IV SAB/Wr 466/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska, Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 lipca 2022 r. sprawy ze skargi C. K. na bezczynność Wójta Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy C. do załatwienia wniosku z dnia 2 marca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie, która nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy C. na rzecz skarżącego C. K. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

C. K. (dalej jako strona lub skarżący) wnioskiem z dnia 2 marca 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy C. (dalej jako organ lub Wójt) o udzielenie informacji publicznej w zakresie podania – w sposób cyfrowy – liczby osób skreślonych z rejestru wyborców gminy C. w związku z decyzją o wpisaniu do rejestru wyborców w gminie K. w wyborach samorządowych w 2018 r. – zgodnie z art. 20 § 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm.).

Wójt w odpowiedzi z dnia [...] marca 2022 r., nr [...], poinformował stronę, że jej wniosek został sformułowany nieprecyzyjnie, gdyż nie wskazano konkretnego roku wydania decyzji o wpisaniu do rejestru wyborców w gminie K. Na tej podstawie organ stwierdził, że żądanie strony nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W dniu 11 kwietnia 2022 r. strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zatytułowaną jako "ponaglenie". W skardze zarzuciła naruszenie terminów wymaganych do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz wskazała, że organ nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek, ograniczając się jedynie do podważenia jego precyzyjności. Dla innych adresatów tożsamego żądania nie stanowiło to jednakże problemu w zakresie udostępnienia danych.

Z tych przyczyn skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu oraz zobowiązanie go do rozpoznania wniosku w terminie 7 dni wraz z zarządzeniem wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie.

W piśmie przekazującym skargę organ podkreślił, że wniosek skarżącego nie został potraktowany jako żądanie udostępnienia informacji publicznej, albowiem nie był on sformułowany precyzyjnie, a skarżący, będąc o tym zawiadomiony, nie doprecyzował go w sposób umożliwiający jego realizację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem była bezczynność organu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a. kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje

m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Jak wynika zaś z art. 3 § 3 u.p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, o czym stanowi art. 134 § 1 u.p.p.s.a. Podstawą oceny zasadności skargi

na bezczynność zawsze zaś będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania

(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w treści uzasadnienia niniejszego wyroku).

W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych rozpoznawanej sprawy, zwłaszcza w kontekście argumentów podnoszonych przez skarżącego, wskazać należy, że pismo inicjujące niniejszej postępowanie sądowe, zatytułowane przez stronę jako "ponaglenie", w istocie stanowiło skargę sądowoadministracyjną. Zostało ono bowiem zaadresowane do tut. Sądu, a jego przedmiotem było żądanie stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązanie go do udostępnienia informacji publicznej, o którą występował skarżący.

Dodatkowo warto zwrócić uwagę, że choć art. 52 § 1 u.p.p.s.a. nakazuje poprzedzić skargę wnoszoną do sądu administracyjnego stosownym środkiem zaskarżenia, który przysługuje stronie w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to w sytuacji, gdy skarga dotyczy bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, nie jest to już konieczne. Postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej ma bowiem charakter odrębny, a przepisy k.p.a., regulujące m.in. terminowość załatwiania spraw, a także instytucję ponaglenia, stosuje się względem niego wyłącznie w ograniczonym zakresie, wynikającym z treści art. 16 ust. 2 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej u.d.i.p.). Tym samym wnioskodawca przed wniesieniem skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, nie ma obowiązku wyczerpania środków służących przeciwdziałaniu opieszałości organów w postępowaniu administracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 322/18, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12, oraz z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 646/10).

Przechodząc do istoty sprawy należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.

W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także reprezentatywne organizacje związkowe i organizacje pracodawców oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a więc także i organy jednostek samorządu terytorialnego.

Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi, które nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) obowiązek ich udostępnienia w trybie wnioskowym bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że organ – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – był zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Wątpliwości nie budził również fakt, że oczekiwane przez stronę informacje miały właśnie taki charakter, albowiem dotyczyły one zmian dokonywanych w gminnym rejestrze wyborczym. Problematyczna pozostawała natomiast kwestia, czy organ właściwie i wyczerpująco rozpatrzył wniesione przez stronę żądanie.

W ocenie Sądu, stanowisko organu, że wniosek strony – jako nieprecyzyjny – nie mógł zostać potraktowany w kategoriach żądania udostępnienia informacji publicznej, było błędne. Skarżący bowiem zwrócił się o podanie osób skreślonych z rejestru wyborców w wyborach samorządowych z 2018 r. Stanowiło to więc dostateczną podstawę do przyjęcia, o jaki okres mu chodzi. Gdyby zaś nawet uznać, że rok wydania decyzji o wpisaniu do rejestru wyborców innej gminy był niezbędny do zrealizowania żądania strony, organ mógł z powodzeniem wezwać ją do jego podania, przedłużając jednocześnie z tej przyczyny termin na rozpatrzenie wniosku. Nie czyniąc tego dopuścił się on uchybienia terminom określonym w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

W żadnym zaś razie opisane okoliczności nie mogły prowadzić do uznania, że pismo skarżącego z dnia 2 marca 2022 r. należy traktować inaczej aniżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skoro podanie skarżącego nie pozostawiało wątpliwości co do publicznego charakteru żądanych informacji, organ miał obowiązek jego rozpoznania w trybie przewidzianym u.d.i.p. Poinformowanie strony o przyjętym przez siebie stanowisku, nie prowadziło zatem do uznania, że sprawa została prawidłowo zakończona.

W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 2 marca 2022 r., gdyż w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., żądanej przez stronę informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny, prawem przewidziany sposób.

Stąd też należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt I sentencji.

Poddając analizie uchybienie terminom udostępnienia informacji publicznej należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku strony, lecz ustosunkował się względem niego w rozsądnym terminie. Na dalszym zaś etapie postępowania pozostawał on w błędnym przekonaniu co do prawidłowości swojego działania. Nie można było zatem uznać, że zwłoka organu nosiła znamiona świadomego i celowego naruszenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony.

Stąd też należało uznać, że organ niewątpliwie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 2 marca 2022 r., która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a u.p.p.s.a. – orzeczono w pkt II sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt III wyroku, obejmujące zasądzenie od organu na rzecz skarżącego poniesionych przez niego kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu od skargi (100 zł), podjęte zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 u.p.p.s.a.