IV SAB/Wr 214/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pająkiewicz- Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2022 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 w części dotyczącej żądania udostępnienia projektu budowlanego , w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. , o której mowa w pkt I wyroku , nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem M. H.-W. (dalej: wnioskodawca, skarżąca) z dnia [...], adresowanym do Prezydenta Miasta W. (dalej: organ) , o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1) udostępnienie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą drogową i techniczną(,") po rozbiórce trzech budynków gospodarczych przy ul. [...] we W. wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem budowlanym;

2) udostępnienie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zabytkowego budynku dawnej przystani Wilhelma na budynek hotelowy z funkcją gastronomiczną wraz z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą drogową i techniczną (...) przy ul. [...] we W. wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem budowlanym.

W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] organ pismem z dnia [...], przesłanym za pośrednictwem skrzynki elektronicznej , poinformował wnioskodawcę, że udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), podlegają dokumenty urzędowe, zaś projekt budowlany nie wypełnia definicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. , nie jest bowiem wytworzony przez funkcjonariusza publicznego. Wyjaśnił też ,że projekty budowlane, wykonane przez projektantów, zostały złożone do akt sprawy przez inwestorów. Projektanci są osobami prywatnymi wykonującymi wolny zawód na własny lub cudzy rachunek i sporządzającymi projekty budowlane na podstawie umowy cywilnoprawnej z inwestorem. Według ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1191) projekt budowlany, jako "dzieło", korzysta z ochrony i jako przedmiot prawa autorskiego nie stanowi informacji publicznej.

Organ wskazał również na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej, wynikające z art. 5 u.d.i.p. Wobec powyższego organ przekazał w załączeniu zanonimizowane kserokopie decyzji: nr [...] oraz nr [...] wraz z projektami zagospodarowania terenu. Końcowo organ poinformował, że treść decyzji oraz projekt zagospodarowania terenu w pełni wyczerpuje zakres informacji publicznej zawartej we wniosku oraz określa zakres inwestycji i jej usytuowanie w przestrzeni publicznej i względem działek sąsiednich.

Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na bezczynność organu w zakresie udostępnienia projektów budowlanych stanowiących załączniki do decyzji.

Skarga została oparta na zarzutach naruszenia przepisów:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 tiret pierwszy u.d.i.p. poprzez uznanie, że projekt budowlany nie stanowi dokumentu urzędowego i dlatego nie podlega reżimowi ustawy o dostępie o informacji publicznej, podczas gdy zgodnie z dominującego i aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że ponieważ projekt budowlano-architektoniczny stanowi integralną część decyzji administracyjnej, a tym samym stanowi informację publiczną;

- art. 2 ust. 1 w zw. z art 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez udzielenie przez organ niepełnej informacji publicznej w oparciu o bezpodstawne uznanie, że w niniejszej sprawie istnieją ograniczenia ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, podczas gdy brak jest takiego zastrzeżenia przez autora projektów budowlanych;

- art. 13 ust, 1, art. 14 ust, 1 i art, 16 ust 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i zaniechanie wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie projektów budowlanych.

Skarżąca podniosła, że wprawdzie organ w piśmie z dnia [...] udzielił wnioskowanej informacji, to jednak w sposób nie w pełni realizujący jej oczekiwania wynikające z wniosku z dnia [...], pomijając bowiem udostępnienie oznaczonych projektów budowlanych. Tym samym organ nie rozpatrzył wniosku w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Jednocześnie skarżąca zarzuciła, że organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, czym naruszył przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i tym samym popadł w bezczynność. Wskazano, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym przyjęta przez organ forma, tj. pismo, w którym nawet nie wskazano wprost, że organ odmawia udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej projektów budowlanych, a jedynie informował o przyczynach pominięcia wśród załączników wnioskowanych projektów budowlanych, jest według skarżącej daleko niewystarczająca.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wraz z uzasadniającą je argumentacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2022 , poz. 329 ze zm. ) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy , bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc zatem do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tj. Dz.U.. 2020 , poz.2176) dalej: u.d.i.p. Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. .

