IV SAB/Wr 523/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.i K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego I. stwierdza bezczynność Wojewody D. w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2017r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1.05.2017r. do 31.05 2017r. ; II. stwierdza ,że bezczynność , której mowa w pkt I wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie , o którym mowa w pkt I wyroku; IV. oddala dalej idącą skargę; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu [...] kwietnia 2016 r. M.K.( dalej : strona, skarżąca) złożyła w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w L. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na troje dzieci: synów D. i S. oraz na córkę M..

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy L. ( dalej: Wójt, organ pomocowy ) przyznał stronie wnioskowane świadczenie wychowawcze na dzieci : M., S. i D.w wysokości 500 zł miesięcznie na każde dziecko na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.

W dniu [...] czerwca 2017 r. strona poinformowała organ pomocowy, że jej mąż J.K. (dalej: mąż strony , skarżącej) podjął zatrudnienie zagranicą. W związku z powyższym Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej pismem z dnia [...] czerwca 2017r. przesłał do Dolnośląskiego Ośrodka Polityki Społecznej we W. ( dalej: DOPS) wniosek z dokumentami o ustalenie czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( data wpływu: [...] czerwca 2017r. ) .

Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. DOPS poinformował stronę , że z uwagi na skomplikowane i długotrwałe procedury pomiędzy instytucją polską a zagraniczną oraz z uwagi na bardzo dużą ilość spraw wpływających do organu nie może zostać zakończone postępowanie w ustawowym terminie i wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2018 r.

W dniu [...] maja 2018 r. mąż strony złożył w [...] Urzędzie Wojewódzkim dokumenty dotyczące jego pracy , a to : wyciąg z wynagrodzenia, umowę zatrudnienia, świadectwo pracy.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. ( data wpływu: [...] lipca 2017r. ) strona wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., za pośrednictwem Wojewody D. ponaglenie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania ewentualnie bezczynności w sprawie ustalenia uprawnień do świadczenia wychowawczego za okres 2016/2017.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda D. ustalił, że w sprawie strony mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od 1 maja do 31 lipca 2017 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017. Powyższe postanowienie przesłano do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z prośbę o przesłanie decyzji uchylającej prawo do świadczeń wychowawczych od dnia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i listy wypłaconych świadczeń wychowawczych we wskazanym wyżej okresie.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki we W. wezwał stronę do dostarczenia brakujących dokumentów , a to: oświadczenia na terenie jakiego państwa zamieszkiwał jej mąż między innymi okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] września 2017 r., oświadczenia o dochodzie netto uzyskanym przez męża strony za miesiąc następujący po miesiącu, w którym podjęto zatrudnienie tj. za czerwiec 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło, że Wojewoda D. kontynuując postępowanie po Marszałku Województwa D. dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa i jednocześnie wyznaczyło Wojewodzie D. dodatkowy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, liczony od dnia doręczenia niniejszego postanowienia.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018r. strona i jej mąż przedłożyli organowi żądane przez niego dokumenty .

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wójt uchylił od dnia [...] maja 2017 r. własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] przyznającą świadczenia wychowawcze na dzieci strony.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. [...]i Urząd Wojewódzki we W. wezwał stronę do dostarczenia brakujących dokumentów , niezbędnych do rozpatrzenia wniosku, w tym oświadczenia, określającego wysokość i rodzaj utraconego dochodu jej męża za lata 2014, 2015, 2016. W związku z pytaniem strony w jakim celu są potrzebne dokumenty dotyczące przeszłych lat, organ pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wyjaśnił, że na potrzeby postępowania, które toczy się w Urzędzie.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda D. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego strony, za okres [...] czerwca 2017 r. do [....] lipca 2017 r. ( pkt 1) i jednocześnie w pkt 2 postanowił, że w sprawie za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo francuskie. W uzasadnieniu powyższego postanowienia stwierdził, że strona w tym czasie nie był aktywna zawodowo na terenie Polski , a ojciec dzieci zatrudniony był we Francji. W związku z tym dokumentacja została przekazana do instytucji zagranicznej w celu rozpatrzenia uprawnień do świadczenia . Natomiast decyzję w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego organ wyda po uzyskaniu odpowiedzi z instytucji zagranicznej na temat wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych.

