IV SAB/Wr 184/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Katarzyna Radom, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 3 stycznia 2023 r. oddala skargę w całości.

Postępowanie w sprawie wszczęte zostało wnioskiem D. K. (dalej: wnioskodawca, skarżący) z dnia 3 stycznia 2023 r., adresowanym do Wójta Gminy Rudna (dalej: organ), o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie:

1) jakie działania podjął organ w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w celu publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy Rudna celów, kosztów i beneficjentów środków wydatkowanych z budżetu gminy, tj. gminnego rejestru umów dostępnego dla mieszkańców – wraz

z udostępnieniem kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie;

2) jakie działania podjął organ w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w celu zwiększenia zaangażowania gminy w zakresie działalności klubu sportowego G. – wraz z udostępnieniem kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie;

3) jakie działania podjął organ w okresie od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 grudnia 2022 r. w celu organizacji w ramach zajęć wychowania fizycznego akademii piłkarskiej dla uczniów klas I-III Szkoły Podstawowej im. [...] w R. – wraz z udostępnieniem kopii dokumentów wytworzonych w tej sprawie.

Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. organ poinformował wnioskodawcę, że zadane pytania nie stanowią informacji publicznej, gdyż zmierzają do oceny wypełnianych zobowiązań określonych w przepisach prawa. Tak sformułowane pytania powodują, że organ miałby dokonać oceny prawnej realizowanych zadań i uzewnętrznić swoje konkluzje na zewnątrz. Jednocześnie wezwał do wskazania konkretnych dokumentów objętych żądaniem pkt 1-3 wniosku, w terminie 7 dni pod rygorem odmowy ich udostępnienia.

W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawcy z dnia 1 lutego 2023 r. do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku lub wydania stosownej decyzji, organ pismem z dnia 1 marca 2023 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2023 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 3 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarga oparta została na zarzutach naruszenia przepisów:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji;

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie,

w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie;

3) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych

w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie swobodnego wyrażania opinii obejmującym swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

4) art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udostępnienia informacji w określonym ustawowo terminie.

Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący wskazał, że organ niewątpliwie jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wskazanie przez organ, że złożony wniosek zmierza do oceny wypełnianych zobowiązań określonych w przepisach prawa i jako taki nie dotyczy informacji publicznej jest błędne. Po pierwsze, cel ubiegania się o daną informację powinien być poza jakimkolwiek zainteresowaniem podmiotu zobowiązanego. Po drugie, przy kwalifikacji informacji jako informacji publicznej powinny być brane pod uwagę wyłącznie kwestie przedmiotowe, czyli cechy danej informacji, a nie okoliczności związane z motywem złożenia wniosku. W ocenie skarżącego, żądane informacje stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o działalności organów władzy publicznej/osób pełniących funkcje publiczne/działalności organów samorządu gospodarczego

i zawodowego/innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądane informacje – wbrew stanowisku organu – dotyczą mienia/funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego i mieszczą się tym samym

w zakresie art. 6 u.d.i.p. Katalog z art. 6 u.d.i.p. jest otwartym katalogiem informacji publicznych podlegających udostępnieniu, zatem umieszczenie informacji w tym katalogu podkreśla wagę rozpatrywania określonych informacji jako publicznych.

Skarżący zwrócił także uwagę, że organ nie podjął w ustawowym terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, nie poinformował skarżącego, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej informacji publicznej oraz nie wykazał, że z uwagi na czasochłonny charakter realizacji wniosku, uzasadnione byłoby przedłużenie przewidzianego terminu. Odpowiedź organu z dnia 17 stycznia 2023 r. wydana została bez trybu przewidzianego przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i prowadzi do uniemożliwienia realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji. Bezpodstawne uznanie objętej wnioskiem informacji jako informacji nieposiadającej przymiotu informacji publicznej prowadziło

w istocie do faktycznego braku jej udostępnienia w trybie, który nie został przewidziany przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznych, przy jednoczesnym braku wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Tym samym, organ pozostaje

w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zrzekł się prawa do rozprawy. Według organu, w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób uznać, że pozostawał w bezczynności. W tym zakresie wskazał , że udzielił skarżącemu wyraźnej odpowiedzi, że informacje, o których udostępnienie wnosi, nie stanowią informacji publicznej. Informacje dotyczące technicznych czynności, czy też planowanych zamierzeń organów władzy publicznej, które nie przybrały formy dokumentów, nie stanowią – zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa – informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest zobowiązany do udzielenia informacji, ale tylko takiej, która znajduje się w jego posiadaniu i której używa do zrealizowania powierzonych prawem działań. Nie mają natomiast charakteru informacji publicznej zapytania dotyczące zamierzeń władzy publicznej, sposobu realizowania danej procedury, czy przepisów w praktyce, jak i ich wykładnia. Informacja publiczna obejmuje dane działania i fakty, o ile przybrały one postać dokumentu. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje zatem prawo żądania udzielenia informacji publicznej o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. W sytuacji natomiast, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Stąd organ udzielił odpowiedzi jak w piśmie z dnia 17 stycznia 2023 r. Końcowo organ zarzucił skarżącemu nadużywanie prawa do informacji publicznej, podając m.in., że w 2022 r. skierował on do organu kilkadziesiąt wniosków o udostępnienie informacji publicznej,

