IV SAB/Wr 527/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w dniu 5 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] I. oddala skargę w całości; II. przyznaje adwokatowi M. S. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, w tym 23 % VAT, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wnioskiem z dnia [...] r. ( z odnotowanym wpływem w dniu [...] r.), G. K. powołując się na ustawę dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego we W. o udostępnienie dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt I C 96/18 na kartach: 237, 243, 244, 255, 128, 129, 224, 225, 226, 125, 690, 152, 153, 170, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 31, 32, 152, 242, 263, 262, 151, 150, 26, 240, 19, 37, 236, 239, 264, 357, 358, 363, 367, 373, 377, 381, 384, 387, 390, 393, 399, 405, 133-145, 35, 173, 36, 198, 199, 203, 227, 346, 350, 351, 25, 204, 205, 238, 245, 246, 274, 248, 249, 250, 252-254, 259, 260, 261, 266, 269, 270, 267, 268, 214, 2015, 211, 212, 219, 221, 223.

Pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. Prezes Sądu Okręgowego poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej, w związku z czym nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2022. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). W piśmie tym organ wyjaśnił znaczenie pojęcia informacji publicznej oraz wskazał, że żądanie objęte treścią wniosku z [...] r. dotyczy dokumentów niewytworzonych przez Sąd, stanowiących m.in. korespondencję osadzonego powoda. W nawiązaniu do powyższego podniósł, że dokumenty prywatne nie nabierają cech dokumentu urzędowego tylko dlatego że znajdują się w aktach sądowych. Uzupełniająco wskazał, że nie wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sądowych stanowią informację publiczną, ponieważ tworzą one zbiór różnorodnych dokumentów, tj. wytworzonych przez organy władzy publicznej, jak i inne podmioty, w tym strony postępowania (osoby prywatne).

W ramach przedstawionej we wspominanym piśmie argumentacji organ podniósł także, że kwestie dostępu do akt postępowania sądowego w kontekście unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiły przedmiot rozważań prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale tego Sądu z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, w której wyrażony został m.in. pogląd, że akta będące zbiorem różnego rodzaju informacji (tj. takich które stanowią informację publiczną i takich, które jej nie stanowią) nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być w całości udostępniane. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów.

Konstatując organ stwierdził, że treść wniosku z dnia [...] r. nie odnosi się do informacji mających charakter informacji publicznej, a zatem wniosek strony nie znajduje podstawy prawnej w przepisach u.d.i.p.

Pismem z dnia 17 marca 2022 r. skarżący G. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego we W. w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] r., jaki strona złożyła w trybie ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony, wniosek ten dotyczy udostępnienia informacji publicznej, co w konsekwencji czyni skargę uzasadnioną. Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 61 Konstytucji ora art. 23 u.d.i.p.

Poza żądaniem udostępnienia dokumentów opisanych w treści wniosku z dnia [...] r. skarżący wniósł o zasądzenie od organu na swoją rzecz sumy pieniężnej w kwocie 2.000 zł. Złożył również wniosek o przyznanie mu prawa pomocy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z dnia 11 stycznia 2022 r. organ ten poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 i art. 6 u.d.i.p. i wobec tego wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. referendarz sądowy przyznał stronie prawo pomocy w zakresie całkowitym, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należy, iż postępowanie wywołane skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej cechuje pewna specyfika, gdyż do skutecznego wniesienia skargi nie jest wymagane uprzednie wniesie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 279/20, dostępny na stronie - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).

Nie stwierdzając formalnych przeszkód do rozpoznania sprawy, Sąd po przeprowadzeniu merytorycznej kontroli zasadności zarzutów skargi, wywiedzioną w sprawie skargę uznał za pozbawioną podstaw prawnych. Stanowisko organu w sprawie Sąd podziela, choć z nieco inną argumentacją niż ta jaka została zaprezentowana w piśmie dnia 11 stycznia 2022 r., będącym odpowiedzią na wniosek strony.

Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" na zasadach określonych w tej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Pojęcie informacji publicznej wyznacza treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją, informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia natomiast przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Katalog ten nie jest wyczerpujący. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa jakie zostały wypracowane na tle analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreśla się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje wymienione w art. 7 ust.1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, stan bezczynności podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia, przy czym dokonuje tego w formie czynności materialno – technicznej; nie informuje wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też nie wskazuje, że nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy), bądź też nie informuje, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 ustawy); nie odmawia udostępnienia informacji lub nie umarza postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p. w formie decyzji administracyjnej lub nie odmawia udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się ponadto pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, CBOSA). Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. Wówczas Sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się jej udostępnienia. (por. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Po 25/13, LEX nr 1317375).