Pismem z dnia [...] września 2019 r. nr [....] Wojewoda D. poinformował stronę o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci: S. i M. w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od [...] do [...] maja 2017 r. Jednocześnie w dniu [...] września 2019 r. [...] Urząd Wojewódzki we W. wobec nieuzupełnienia brakujących dokumentów pozostawił wniosek strony bez rozpatrzenia za okres od [...] maja do [...] maja 2017 r. względem syna D. – najstarszego dziecka.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. ( data wpływu : [...] sierpnia 2019r. ) strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych w okresie zasiłkowym 2016/2017. Skarżąca domagała się :

1/ zobowiązania Wojewody D. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek strony – w terminie 1 miesiąca,

2/ zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kwoty [....] zł tytułem odszkodowania oraz kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca zawnioskowała o :

- dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy [...] na okoliczność bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę D.,

- przeprowadzenia dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Wojewody D. zebranych na okoliczność rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o przyznanie świadczenia wychowawczego na okres 2016/2017, na okoliczność sytuacji majątkowej strony skarżącej,

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła ,że mimo upływu wyznaczonego terminu do załatwienia sprawy nie otrzymała rozstrzygnięcia w sprawie ani też powiadomienia o wyznaczeniu konkretnego nowego terminu do jej załatwienia. Skarżąca podniosła ,że w związku z bezczynnością organu ona i jej dzieci doznają krzywdy z uwagi na pogorszenie sytuacji majątkowej, w stosunku do tej, którą mogliby mieć, gdyby organ rozstrzygnął wniosek terminowo. Podała, że ma na utrzymaniu troje dzieci, co wiąże się ze znacznymi wydatkami i obowiązkami finansowymi i stanowi fakt powszechnie znany, o którym mowa w art. 106 § 4 p.p.s.a. Ponadto nie może podjąć pracy na pełny etat z uwagi na konieczność osobistego zajmowania się dziećmi. Mąż w latach 2010/2017 znaczną część czasu przebywał za granicą, cała więc odpowiedzialność za rozwój i wychowanie dzieci spadła na nią. Niemożność korzystania ze świadczenia wychowawczego powoduje, że jej dzieci nie mogą na równi z ich rówieśnikami korzystać z dodatkowych zajęć edukacyjnych, sportowych czy innych dóbr kultury. Dzieci są pokrzywdzone, albowiem nie mogą rozwijać się tak jak ich rówieśnicy. Cierpi na tym nie tylko słuszny interes strony ale również interes społeczny. Powyższe okoliczności uzasadniają wniosek w sprawie odszkodowania na rzecz strony skarżącej, tym bardziej, że mimo postanowienia SKO we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2019 r. i wyznaczeniu dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy, sytuacja się nie zmieniła i sprawa nadal nie jest załatwiona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, wskazując na czynności, jakie zostały wykonane w sprawie , w tym również te, które zostały wykonane przez organ po wniesieniu skargi. W tym zakresie wskazał, że w dniu [...] września 2019 r. w związku z brakiem odpowiedzi, został wystosowany do instytucji zagranicznej monit w sprawie. Wyjaśnił również, że właściwość Wojewody w sprawie wynika z art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz.U. z 2017 r., poz. 1428), którą od dnia 1 stycznia 2018 r. wprowadzono zmiany w zakresie organizacji rozpatrywania spraw dotyczących świadczeń rodzinnych i wychowawczych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zamiany polegają na przekazaniu zadania z poziomu Marszałka Województwa na poziom Wojewody. W związku z powyższym Wojewoda D. przejął do realizacji ponad 15 tysięcy spraw zaległych. Ze względu na bardzo dużą liczbę prowadzonych postępowań występują opóźnienia w wydaniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wr 182/19 w pkt I zobowiązał Wojewodę D. do "rozpoznania wniosku skarżącej z dnia[...] kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych za okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III przyznał od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1 000 złotych; w pkt IV oddalił dalej idącą skargę i w pkt V (omyłkowo oznaczonym jako kolejny pkt IV) zasądził od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem Sądu I instancji , analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy dała podstawy do uznania, że w sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania , albowiem pierwsze czynności zmierzające do rozpoznania wniosku zostały podjęte przez organ wojewódzki po 8 miesiącach od dnia wpłynięcia wniosku (ustalenie właściwości Wojewody do rozpoznania sprawy) i 16 miesięcy od złożenia przez stronę stosownego zawiadomienia. Ponadto Sąd zauważył, że pierwsza merytoryczna czynność organu wojewódzkiego nosi datę [...] sierpnia 2018 r. i stanowi postanowienie o ustaleniu, że w sprawie za okres od [...] do [...] lipca 2017 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, zaś następna czynność – postanowienie o zawieszeniu postępowania – miała miejsce 9 października 2018 r. i w tej też dacie wysłano dokumenty do właściwej instytucji francuskiej. Według I instancji Sądu , oceny ,że po stronie Wojewody zaszła przewlekłość postępowania i nie zmienia fakt wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w dniu 9 października 2018 r. W ocenie Sądu uprawnia to również do uznania, że stwierdzona przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa . Jak zauważył Sąd I instancji , decyzja organu pomocowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. "została uchylona od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] września 2017 r.", a obowiązywała ona na okres zasiłkowy 2016/2017 (od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.). Skoro "organ w toku niniejszego postępowania »rozpoznał« wniosek w zakresie świadczenia wychowawczego za miesiąc maj 2017 r., zawiesił postępowanie w związku z brakiem dokumentów z Republiki Francuskiej za miesiąc czerwiec-lipiec 2017 r. (pkt I wyroku)" , to w tych okolicznościach Sąd wojewódzki zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w zakresie świadczenia wychowawczego za okres od [...] sierpnia do [...] września 2017 r.

