IV SAB/Wr 450/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości.

Skarżący A. B. pismem z dnia [...] października 2020 r. (wpływ do organu - [...] października 2020 r.) wywiódł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przeze mnie wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej;

3) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W świetle tak sformułowanych zarzutów wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na poparcie skargi podniósł, że w dniu [...].08.2020 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści:

"Zgodnie z uchwałą nr [...]z dnia [...].02.2020r. w sprawie Programu Gospodarczego Gminy S. na rok 2020 oraz zapisami w części "Programu....", Zadania inwestycyjne noworozpoczynane i kontynuowane przewidziane do realizacji w 2020 r.,

pkt. [...] SP R.- jak się ma ten zapis do deklaracji, którą Burmistrz przedstawił na spotkaniu z rodzicami w Szkole Podstawowej w R. w dniu [...]. 03.2019r, gdzie trzymając projekt rozbudowy szkoły opracowany przez poprzedniego Burmistrza, stwierdził, "trzeba w tym projekcie dokonać niewielkich zmian, do których przystępujemy od jutra i obiecuję Państwu, że od początku 2020 r. rozpoczynamy rozbudowę Waszej szkoły".

Wnioskuję o odpowiedź:

1. Dlaczego opracowywany jest nowy projekt i co z byłym projektem za który gmina poniosła koszty, (ile kosztowała poprzednia wersja ?),

2. Dlaczego Burmistrz nie dotrzymał słowa ?,

3. Jak wygląda koncepcja rozbudowy na którą się powołujecie ?,

4. Czy Rada Rodziców została zapoznana z tą koncepcją ? (scan koncepcji),

5. Jakie biuro projektowe opracowuje projekt ? (scan umowy),

6. Kiedy rozpocznie się rozbudowa szkoły ? (rozpoczęcie i zakończenie),

7. Jaki jest koszt nowego projektu a jaki kosztorysu?.

pkt. 7. Bezpieczna droga chodnik R.- jak się ma zapis dotyczący terminu realizacji w odniesieniu do czasu rzeczywistego.

Wnioskuję o odpowiedź:

1. Kiedy zostanie wykonany chodnik ?,

2. Kto jest odpowiedzialny za wykonanie tej inwestycji - Gmina czy Powiat ?,

3. Czy są opracowane dokumenty, projekt i kosztorys ? (scany dokumentów),

4. Czy został wyłoniony wykonawca inwestycji ?".

Jak dalej przytoczono w skardze - w dniu [...].09.2020 r. skarżący otrzymał wezwanie, w którym poinformowano, że przedmiotowa informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Wskazano, że w związku z tym konieczne jest spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Poinformowano nadto, że przesłanka ta nie została zrealizowana, w związku z czym w terminie 7 dni od otrzymania wezwania skarżący miał wskazać, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by organ dokonał przetworzenia żądanych informacji publicznych.

W tej samej dacie skarżący odpowiedział na wezwanie stwierdzając, że w sprawie nie występuje informacja przetworzona, lecz prosta, stąd wezwanie jest nieuzasadnione, sprzeczne z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a nadto organ nie wskazał, która z części wnioskowanej informacji publicznej obejmuje obowiązek przetwarzania. W związku z tym skarżący wówczas podał, że nie udzieli merytorycznej odpowiedzi na wezwanie i nie zgodził się na wyznaczony nowy termin rozpatrzenia wniosku, gdyż zgodnie zapisami art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie przedstawiono w wezwaniu powodów opóźnienia udostępnienia informacji. Poprosił o udzielenie ostatecznej odpowiedzi do dnia [...].09.2020 r., pod rygorem złożenia skargi na bezczynność organu.

W niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej i w związku z niespełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia we wskazanym przez skarżącego terminie nie została wydana zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja administracyjna w tym przedmiocie.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Wyjaśnił, że wskutek poczynionego przez organ ustalenia, iż w celu przedstawienia informacji uprawnionemu konieczne będzie zebranie informacji prostych, a następnie przeprowadzenie analizy zdarzeń i podjętych czynności faktycznych i prawnych, w wyniku których dopiero organ będzie w stanie przedstawić przyczyny i okoliczności działań w związku z szeroko pojętym tematem rozbudowy szkoły podstawowej, organ doszedł do przekonania, że zachodzi okoliczność udzielenia informacji przetworzonej, która wiąże się z ustaleniem zakresu koniecznych informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała, co z kolei zobligowało organ do ustalenia czy uzyskanie tych informacji przez wnioskującego jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jak bowiem wynika z utrwalonego orzecznictwa, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej musi wezwać wnioskodawcę żądającego dostępu do informacji przetworzonej do wykazania, w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, a po ewentualnym bezskutecznym upływie terminu - wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Kierując się zatem koniecznością ustalenia jaki szczególny interes publiczny stoi za wnioskiem, organ pismem z dnia [...].08.2020 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania w jakim zakresie występuje szczególna istotność żądanych informacji dla interesu publicznego, wyznaczając w tym celu 7-dniowy termin. Jednocześnie mając na uwadze fakt, iż w związku ze skierowanym wezwaniem i wyznaczonym terminem na uzupełnienie wniosku nie będzie możliwe dochowanie 14-dniowego terminu na udostępnienie informacji, który wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Po rozpatrzeniu pisma skarżącego z [...].09.2020 r., stanowiącego odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego i ustalając, że wnioskodawca nie wykazał realnie jaki szczególny interes publiczny stoi za żądaniem udzielenia informacji oraz mając na uwadze występujący w sprawie wyłącznie indywidualny interes strony w uzyskaniu przedmiotowej wiedzy uznać należało, że wnioskodawca nie dopełnił koniecznej przesłanki ustawowej, w postaci wykazania szczególnego interesu publicznego, która uzasadniałaby udzielenie przez organ przetworzonej informacji publicznej.

Przed podjęciem dalszych czynności w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej do organu w dniu [...].10.2020 r. wpłynęła skarga wnioskodawcy. Zdaniem organu zarzuty tej skargi są nieuzasadnione. Przede wszystkim żądane informacje w rzeczywistości zmierzały do uzyskania wyjaśnienia przyczyn braku lub podjęcia innych działań w sprawie rozbudowy szkoły, które zdaniem wnioskodawcy były odmienne od deklarowanych pierwotnie, zatem uprawniony w swoim wniosku de facto żądał wyjaśnień przyczyn tego stanu, wobec czego konieczne byłoby również wykazanie okoliczności związanych z podejmowaniem kolejnych kroków faktycznych i formalnych, które zmierzają do realizacji rozbudowy szkoły. Tym samym jest oczywiste, że organ musiałby dokonać zebrania wszystkich istotnych informacji, przeprowadzenia ich analizy i wyjaśnienia jakie czynności zostały podjęte, ewentualnie czemu do nich nie doszło lub z jakiego powodu były podjęte inne czynności w sprawie inwestycji. Zatem udzielenie odpowiedzi objętej wnioskiem byłoby niewątpliwie złożone i organ nie mając gotowej odpowiedzi ani zbioru żądanych informacji, które składają się na cały zakres informacji objętej wnioskiem musiałby zlecić wykonanie szeregu czynności organizacyjnych i logistycznych oraz podjąć dodatkową pracę intelektualną, wymuszającą zaangażowanie szeregu pracowników związanych z prowadzoną inwestycją, w części związanej z ich zakresem obowiązków, jak również ewentualnie uzyskać informacje od podmiotów zewnętrznych, które są zaangażowane w projekt w zakresie części informacji, której nie posiada. Zatem bezsprzecznie uznać należy, że informacja przygotowana dla uprawnionego byłaby informacją przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy i byłaby wynikiem przetworzenia innych posiadanych lub nieposiadanych przez organ informacji w momencie złożenia wniosku. Dlatego zanim organ podjął się tego obowiązku był w pierwszej kolejności zobligowany do ustalenia zakresu występowania szczególnego interesu publicznego związanego z żądanymi informacjami, czego wyrazem było skierowane wezwanie do uzupełnienia wniosku.

W przeświadczeniu organu, również zarzut dotyczący niewydania decyzji odmownej w terminie 14 dni jest chybiony i nie oparty w faktach oraz przepisach postępowania. Skarżący wniósł skargę ze względu na upływ 14-dniowego terminu, który jednak w ocenie organu został skutecznie i w dopuszczalnym ustawą zakresie wydłużony. W sprawie stało się oczywiste, iż dochowanie 14-dniowego terminu byłoby, w związku z dodatkowym wezwaniem o uzupełnienie wniosku, niemożliwe. Organ wezwał wnioskodawcę w piątym dniu od otrzymania wniosku, wyznaczając 7-dniowy termin do uzupełnienia, zatem spodziewał się otrzymać uzupełnienie wniosku nie wcześniej niż 2 dni przed upływem terminu do udzielenia informacji, a biorąc pod uwagę możliwość wniesienia pisma pocztą poleconą, termin 14-dniowy zostałby w tej

sytuacji przekroczony. Dlatego organ w tym samym piśmie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Wynika to również z faktu, iż w takiej sytuacji organ był zobowiązany, w sytuacji konieczności innego zakończenia sprawy niż poprzez udzielenie informacji publicznej, do zastosowania się do przepisów postępowania administracyjnego. Jak bowiem wynika z judykatury jeżeli choćby potencjalnie w sprawie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., a zatem uzasadnione jest wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi k.p.a. Dopiero bowiem w takiej sytuacji - z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie, znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] października 2017 r., sygn. akt I OSK 429/17 oraz z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 475/17).