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] r. skarżący zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego o udostępnienie dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt I C 96/18 na kartach: 237, 243, 244, 255, 128, 129, 224, 225, 226, 125, 690, 152, 153, 170, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 31, 32, 152, 242, 263, 262, 151, 150, 26, 240, 19, 37, 236, 239, 264, 357, 358, 363, 367, 373, 377, 381, 384, 387, 390, 393, 399, 405, 133-145, 35, 173, 36, 198, 199, 203, 227, 346, 350, 351, 25, 204, 205, 238, 245, 246, 274, 248, 249, 250, 252-254, 259, 260, 261, 266, 269, 270, 267, 268, 214, 2015, 211, 212, 219, 221, 223.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Sądu Okręgowego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, albowiem jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. Co w sprawie wymaga zaakcentowania, sąd do którego strona zwróciła się o ochronę przed bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia żądanej informacji może stwierdzić bezczynność i zobowiązać podmiot obowiązany do udostępnienia informacji do określonego działania tylko wówczas, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej. Należy zauważyć, że treść wniosku strony nie pozwala stwierdzić, czy ten ostatni warunek został spełniony. Bezspornie strona domaga się w nim udostępnienia jej określonych dokumentów (nazwanych przez wnioskodawcę dokumentami urzędowymi), co do których wiadomo jedynie tyle, że znajdują się na wskazanych przez stronę aktach sprawy sądowej o sygn. I C 96/18. Zredagowany w ten sposób wniosek nie pozwala Sądowi na ocenę, czy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej. Zdaniem Sądu, już tylko ze względu na ogólnikowość wniosku strony organ nie był zobowiązany do jego rozpatrzenia zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawcy. W tym miejscu zwrócić trzeba uwagę, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, zaś u.d.i.p. jasno określa przypadki, w których ma zastosowanie kodeks postępowania administracyjnego, co wynika z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i dotyczy odmowy udzielenia informacji publicznej i umorzenia postępowania o udzielenie informacji publicznej w zakresie określonym w tym przepisie.

Z powyższego wynika z jednej strony, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Z drugiej zaś, co ma znaczenie w sprawie, adresat wniosku nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 31/22). Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 241/20, że organ związany jest treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. W tym zakresie nie stosuje się art. 64 § 2 k.p.a. pozwalającego organowi na wezwanie strony do uzupełnienia braków podania, ponieważ przepisy k.p.a. w sprawach dostępu do informacji publicznej stosuje się jedynie do decyzji wydanych na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. także wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12). Podobnie, Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2889/12), że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy k.p.a., gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego

Odrębności proceduralne jakie można dostrzec na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w porównaniu z procedurą administracyjną podyktowane są

nadrzędną wartością dostępu do informacji publicznej, jaką jest szybkość tego dostępu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 828/19).

Stanowisko, że postępowanie o udzielenie informacji publicznej nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego w całości mają zastosowanie przepisy k.p.a. uznać należy za ugruntowane w orzecznictwie. Podobnie jak pogląd, że wniosek składany w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., albowiem na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. (por. powołany wcześniej wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Rz 31/22).

W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł przesłanek pozwalających stwierdzić, że Prezes Sądu Okręgowego nie udostępniając stronie żądanych przez nią dokumentów popadł w bezczynność rozumianą na tle sprawy jako nieuzasadniona odmowa udostępnienia informacji publicznej. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji pozostaje w bezczynności, jeśli nie udostępnia jej wnioskodawcy w terminie zakreślonym ustawą, a przedmiotem wniosku jest informacja publiczna w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak już zwrócono uwagę, treść wniosku nie daje podstawy do przyjęcia, że strona wnosiła o udostępnienie dokumentów będących informacją publiczną. Jak trafnie zwraca uwagę organ, w aktach sądowych sprawy znajdują się dokumenty zarówno mające charakter informacji publicznej, jak i takie, które takiego waloru nie posiadają. To na wnioskodawcy zatem ciąży obowiązek precyzyjnego zredagowania treści żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Ograniczenie się jedynie do wskazania kart akt sprawy sądowej (cywilnej) nie daje podstaw do oceny, że objęte żądaniem wniosku mają walor informacji publicznej. Sąd oczywiście dostrzega argumentację organu ukierunkowaną na wykazanie, że żądane przez stronę dokumenty maja walor dokumentów prywatnych. Podjęta przez organ polemika nie wpływa na przedstawioną wcześniej ocenę Sądu, że w sprawie, z uwagi na ogólnikowość żądania strony, nie było przesłanek do rozpatrzenia wniosku strony z dnia 20 grudnia 2021 r. jako wniosku złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na treść wniosku nie można bowiem stwierdzić, że dotyczy on udostępnienia informacji publicznej. Zakres przedmiotowy wniosku, ograniczający się jedynie do wskazania numeru kart z akt sprawy sądowej, nie daje bowiem podstaw do przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Konsekwencją tego stanowiska Sądu jest ocena, że Prezesowi Sądu Okręgowego nie można skutecznie postawić zarzutu bezczynności w sprawie, skoro w terminie zakreślonym ustawą udzielił on stronie odpowiedzi na wniosek.

W sprawie Sąd nie stwierdził zatem naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., ani też podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. W nawiązaniu do podniesionego w skardze art. 23 u.d.i.p. należy wyjaśnić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej dopiero stwierdzenie przez sąd administracyjny, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa uzasadnia jednocześnie podejrzenie popełnienie czynu zabronionego, o którym mowa w art. 23 u.d.i.p. W sprawie Sąd zarzut bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej ocenił jako za niezasadny.

Na marginesie należy jedynie dodać, że nie jest trafna argumentacja organu w zakresie zarzutu, że żądane informacje nie zostały wytworzone przez organ. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji i została przez niego wytworzona, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów (por. wyrok WSA z dnia 28 listopada 2019 r., II SAB/Kr 397/19 oraz wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2016 r., I OSK 122/15). Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być zatem adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencję faktu dysponowania informacją.

Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił, o czym orzekł jak w punkcie I wyroku.

Zawarte w punkcie II wyroku orzeczenie o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu znajduje swoje umocowanie prawne w treści art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 2, § 4 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 18).