Wojewoda D. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie pkt I, II, III i V (omyłkowo oznaczonego jako kolejny pkt IV) sentencji wyroku. Wojewoda wniósł o:

1/uchylenie zaskarżonego orzeczenia w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi i jej oddalenie,

2/ względnie – w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

3/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , a to:

1/ art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z wykroczeniem poza jej granice i zobowiązanie organu w pkt I wyroku do rozpoznania wniosku strony w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, podczas gdy sprawa dotyczyła bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego,

2 /art. 134 § 1 oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) poprzez rozstrzygnięcie z wykroczeniem poza granice sprawy i zobowiązanie organu w pkt I wyroku do rozpoznania wniosku skarżącej za okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r., podczas gdy we wskazanym przez Sąd I instancji okresie ustalono, że nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a co za tym idzie Wojewoda D. nie jest właściwy do wydawania rozstrzygnięć ani przekazywania informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci za wskazany okres. Nie mógł zatem dopuścić się przewlekłości czy bezczynności i nie istnieją podstawy do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, we wskazanym zakresie,

3/ art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w pkt II wyroku w zakresie stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, a co za tym idzie – całkowicie bezpodstawne zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w tym zakresie. Wojewoda podniósł, że uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I instancji należycie rozpatrzył sprawę, sformułowałby inne rozstrzygnięcie, odpowiadające dokonanym ustaleniom, a następnie także inne uzasadnienie wyroku, w którym Sąd stwierdza, że po stronie organu doszło wyłącznie do przewlekłości,

4/ art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez brak należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia zawartego w pkt II wyroku w zakresie stwierdzenia, że w sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a co za tym idzie całkowicie bezpodstawne zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a., w tym zakresie i nieuzasadnione twierdzenie, że organ dopuścił się kwalifikowanej formy bezczynności,

5/ art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i przyznanie stronie w pkt III wyroku sumy pieniężnej z powołaniem się na konieczność zrekompensowania stronie pozostawania bez świadczeń przez okres 5 miesięcy, podczas gdy okoliczności faktyczne sprawy były inne i skarżącej wypłacono wszystkie świadczenia wychowawcze za okres zasiłkowy 2016/2017 już w 2017 r., co oznacza, że Sąd I Instancji zastosował art. 149 § 2 p.p.s.a. z przekroczeniem granic uznania i z oparciem się na błędnych przesłankach

Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie .

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 156 września 2020r. , I OSK 978/20 uchylił zaskarżony wyrok w zakresie punktów I, II, III i V ( dotyczącego kosztów postępowania) i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania ( pkt I) , odstępując od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości ( pkt II).

W motywach powyższego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny jako trafne ocenił - rozpatrywane en bloc - zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. W pierwszej kolejności podkreślił, że samo omyłkowe wskazanie w pkt I sentencji, że Sąd zobowiązuje organ do "rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych" nie stanowiło istotnego naruszenia przepisów postępowania, gdyż nie ma wątpliwości, że chodziło o wniosek w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Zarówno komparacja wyroku, jak i treść uzasadnienia wskazują na taki stan rzeczy, Niemniej jednak - zadaniem Sądu II instancji - błąd ten wpisywał się w ciąg uchybień proceduralnych, jakie miały miejsce w niniejszej sprawie, a które łącznie wskazywały na to, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania w takim stopniu, że nie może się ostać. W tym zakresie Sąd odwoławczy wskazał, że w skardze zarzucono Wojewodzie bezczynność w załatwieniu wniosku o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych w okresie zasiłkowym 2016/2017 i zawarto żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji w tym przedmiocie. Sąd wojewódzki w sentencji zaskarżonego wyroku przypisał organowi stan bezczynności w załatwieniu sprawy wyłącznie za okres od[...] sierpnia 2017 r. do [....] września 2017 r. oraz rozstrzygnął o charakterze stwierdzonej zwłoki i o zastosowaniu sankcji ekonomicznej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, skontrolował prawidłowość stanowiska Sądu I instancji tylko w odniesieniu do tego okresu.