a w 2023 r. – już 25 pism. Przy czym żądania kierowane przez skarżącego mają

w przeważającej mierze na celu wyłącznie uzyskanie informacji służącej jego indywidualnemu interesowi.

W replice do odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał swoje stanowisko

w sprawie oraz odniósł się do zarzutów organu, wskazując m.in., że twierdzenie organu, jakoby prawo do informacji obejmowało wyłącznie działania i fakty, które przybrały postać dokumentów, nie ma potwierdzenia w rzeczywistości, a żądane informacje dotyczą działalności organu władzy publicznej i zostały wprost wskazane w katalogu przykładowych informacji podlegających udostępnieniu, zatem nie ma prawnych ani faktycznych podstaw, aby organ odmawiał uznania ich jawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 , poz. 1634 ) – zwanej dalej p.p.s.a , kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa , o czym stanowi art. 149 §1 p.p.s.a. W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności . Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu , mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy ,że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej , która w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej . Ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. różne sposoby udostępniania. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, o czym stanowi art. 10 u.d.i.p. .

Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadzają minimum formalizmu w zakresie procedury wnioskowej, złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało bowiem obwarowane żadną szczególną formą lub wymogami formalnymi. W zasadzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej wszczynane jest na wniosek pisemny, jeżeli jednak informacja może być udzielona ustnie niezwłocznie, wystarczy wniosek ustny. Wniosek nie musi być sformułowany w określony sposób , nie wymaga uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego, a jedynie w miarę precyzyjnego wskazania zakresu żądanych informacji oraz określenia miejsca i sposobu dostarczenia (odbioru) tych informacji. Należy jednak podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że "każdy wniosek niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181).

Wobec tego w praktyce istnieje ogromna dowolność w artykułowaniu swoich żądań w zakresie dostępu do informacji publicznej wraz z uzasadniającymi je motywami, bo żaden z przepisów komentowanej ustawy nie nakłada wymogów proceduralnych (zob. M. Bernaczyk, Nadużycie prawa do informacji, "Wspólnota" 2007, nr 3, s. 34). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2007 r., I OSK 1992/06, że art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia wnioskującego o uzyskanie informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a zatem także celu, jakiemu służyć ma uzyskana informacja. Sformułowanie dalej idących wymogów jest nieuprawnione, chyba że składający wniosek artykułuje go w sposób wymagający od podmiotu go realizującego przetworzenia informacji ( art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p.) . Wprawdzie podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej mogą na użytek trybu udzielania tej informacji opracować we własnym zakresie wzór wniosku ułatwiający wnioskodawcom sprecyzowanie żądania w tym zakresie, ale w żadnym wypadku nie mogą uzależniać skuteczności złożenia takiego wniosku od wniesienia go na właściwym (opracowanym przez siebie) druku. Ustawa dostępowa nie przewiduje bowiem uzależnienia udzielenia informacji od sporządzenia wniosku w tym przedmiocie na specjalnym formularzu lub w szczególnej formie.

Spajając tę część rozważań stwierdzić należy, że wniosek o udzielenie informacji może mieć dowolną postać, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest jego przedmiotem (zob. wyrok WSA w Lublinie z 6 maja 2014 r., II SAB/Lu 11/14, LEX nr 1531625). Wobec tego wniosek pisemny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej powinien być sformułowany w taki sposób, aby udzielenie żądanej informacji było możliwe poprzez przesłanie jej na wskazany adres, względnie aby możliwe było wydanie i doręczenie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Innymi słowy, nie można uznać za prawidłowo sporządzony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli nie wskazano w nim konkretnie określonej informacji, lecz sformułowano jej przedmiot bardzo ogólnie (np. o stanie spraw, zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej, o stanie państwa). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest sprecyzowany zakres żądania, a w każdym razie wskazany jest on zbyt ogólnikowo (zob. wyrok NSA 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13, LEX nr 1449922). Minimalne wymogi wniosku muszą zatem obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania o udostępnienie informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas podmiot, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek rozpatrzenia go w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 czerwca 2014 r., II SAB/Gd 50/14, LEX nr 1486035).