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem między stronami, że stosowny wniosek skarżąca złożyła, zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował, wystosowaniem do skarżącej pisma z dnia [...]. Analiza treści powyższego pisma w kontekście złożonej przez stronę skargi na bezczynność organu wymaga stwierdzenia, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy jest on w posiadaniu wnioskowanej informacji, a następnie czy przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdują zastosowanie w danej sytuacji. W przypadku pozytywnej odpowiedzi w dalszej kolejności podmiot zobowiązany powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. .

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Przy czym , zarówno w doktrynie , jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym , pojęcie informacji publicznej jest rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji przyjąć także należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest w szczególności treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań , niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy dostępowej , decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Wobec tego należy przyjąć ,że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, LEX nr 291357 i wyroki WSA w Warszawie : z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08, LexPolonica nr 2263509 , z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, LEX nr 423325).

Wymaga też zaakcentowania ,że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe. Należy bowiem odróżnić dokument urzędowy od dokumentu będącego nośnikiem informacji publicznej. Innymi słowy , pojęcia dokumentu urzędowego nie można utożsamiać z dokumentem zawierającym informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to czy dokument zawiera informację publiczną , a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11, LEX nr 1122883).

W związku z powyższym chybiona jest argumentacja organu , że skoro projekt budowlany jako niewytworzony przez funkcjonariusza publicznego i tym samym nie spełniający definicji dokumentu urzędowego, o której mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. , to z tego powodu nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej . Dla kwalifikacji informacji jako publicznych nie ma znaczenia, że zostały wytworzone nie przez ten organ lub podmiot nie będący funkcjonariuszem publicznym.

W realiach badanej sprawy nie ulega wątpliwości ,że projekty budowlane, wykonane przez projektantów, zostały złożone przez inwestorów do akt sprawy administracyjnej i projekty te są dokumentami, używanymi przez organy architektoniczno-budowlane przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Projekt budowlany , zatwierdzony uzyskanym pozwoleniem na budowę, stanowi integralną część wydanego przez organ pozwolenia na budowę , stanowiąc załącznik do wydanej w tym zakresie decyzji. W tej kwestii w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 204/16 powtórzyć należy, że "Decyzja administracyjna w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i projekt budowlany, będąca przedmiotem wniosku skarżącej, stanowi informację publiczną, stanowi bowiem dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (...)" .

Niewątpliwie dokumenty , o których mowa , są w posiadaniu organu administracji państwowej , prowadzącego postępowanie uregulowane prawem. Zatem żądanie ich udostępnienia dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W tym miejscu wymaga podkreślenia ,że stanowisko sądów administracyjnych kwalifikujące projekt budowlany jako mający charakter informacji publicznej jest obecnie ugruntowane ( zob. wyroki NSA : z dnia 18 września 2008 r. sygn. I OSK 315/08 , z dnia 6 marca 2013 r. sygn. I OSK 3073/12 , z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. I OSK 1566/13 , z dnia 5 września 2013 r sygn. I OSK 865/13 , z dnia 6 marca 2013 r. sygn. I OSK 3073/12 , z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. I OSK 2143/14 , z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 1856/15 , z dnia 18 stycznia 2018r. sygn. I OSK 204/16 oraz wyroki WSA : w Poznaniu z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. IV SA/Po 656/07, w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r. akt II SAB/Rz 48/12, w Gorzowie Wlk. z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. II SAB/Go 41/12, w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Ol 319/13 , w Krakowie z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. II SA/Kr 1393/12 , we Wrocławiu z dnia 25 maja 2018r. sygn. IV SAB/Wr 89/18 (dostępne w CBOIS pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z tym nie ma racji organ , kiedy wywodzi ,że projekty budowlane , o których mowa w przedmiotowym wnioskiem nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy bowiem zauważyć, że przedmiotowy wniosek dotyczy projektów budowy budynków wielorodzinnych i budynku hotelowego , a nie projektu budowlanego budynku jednorodzinnego .