W ocenie Sądu odwoławczego, Sąd I instancji naruszył art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 i art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia, wskazującą na jego wewnętrzną sprzeczność, przekładającą się również na brak spójności pomiędzy sentencją wyroku a jego uzasadnieniem. To spowodowało, że zaskarżone orzeczenie w znacznej mierze nie poddawało się merytorycznej kontroli instancyjnej. I tak wskazał ,że Sąd I instancji w sentencji wyroku (pkt I) przypisał organowi bezczynność w załatwieniu wniosku dotyczącego świadczeń wychowawczych, jednakże w uzasadnieniu poza zasygnalizowaniem kodeksowego rozróżnienia pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) jednoznacznie stwierdził, że w okolicznościach sprawy zaszła po stronie Wojewody przewlekłość postępowania .

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd I instancji nie tylko przypisał organowi taką postać zwłoki w załatwieniu sprawy, która nie jest spójna z sentencją wyroku, ale również nie zawiera odpowiedniego przedstawienia stanu faktycznego, obrazującego granice sprawy. Sąd poza zdawkowym stwierdzeniem, że " zobowiązał organ do rozpoznania sprawy w zakresie świadczenia wychowawczego za okres od [...] sierpnia do [...] września 2017 r." , gdyż "decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. została uchylona od dnia[...] maja 2017 r. do dnia [....] września 2017 r.", która obowiązywała na okres zasiłkowy 2016/2017 (od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.), nie przedstawił analizy żadnych okoliczności, które wskazywałyby na to, że w tym okresie istotnie zachodziły warunki do zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Jak skonstatował dalej Sąd odwoławczy , w uzasadnieniu Sądu I instancji brak jest powołania – a tym bardziej analizy prawnej – przepisów regulujących tę materię, mimo że Wojewoda w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalił, że "w sprawie wnioskodawczyni mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego od [...] maja do [...] lipca 2017 r. względem wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 ". Konsekwentnie też, w postanowieniu z dnia [...] października 2018 r. zawieszającym postępowanie w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r., jednocześnie postanowił, że "w sprawie za okres od [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo francuskie. Przy czym w uzasadnieniu stwierdził, że " decyzję w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego organ wyda po uzyskaniu odpowiedzi z instytucji zagranicznej na temat wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych" .

Według Sądu odwoławczego , z porównania powyższych twierdzeń Sądu I instancji i Wojewody wynika, że Sąd wojewódzki takiego stanowiska organu w ogóle nie zweryfikował, poprzestając na wskazaniu, że decyzja organu pomocowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. "została uchylona od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] września 2017 r.". Zasadnie zatem Wojewoda sformułował w tym względzie zastrzeżenia co od argumentacji Sądu I instancji. O tym, czy Wojewoda D. był w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 16 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej za okres od [...] sierpnia 2017 r. do [...] września 2017 r. decydowały określone okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Od nich też zależało, jakie czynności powinien ten organ pojąć w sprawie. W sprawie zaś zabrakło odpowiedniego naświetlenia tych kwestii, jak również chociażby odniesienia się do treści przepisów art. 16 ust. 4-8 powołanej wyżej ustawy.

Sąd II instancji jedynie zasygnalizował, że na organie wojewódzkim ciążą określone obwiązki także i wtedy, gdy na podstawie art. 16 ust. 8 tej ustawy stwierdzi, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wywiązanie się z tych obowiązków może być przedmiotem oceny podjętej w granicach danej sprawy sądowej, o ile wynika to z ustalonego stanu faktycznego.