Skoro wniosek był wniesiony drogą elektroniczną ale nie został opatrzony kwalifikowanym podpisem lub zweryfikowany innym bezpiecznym podpisem poświadczającym podpisanie podania przez osobę uprawnioną, wobec tego organ był zobowiązany przed wydaniem decyzji lub innego rozstrzygnięcia, uzupełnić stwierdzone braki postępowania, co też nastąpiło w postaci skierowania do wnioskodawcy kolejnego wezwania z dnia [...].10.2020 r. do uzupełnienia braków formalnych podania. Niemniej jednak okoliczność wezwania do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez jego podpisanie, nie ma znaczenia dla oceny działania organu w zakresie dochowania wymagań proceduralnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem skarga odnosi się w tym przypadku do załatwienia sprawy w terminie jaki wynika z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem wydanie decyzji lub jakiekolwiek inne zakończenie sprawy, również ze względu na wskazane wyżej przyczyny było niemożliwe w podstawowym terminie 14 dni jaki nakłada ustawa, a zatem organ miał podstawę do wydłużenia terminu o czym skutecznie poinformował wnioskodawcę i w związku z tym ani nie pozostawał w bezczynności ani nie był zobowiązany do zakończenia postępowania w terminie 14 dni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W sytuacji zaś nieuwzględnienia skargi, sad skargę oddala na mocy art. 151 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że bezczynność organów administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (T. Woś, H. Krysiak – Molczyk i M. Romańska. Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wydawnictwo Lexis - Nexis, Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Lexis -Nexis, Warszawa 2006, str. 37).

Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; zwana poniżej w skrócie jako "u.d.i.p.").

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej rzeczą sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p). Dopiero stwierdzenie, że podmiot do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów powołanej ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić danemu podmiotowi bezczynność.

Skarżony organ bez wątpienia należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., natomiast pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 wskazanej ustawy. Ponadto w orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

Nie ulega więc wątpliwości, że wnioskowana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit.c. Kwestia ta nie stanowi zagadnienia spornego w niniejszej sprawie.

W kontekście przedmiotu zaskarżenia trzeba zauważyć, że u.d.i.p. przewiduje dwie formy działania organu wobec wniosku strony. Z jednej strony właściwą proceduralnie formą załatwienia sprawy jest udzielenie żądanej informacji publicznej, którą należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy jej udostępnienia, jest to decyzja administracyjna w ujęciu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z brzmienia art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odmowa udzielenia informacji publicznej może nastąpić, gdy w grę wchodzi uregulowanie art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym, generalnie ujmując, prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, w przepisach o przymusowej restrukturyzacji oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie prawa do uzyskania informacji publicznej wynika również z unormowania art. 3 u.d.i.p., dotycząc sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego.

Organ, do którego wpływa wniosek o udostępnienie określonej informacji, po uznaniu, że jest podmiotem zobowiązanym, winien dokonać oceny tego wniosku. W pierwszej kolejności zachodzi konieczność ustalenia, czy jest w posiadaniu żądanych informacji, a następnie dokonania ich kwalifikacji i w zależności od jej wyniku podjęcia stosownych czynności. Adresat wniosku zobligowany jest między innymi do oceny treści żądania zawartego we wniosku pod kątem zaliczenia go do kategorii informacji prostej lub informacji przetworzonej co wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż według brzmienia tego przepisu prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W aspekcie terminu udostępnienia informacji publicznej obowiązują reguły wprowadzone unormowaniami przepisu art. 13 komentowanej ustawy. Według ustępu 1 tego artykułu udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Po myśli ustępu 2 artykułu 13 – "Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."

W prezentowanym świetle, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma się do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie prawem nakazanych czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie, albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej (J. Drachal "Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji" w: "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010/5-6, s. 109).

