono elektronicznie skan decyzji z podpisem osobistym, co nie ma uzasadnienia w przepisach prawa. Nie sposób zatem uznać, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji. Zgodnie z art. 39 § 1 - § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, zwany dalej "adresem do doręczeń elektronicznych", chyba że doręczenie następuje na konto w systemie teleinformatycznym organu albo w siedzibie organu (§ 1). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1, organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem: 1) przez operatora wyznaczonego z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 2). W przypadku braku możliwości doręczenia w sposób, o którym mowa w § 1 i § 2 pkt 1, organ administracji publicznej doręcza pisma: 1) przesyłką rejestrowaną, o której mowa w art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r. poz. 896 i 1933), albo 2) przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (§ 3).

Jednocześnie art. 39³ § 1 § 3 – 4 k.p.a. stanowi, że w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w postaci elektronicznej przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma (§ 1). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, może zawierać mechanicznie odtwarzany podpis osoby, która podpisała pismo (§ 3). Wydruk pisma, o którym mowa w § 1, stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej (§ 4)

Zdaniem Sądu, nie można łączyć opisanych w art. 39 k.p.a. sposobów doręczania . Ustawodawca nie wprowadził możliwości doręczania decyzji podpisanej osobiście (skanu tej decyzji) w drodze elektronicznej. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że taki dokument nie zawiera podpisu, a zatem skarżący nie otrzymał decyzji rozstrzygającej o jego prawach i obowiązkach.

Opisane okoliczności prowadzą do wniosku, że pomimo upływu terminu na rozpoznanie sprawy organ nie dokonał w sposób odpowiadający prawu ww. czynności. Termin wynikający z przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej został przez organ wydłużony do dwóch miesięcy, tj. 14 grudnia 2022 r. Do tego dnia skarżący nie otrzymał stanowiska organu, gdyż wydany mu dokument nie zawierał istotnych elementów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. pozwalających na przyznanie mu statusu decyzji. Brak podpisu na decyzji pisemnej (ustnej), bądź w formie dokumentu elektronicznego powoduje, że nie można mówić w ogóle o istnieniu decyzji administracyjnej. Takie stanowisko wynika przede wszystkim z wypełnianych przez podpis na gruncie prawa funkcji, tj. finalizującej i ostrzegawczej. (por. A. Skóra, P. Kardasz, I. Madziar, K. Szelągowska (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, art. 107.). Brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2008 r. sygn. akt II GSK 508/07, dalej CBOSA). Zatem już w tej dacie organ popadł w zwłokę, co uzasadnia stwierdzenie jego bezczynności w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 14 października 2022 r., a ma umocowanie w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA).

Zdaniem Sądu, na ocenę stopnia naruszenia prawa wpływa wiele czynników, w tym również fakt, czy organ pozostawał całkowicie bierny, czy też starał się podejmować czynności zmierzające do rozpoznania sprawy, za które następczo okazały się wadliwe. Mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy trzeba dostrzec, że organ podejmował działania mające na celu rozpoznanie wniosku skarżącego i jakkolwiek czynił to w sposób niezgodny z prawem, to wbrew zarzutom skargi nie można mu przypisać świadomego i celowego działania na niekorzyść skarżącego. Jak wskazano rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się złej woli w działaniu organu. Podejmował on działania, które następczo okazały się wadliwe, co jednak nie uzasadnia rażącego naruszenia prawa.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, nie uzasadnia wymierzenia organowi grzywny, gdyż ten środek w opinii Sądu winien się zasadniczo wiązać ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa. Wobec tego na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd dalej idącą skargę oddalił (pkt III sentencji wyroku).

Jednocześnie, w pkt II sentencji wyroku, mając na uwadze fakt, że organ nie rozpoznał jeszcze wniosku skarżącego w prawem przewidzianej formie Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy.

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie zobowiązany do uwzględnienia zaleceń i oceny prawnej wyrażonej przez Sąd w treści przedstawionych rozważań. Końcowo odnosząc się do obaw skarżącego w zakresie braku rozpoznania jego wniosku trzeba wskazać, że niniejszym orzeczeniem organ został zobowiązany do tej czynności w określonym przez Sąd terminie. Jego dalsza bezczynność może być przez strona zaskarżona w trybie skargi na niewykonanie wyroku, stwierdzenie przez Sąd takiej okoliczności łączy się z obowiązkiem Sądu orzeczenia w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.