Natomiast - zdaniem Sądu odwoławczego - nie jest jasne, czy Sąd I instancji przy wyrokowaniu jednoznacznie ocenił ustalony stan sprawy i rozstrzygnął co do rodzaju zwłoki w załatwieniu sprawy, jakiej miał się dopuścić Wojewoda w stosunku do wniosku skarżącej w tej części, która obejmowała okres od sierpnia do września 2017 r. Takie niepełne stanowisko świadczy też o braku spójności w rozważaniach Sądu I instancji. Według Sądu II instancji , uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że podstawowe kwestie dotyczące oceny okoliczności faktycznych (czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu) zostały pominięte lub też przedstawione sprzecznie z sentencją wyroku, względnie wybiórczo, zaś ocena prawna została poczyniona bez odniesienia się do przepisów regulujących kwestie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Jako zasadny ocenił również Naczelny Sąd Administracyjny pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a., a także naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. W tym zakresie wskazał ,że sprzeczność pomiędzy sentencją wyroku a uzasadnieniem dotyczy również rozstrzygnięcia co do dopuszczenia się przez organ zwłoki z rażącym naruszeniem prawa. W pkt II wyroku Sąd przypisał organowi dopuszczenie się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w uzasadnieniu umotywował stwierdzenie, że po stronie organu wystąpił stan przewlekłego prowadzenia postępowania. Poza tym, co do samej postaci naruszenia prawa, Sąd przedstawił określone okoliczności faktyczne, które miały świadczyć o okresie przewlekłości, jednakże nie przedstawił kryteriów, na podstawie których uznał, że przewlekłość nosiła właśnie cechy kwalifikowanej postaci naruszenia prawa. Ogólne odwołanie się Sądu wojewódzkiego do brzmienia przepisu art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę sprawnego działania organu administracji publicznej, jak i do art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz podanie okresów pomiędzy poszczególnymi czynnościami, jakie organ podjął w sprawie, jakkolwiek samo w sobie trafne, to nie było jeszcze wystarczające dla prawidłowego umotywowania stwierdzonej postaci naruszenia prawa.

Końcowo Sąd odwoławczy zauważył, że umotywowanie wysokości przyznanej kwoty pieniężnej zostało przez Sąd I instancji powiązane z okresem 5 miesięcy, "za który skarżąca pozostawała bez ewentualnych świadczeń". Wojewoda z kolei podniósł, że okoliczności faktyczne sprawy były inne i skarżącej wypłacono wszystkie świadczenia wychowawcze za okres zasiłkowy 2016/2017 już w 2017 r., wskazując, że świadczenia w wysokości [...] zł za każdy miesiąc z okresu od maja do września 2017 r. zostały wypłacone skarżącej w każdym z tych miesięcy.

Słusznie również, zdaniem Sądu II instancji , organ wojewódzki zauważył, że decyzja Wójta Gminy L. obowiązywała na okres zasiłkowy od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r., zaś uchylona została dopiero decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Sąd wojewódzki przypisał Wojewodzie stan zwłoki (bezczynność w sentencji wyroku, zaś przewlekłość w jego uzasadnieniu) dotyczycący 2 miesięcy (od 1 sierpnia do [...] września 2017 r.), a nie 5 miesięcy, co już samo w sobie wskazuje na kolejny brak spójności w rozważaniach Sądu. Po drugie, Sąd nie podjął próby wykazania, że istotnie za ten okres stronie nie wypłacono świadczeń przyznanych wcześniej decyzją organu pomocowego z dnia 15 kwietnia 2016 r., względnie nie wypłacono – w sposób wskazujący na naruszenie prawa – innych świadczeń związanych z zastosowaniem rzeczonej koordynacji (w tym wspomnianego przez Wojewodę dodatku dyferencyjnego). Innymi słowy, skoro Sąd odwołał się do argumentu dotyczącego okresu za jaki strona miała być pozbawiona należnych jej świadczeń, powinien był podjąć próbę oceny, czy za ten okres w ogóle zostałyby przyznane stronie świadczenia i w jakiej wysokości. Przy zastosowaniu przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wykazał, że uwzględnienie przedmiotowego wniosku skarżącej do kwoty 1 000[...] zł było adekwatne do okoliczności niniejszej sprawy.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ,że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd wojewódzki uwzględni przedstawione powyżej rozważania prawne. Zadaniem Sądu będzie jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy działania organu w niniejszej sprawie wyczerpują znamiona jednej z postaci zwłoki w załatwieniu sprawy, a także ocenienie charakteru takiego stanu (czy nosi on cechy rażącego naruszenia prawa). W szczególności, przy ocenie stanu faktycznego Sąd będzie miał na uwadze definicje "bezczynności" organu i "przewlekłości" postępowania oraz potrzebę odpowiedniego przedstawienia swojego stanowiska w uzasadnieniu wyroku w odniesieniu do dwóch najistotniejszych kwestii. Po pierwsze, czy w konkretnie wskazanych granicach sprawy Wojewoda dopuścił się stanu zwłoki w załatwieniu sprawy w odniesieniu do tej części okresu zasiłkowego 2016/2017 obejmującego miesiące sierpień i wrzesień 2017 r. i jaką ona przybrała postać (czy był to stan bezczynności, czy też przewlekłości). Po drugie, czy ewentualnie przypisany organowi stan zwłoki nosi cechy rażącego naruszenia prawa i z jakich okoliczności to wynika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Będąca przedmiotem osądu sprawa ma raz drugi swój epilog przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, bowiem wydanym w niniejszej sprawie wyrokiem z dnia 15 września 2020r. , I OSK 978/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 17 grudnia 2019 r. IV SAB/Wr 182/19 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny również dokonał wykładni prawa mającego zastosowanie w sprawie, którą to wykładnią zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest związany.