W realiach rozpatrywanej sprawy organ miał zatem 14 dni na udostępnienie żądanej informacji, względnie na zawiadomienie w tym terminie o powodach opóźnienia i określenie – nie dłuższego niż 2 miesiące – innego terminu na udostępnienie informacji. W ocenie Sądu, skierowanie przez organ w terminie 14 dni wezwania do wnioskodawcy celem wykazania przez niego w zakreślonym terminie przesłanki istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego mieści się w kategorii powiadomienia o przyczynach opóźnienia, czyli w zakresie przedmiotowym przepisu art. 13 ustęp 2 u.d.i.p. Inaczej ujmując – stan faktyczny zaistniały w sprawie odpowiada tym elementom hipotezy normy prawnej z art. 13 ust. 2, które dotyczą czynności, w wyniku których organ "powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia". Jak wynika bowiem ze stanu faktycznego sprawy, wniosek został przez skarżącego złożony w dniu [...] sierpnia 2020 r., natomiast niezwłocznie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r., organ wystosował do skarżącego pisemne wezwanie do wykazania w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych pod rygorem wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W związku z taką kwalifikacją wniosku skarżącego i koniecznością ustalenia czy spełniona jest wymieniona przesłanka do udostępnienia informacji przetworzonej – organ wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku wskazując dzień [...] października 2020 r.

Na opisane wezwanie organu skarżący odpowiedział pismem z [...] września 2020 r., podważając prawidłowość kwalifikacji żądanych we wniosku informacji i nie godząc się na termin wyznaczony przez organ na rozpatrzenie wniosku. Skargę do sądu na bezczynność organu wywiódł zaś w dniu [...] października 2020 r. (data wpływu skargi do organu).

Przedstawiony tok czynności organu prowadzi zatem do wniosku, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał jeszcze w bezczynności. W terminie bowiem 14-dniowym od dnia otrzymania wniosku podjął stosowne działania natury procesowej celem załatwienia sprawy poprzez skierowanie wezwania do skarżącego wnioskodawcy i oczekując na wypowiedź strony skarżącej w zakreślonym terminie – wyznaczył termin na załatwienie sprawy. Godzi się podkreślić, że termin ten mieścił się w granicach wyznaczonych ustawą, a mianowicie wynosił 2 miesiące licząc od dnia otrzymania wniosku. Wniosek wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2020 r. , organ zatem w zgodzie z prawem miał prawo wyznaczyć nowy termin do [...] października 2020 r., według art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarga tymczasem została wniesiona przed upływem tego terminu, to znaczy [...] października 2020 r., i była wobec tego przedwczesna.

Stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu jest ugruntowane w orzecznictwie oraz znajduje aprobatę w doktrynie (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r. kom. do art. 149, uwaga II.1; Dauter B., Kabat A., Niezgódka-Medek M. w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149, LEX; vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 853/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – z dnia 22 marca 2016 r., sygn. IV SAB/Wa 41/16, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009/4/63).

Skoro postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest sformalizowane zaś wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom zawartym w k.p.a., gdyż nie stanowi podania (wniosku) w rozumieniu art. 63 k.p.a., to na etapie, na którym następuje udostępnienie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wszakże gdy podmiot zobowiązany na gruncie u.d.i.p. zmierza do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej i, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, wdraża typowe postępowanie jurysdykcyjne - zobowiązany jest stosować przepisy k.p.a. Powyższa zasada wynika wprost z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. znajdując zastosowanie w przypadku gdy podmiot zobowiązany zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 komentowanej ustawy, bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 tej ustawy. Jeśli organ podjął czynności wyjaśniające, to znaczy czynność procesową w postaci wystosowania wezwania do skarżącego celem wykazania istnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, gdyż w jego ocenie żądana informacja miała charakter przetworzony, to tym samym organ nie był jeszcze zobligowany do wydania decyzji odmownej, albowiem postępowanie było w toku.

Skarżący zarzucił, że organ pozostaje w bezczynności w związku z unikaniem udzielenia informacji publicznej poprzez żądanie wykazania interesu publicznego, podczas gdy informacje o udostępnienie których wnosi, stanowią informację prostą. To zagadnienie nie ma jednak rozstrzygającego waloru na gruncie skargi w przedmiocie bezczynności organu, albowiem samo już uznanie, że sprawa dotyczy informacji publicznej warunkuje sposób jej załatwienia przed organem administracji publicznej i jeśli organ dojdzie do przekonania, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia żądania udostępnienia określonej informacji publicznej, to ustawa wprost stanowi, że w takim przypadku właściwą formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji administracyjnej odmownej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Celem skargi na bezczynność organu jest natomiast doprowadzenie do wydania aktu względnie dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, czyli ogólnie formułując - doprowadzenie do załatwienia podania strony. W postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w zakreślonym przez ustawodawcę terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod względem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (wyrok NSA z [...].12.2011 r., I OSK 1721/11). Z tych racji Sąd nie mógł przesądzać na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność, czy informacja publiczna objęta żądaniem strony skarżącej ma charakter prosty, tudzież przetworzony.

W tym stanie rzeczy, działając na mocy art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę w całości.