Natomiast jedynie na marginesie sprawy , Sąd zauważa, że waloru informacji publicznej może nie mieć projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu , udostępnienie projektu budowlanego domu jednorodzinnego wykraczałoby poza niezbędność, wymaganą potrzebą transparentności życia publicznego w demokratycznym Państwie prawnym ( zob. wyroki WSA : w Warszawie z dnia 21 maja 2020r. sygn.. II SAB/Wa 675 /19 , w Łodzi z dnia 9 lipca 2013r. sygn. II SA/Łd 475/13). Ustanawiając bowiem obywatelskie prawo do informacji publicznej, ustawodawca nie pozbawił jednostki ochrony jej interesów w sferze jej prywatności i bezpieczeństwa, praw własności ani praw autorskich. W takim przypadku należy wziąć pod uwagę konieczność zbalansowania dóbr konstytucyjnie chronionych, ich hierarchię, a mianowicie konieczności przedłożenia prawa własności i prawa do miru domowego nad prawem do informacji publicznej. Prawodawca wprost czyni to w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ograniczając dostęp do informacji, w zgodzie z zasadą proporcjonalności; gdy konieczna jest ochrona prawa jednostki do własności i miru domowego.

Z kolei oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej (art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p.) . Nie ulega wątpliwości, że takim organem w rozumieniu art. 4 ust.1 pkt 1 u.d.i.p. jest Prezydent W.. W związku z tym należy zaliczyć go do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej .

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna.

Oceniając pod takim kątem pismo organu z dnia [...] adresowane do skarżącej , stwierdzić należy ,że jest ono niedostatecznym odniesieniem się do żądanej przez skarżącą informacji w przedmiotowym wniosku .

W tym miejscu przywołać należy treść art. 4 ust. 3 u.d.i.p. , z którego wynika ogólna zasada, wedle której do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Z brzmienia cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Trzeba zatem przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. W ocenie Sądu powyższemu obowiązkowi organ nie uczynił zadość.

Spajając te część rozważań , stwierdzić należy ,że odpowiedź organu na przedmiotowy, sformułowana w piśmie z dnia [...], była jednak niewystarczająca do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącej . W związku z tym ocena w takim kontekście działania organu podjętego w celu załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia - na moment rozpoznania przez sąd administracyjny skargi - zarzut jego bezczynności w zakresie wskazanym w skardze.

Wypada w tym miejscu przypomnieć, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 od dnia doręczenia adresatowi wniosku ( art.13 ust.1 u.d.i.p.) , przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielania informacji. Natomiast gdy podmiot dysponujący nie jest w stanie dotrzymać terminu przewidzianego w art.13 ust.1 u.d.i.p., powinien zastosować procedurę, o której mowa w art.13 ust.2 u.d.i.p. . A zatem powinien zawiadomić wnioskodawcę w terminie 14 dni od daty otrzymania wniosku o fakcie uchybienia terminowi do udzielenia informacji publicznej, z jednoczesnym podaniem przyczyn opóźnienia i wskazaniem terminu, w którym udostępni informację, nie dłuższym jednak niż dwa miesiące od złożenia wniosku.

A zatem w dacie zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie organ niewątpliwie pozostawał bezczynny w załatwieniu przedmiotowego wniosku w części dotyczącej żądania udostepnienia projektów budowalnych , co uzasadniało rozstrzygnięcie w pkt I tenoru wyroku. Wskazać bowiem należy, że skargę na bezczynność organu sąd administracyjny rozpoznaje według stanu faktycznego i prawnego na datę rozpoznania skargi.

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przemawia za tym fakt, że organ nie pozostawił wniosku skarżącej bez odpowiedzi, podjął czynności zmierzające do udzielenia odpowiedzi i ustosunkował się do niego. Z powyższego wynika, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa. Z tych względów Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt II wyroku.

O kosztach postępowania (pkt III sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaliczając do niezbędnych kosztów procesu uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł .

Końcowo wyjaśnić również należy ,że Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.