Jak wynika z petitum i uzasadnienia skargi , sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika , jej przedmiotem jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w sprawie wniosku o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych w okresie zasiłkowym 2016/2017. Tak jednoznacznie określony przedmiot skargi wyznaczył zatem przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w aspekcie bezczynności organu.

Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego , z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, czy i w jakim stopniu do nieterminowości działania organu przyczyniła się sama strona.

Wymaga bowiem podkreślenia ,że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie , ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Przytoczony wyżej art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie powyższej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca ,,a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania".

Zauważyć również należy, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub przyczyn niezależnych od organu , o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia , co wprost wynika z art. 36 § 1 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu , co przewiduje art. 36 § 2 k.p.a.

Z twierdzeń skargi wynika ,że skarżąca w dniu [...] czerwca 2017r. złożyła do Wojewody D. w wniosek o ustalenie uprawnień do świadczeń wychowawczych w okresie zasiłkowym 2016/2017. Z materiału aktowego sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2017r. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej przesłał do [...] Ośrodka Polityki Społecznej we W. wniosek skarżącej o ustalenie czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego . Powyższe pismo wraz z wnioskiem strony wpłynęło do organu w dniu [...] czerwca 2017r. DOPS zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował skarżącą o niemożności zakończenia postępowanie w ustawowym terminie z uwagi na skomplikowane i długotrwałe procedury pomiędzy instytucją polską a zagraniczną oraz z uwagi na bardzo dużą ilość spraw wpływających do organu i jednocześnie wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...] stycznia 2018 r.

Pozostaje poza sporem w badanej sprawie ,że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda D. ustalił, że w odniesieniu do wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od [...] maja 2017 do [...] lipca 2017 r. W powyższym postanowieniu wskazano , że ojciec dzieci skarżącej był oddelegowany do pracy na terenie Francji w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2017r. , zaś zatrudnienie na terenie Francji podjął w okresie od [...] maja 2017r. Do [...] czerwca 2017r. , od [...] czerwca 2017r. Do [...] lipca 2017r. Wskazanych okoliczności skarżąca nie kwestionowała na żadnym etapie postępowania.

Stosownie do art.11 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wojewoda właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze wydaje decyzje w sprawach świadczenia wychowawczego realizowanego w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. W myśl art. 16 ust. 2 powołanej wyżej ustawy w przypadku przebywania osoby uprawnionej do pobierania świadczenia wychowawczego lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, o którym mowa w ust. 1, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, o których mowa między innymi w ust. 2, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( ust.4 art.16) . W przypadku gdy wojewoda w sytuacji, o której mowa w ust. 2, ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, o którym mowa w ust. 1, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( ust.6 art.16 ) .

Jak wynika z materiału aktowego sprawy , postanowienie Wojewody D. z dnia [...] sierpnia 2018 r. ustalające , że w sprawie wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres zasiłkowy 2016/2017 mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od [...] maja do [...] lipca 2017 r. zostało przesłane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. z wnioskiem o przesłanie decyzji uchylającej prawo do świadczeń wychowawczych od dnia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i listy wypłaconych świadczeń wychowawczych we wskazanym wyżej okresie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. uchylił od dnia [...] maja 2017 r. własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2016 r. przyznającą świadczenia wychowawcze na dzieci skarżącej. Powyższa decyzja uzyskała walor ostateczności , bowiem skarżąca nie zakwestionowała jej w drodze odwołania w administracyjnym toku instancji.

Fakt uchylenia przez organ pomocowy decyzji przyznającej skarżącej świadczenia wychowawcze od dnia [...] maja 2017 r. do końca okresu zasiłkowego 2016/2017r. , a więc również poza okres ( sierpień -wrzesień 2017 r.) , w którym nie miały już zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie oznacza, że na Wojewodę Dolnośląskiego nałożone są obowiązki w sprawie przyznania świadczenia za okres nie objęty koordynacją systemu zabezpieczenia społecznego. Przytoczony powyżej art.16 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci jednoznacznie stanowi ,że organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego wyłącznie za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie, w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( ust.6 art.16 ). Natomiast obowiązek działania Wojewody w trybie decyzji administracyjnej odnosi się tylko od okresu , w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego , a nie końca okresu zasiłkowego , jak to uczynił organ pomocowy . Stanowi o tym wprost art.16 ust. 7 powołanej wyżej ustawy , wedle którego w przypadku, o którym mowa w cytowanym wyżej ust. 6 art.16 tej ustawy , wojewoda ustala prawo do świadczenia wychowawczego zgodnie z art. 11 od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W dziedzinie zabezpieczenia społecznego , skutkiem uzyskania przez Polskę statusu państwa członkowskiego Unii Europejskiej jest bezpośrednie obowiązywanie w polskim porządku prawnym rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE) ; nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i nr 987/2009 z dnia 16 września 2009r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Problematykę świadczeń rodzinnych reguluje Rozdział 8 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ( WE) nr 883/2004 , którego art. 67 przewiduje ,że osoba jest uprawniona do świadczeń rodzinnych zgodnie z ustawodawstwem właściwego Państwa Członkowskiego , włącznie ze świadczeniami dla członków rodziny , którzy zamieszkują w innym Państwie Członkowskim , tak jak gdyby zamieszkiwali oni w pierwszym Państwie Członkowskim. Zasady pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń normuje art. 68 omawianego rozporządzenia nr 883/2004. I tak , w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów , kolejność pierwszeństwa jest następująca : w pierwszej kolejności prawa są udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek , w drugiej kolejności prawa są udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania ( ust 1 a ) . Jak stanowi dalej ust.3 art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 , jeżeli zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art.67 tego rozporządzenia , w instytucji właściwej Państwa Członkowskiego , którego ustawodawstwo ma zastosowanie , złożony zostaje wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych , ale nie z tytułu prawa pierwszeństwa wynikającego z przepisów ust.1 i 2 art.68 , to instytucja ta niezwłocznie przekazuje taki wniosek instytucji właściwej Państwa Członkowskiego , którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa , informuje zainteresowanego i, bez uszczerbku dla przepisów rozporządzenia wykonawczego dotyczących tymczasowego przyznawania świadczeń , zapewnia , jeżeli jest to konieczne , dodatek dyferencyjny (art. 68 ust.3 lit. a) . Z kolei instytucja właściwa Państwa Członkowskiego , którego ustawodawstwo ma zastosowanie z tytułu pierwszeństwa , rozpatruje ten wniosek , tak gdyby został on złożony bezpośrednio do niej , a dzień , w którym taki wniosek został złożony w pierwszej instytucji uważa się za dzień złożenia wniosku w instytucji mającej pierwszeństwo. ( art. 68 ust.3 lit. b) .

W takim też otoczeniu prawnym należy oceniać obowiązki Wojewody w zakresie decyzyjnego trybu działania w sprawie , w której zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak orzekł Wojewoda postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. ( pkt 2) w sprawie skarżącej za okres od 1 czerwca 2017 r. do 31 lipca 2017 r. pierwszeństwo zastosowania ma ustawodawstwo francuskie. W tym zakresie w uzasadnieniu tegoż postanowienia wskazał , że strona w tym czasie nie był aktywna zawodowo na terenie Polski , a ojciec dzieci zatrudniony był we Francji. W związku z tym dokumentacja została przekazana do instytucji zagranicznej w celu rozpatrzenia uprawnień do świadczenia . Natomiast decyzję w sprawie uprawnień do dodatku dyferencyjnego organ wyda po uzyskaniu odpowiedzi z instytucji zagranicznej na temat wysokości przyznanych świadczeń rodzinnych. Tym samym rozstrzygnięciem Wojewoda D. jednocześnie zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia prawa strony do świadczenia wychowawczego za okres [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. ( pkt 1) . Skarżąca została pouczona o możliwości zaskarżenia powyższego postanowienia i z takiej możliwości nie skorzystała.

W tak ustalonym kontekście faktycznym sprawy nie może skarżąca oczekiwać od Sądu weryfikacji stanowiska Wojewody w zakresie przyczyn zawieszenia postępowania w drodze skargi na bezczynność. Wobec nie kwestionowania przez stronę ustaleń faktycznych , które legły u podstaw zawieszenia postępowania w sprawie . Fakt zawieszenia postępowania w sprawie w odniesieniu do okresu wskazanego w postanowieniu dnia [...] października 2018r. , jest - z punktu widzenia zarzucanej organowi bezczynności - prawnie doniosły i skoro przyczyny zawieszenia do tej pory nie ustały , a na to wskazuje zgromadzony w sprawie materiał dowodowy , to nie podstaw do przypisania organowi bezczynności w sprawie ustalenia prawa strony do świadczenia wychowawczego za okres [...] czerwca 2017 r. do [...] lipca 2017 r. za okres .

Natomiast pod adresem Wojewody należy skutecznie wyartykułować zarzut bezczynności w sprawie ustalenia uprawnienia skarżącej za okres od [...] do [...] maja 2017 r. Dopiero bowiem po zainicjowaniu postępowania sądowoadministracyjnego ( data wpływu skargi : [...] sierpnia 2019r. ) pismem z dnia [...] września 2019 r. Wojewoda poinformował skarżącą o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dzieci: S. i M. w kwocie po [...] zł miesięcznie na okres od [...] do [...] maja 2017 r. Jednocześnie w tym samym dniu organ pozostawił wniosek strony bez rozpatrzenia za okres od [...] maja do [...] maja 2017 r. względem najstarszego dziecka syna D. z uwagi na nieuzupełnienie brakujących dokumentów , w tym oświadczenia określającego wysokość i rodzaj utraconego dochodu za 2014 r. Jak wynika z art. 48 ust.1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci , pierwszy okres , na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego , rozpoczyna się z dniem wejścia ustawy i kończy się dnia 30 września 2017r. Z kolei w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres , o którym mowa w ust.1 , rokiem kalendarzowym , z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego , jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu , o czym stanowi ust.2 art.48 powołanej wyżej ustawy .

A zatem z punktu widzenia uprawnienia do świadczenia wychowawczego na najstarsze dziecko w stanie prawnym obowiązującym w chwili składania przedmiotowego w wniosku istotna była wysokość dochodu rodziny w 2014r. z uwzględnieniem kategorii utraty i uzyskania dochodu . W tym zakresie skarżąca nie zaoferowała organowi żądanego przez niego dokumentu . Stąd w takim kontekście faktycznym jako uzasadnioną należy ocenić czynność organu polegająca na pozostawieniu wniosku strony we wskazanym wyżej zakresie bez rozpoznania .

Nie zmienia to jednak oceny działań organu w tej części jako bezczynności. Z materiału aktowego analizowanej sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że organ w odniesieniu do okresu od [...] do [...] maja 2017r. znacznie przekroczył - określony w art. 35 k.p.a. - termin do załatwienia sprawy.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje oceny wniosku za okres od [...] do [...] maja 2017r. - jego kompletności - po ponad 10 miesiącach od uzupełnienia materiału dowodowego przez stronę, która [...] listopada 2018r. przedłożyła PIT- 11 za 2015 i 2016 . Niezależnie od Wojewoda nie wykonywał w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 k.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy).

Powyższe wskazuje, że na dzień wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w sprawie bezczynny w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego za okres od [...] do [...] maja 2017r. , naruszając w sposób niedopuszczalny zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu zxa wskazany wyżej okres (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu , a więc nie tylko niewydanie przez tak długi okres aktu - decyzji, Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) , o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku .W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, mimo złożenia dokumentów, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Natomiast nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu tłumaczenia, że liczba wniosków jest bardzo duża .Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Natomiast załatwienie wniosku poprzez wydanie przez organ informacji o przyznaniu świadczenia wychowawczego na dwoje młodszych dzieci na okres maja 2017r. , a więc uwzględniającej żądanie skarżącej, czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie zobowiązania organu do jego rozpatrzenia w zakresie wyżej wskazanym . Z bezprzedmiotowością postępowania sądowo administracyjnego w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, kiedy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku zaistnieją zdarzenia, które czynią wydanie wyroku zbędnym lub niedopuszczalnym. Taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do okresu od 1 do 31 maja 2017 r. , w związku z czym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącej w tym zakresie stało się zbędne. Z tych względów orzeczono jak w pkt III wyroku .

Sąd nie przychylił się do wniosku skarżącej o przyznanie jej sumy pieniężnej . Należy bowiem zwrócić uwagę, że z literalnej wykładni art. 149 par. 2 p.p.s.a., wynika, że przyznanie sumy zależy od uznania sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony). Przepis ten stanowi, że "sąd może", a nie "sąd przyznaje". Tym samym Sąd podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, podkreślając, że ten dyscyplinująco-represyjny środek o dodatkowym charakterze powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Tym samym chodzi o sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto musi istnieć uzasadniona obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy . Należy bowiem zauważyć ,że skarżącej wypłacono w terminie i w całości świadczenie wychowawcze na okres zasiłkowy 2016/2017 , co - w ocenie Sądu – przeczy twierdzeniu skarżącej , jakoby jej dzieci na skutek nieprzyznania wnioskowanego świadczenia doznały krzywdy z uwagi na pogorszenie sytuacji majątkowej . Powyższa okoliczność wyklucza możliwość przyznanie jej sumy pieniężnej . Z tych względów dalej idącą skargę oddalono ( pkt IV tenoru wyroku) . Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 - orzekł jak w pkt l-IV tenoru wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V tenoru wyroku).