Jednocześnie zauważyć należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie reguluje sytuacji złożenia wniosku zbyt ogólnego lub niejednoznacznie sformułowanego. Natomiast podmiot, do którego wniosek został skierowany, nie jest upoważniony do jego modyfikacji. Natomiast konsekwencje niepełnego czy zbyt ogólnikowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013r. I OSK 2889/12 (LEX nr 1339627), w którym stwierdził, że na gruncie ustawy dostępowej podmiot, do którego skierowano żądanie udostępnienia informacji bez sprecyzowania jej rodzaju i przedmiotu, nie ma podstaw do stosowania trybu uzupełnienia podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być stosowane tylko w przypadkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która nie daje możliwości zastosowania art. 64 § 2 k.p.a., tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni aprobuje pogląd M. Bernaczyka , wedle którego " nie mamy do czynienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej , jeśli wnioskodawca nie sprecyzował zakresu żądania , nie nazwał dokumentu ( informacji ) lub co najmniej nie określił kryteriów umożliwiających jego odnalezienie w zbiorze danych . Istotą wszelkich procedur opartych na zasadzie skargowości jest wymóg sformułowania przez podmiot uprawniony żądania w komunikatywny sposób. Idzie więc o to , aby na podstawie samej tylko treści pisma ( lub ustnego wniosku ) [...] można było ocenić ,że [...] żądanie jest dostatecznie zrozumiałe dla adresata obowiązku prawnego [...]. Żądanie zbyt ogólnikowe , oczywiście niejasne , nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej , a brak wyraźnej podstawy prawnej do uzupełniania wniosku powoduje, że podmiot powinien ograniczyć się do poinformowania ,że wniosek nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ( zob. M. Bernaczyk, Prawo do informacji publicznej w Polsce i na świecie, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2014, s.447).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie w której pozostaje poza sporem między stronami fakt, że stosowny wniosek skarżący złożył , zaś adresat wniosku na przedmiotowy wniosek zareagował , wystosowaniem doń pisma z dnia 17 stycznia 2023r. Oceniając pod względem podmiotowym przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy ,że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są m.in. jednostki samorządu terytorialnego ( art. 4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p.) . Nie ulega zatem wątpliwości ,że takim organem w rozumieniu art.4 ust.1 pkt 5 u.d.i.p. jest Wójt Gminy Rudna. W związku z tym należy zaliczyć go do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej .

Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy , jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje lub pozostawał w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197).

Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów.

Oceniając pod takim kątem żądanie objęte przedmiotowym wnioskiem stwierdzić należy ,że wprawdzie dotyczy on informacji o trybie działania organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania przez nią zadań publicznych , jednak w żaden sposób nie precyzuje o jakie konkretne informacje lub dokumenty chodzi . Przeciwnie przerzuca na podmiot zobowiązany obowiązek analizy i oceny jakie działania przez okres trzech lat podjął w określonych celach , wskazanych we wniosku . Tymczasem samo ujawnienie jakiejkolwiek informacji jest bardziej oświadczeniem wiedzy niż woli danego podmiotu (zob. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej , Komentarz , Wrocław 2002, s. 203). Z

Zdaniem Sądu , żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku analizy i oceny jego działalności z punktu widzenia określonych , wskazanych - przez podmiot informacyjnie zainteresowany - celów tej działalności. Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęta jest bowiem informacja o konkretnych faktach i nośnikach tych informacji , wskazujących na tryb procedowania przez podmioty wymienione w art.4 ust.1 u.d.i.p. , w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym ( komunalnym ) .

W tym miejscu wymaga przypomnienia ,że z punktu widzenia przedmiotu sporu w badanej sprawie ustawa o dostępie do informacji publicznej wyodrębnia następujące prawne formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia tej informacji , a mianowicie :

1) udostępnienie informacji publicznej;

2) zawiadomienie (powiadomienie), przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy;

3) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji;

4) decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

Wskazać w tym miejscu należy ,że udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej to zespół określonych czynności materialno-technicznych, czyli forma tzw. faktycznego działania. Postępowanie w tym przedmiocie nie zawsze jednak kończy się udostępnieniem żądanej informacji. W praktyce często kończy się negatywnie dla wnioskodawcy, jednakże bez konieczności wydania decyzji odmownej w tym zakresie, lecz wystosowaniem do niego pisma informacyjnego mającego postać zawiadomienia (powiadomienia). Z taką sytuacją mamy do czynienia między innymi w przypadku, gdy żądana informacja - w ocenie adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej ( podmiotu zobowiązanego) - nie stanowi informacji publicznej.

Dokonując zatem oceny zaskarżonego aktu z dnia 17 stycznia 2023 r. pod kątem prawnych form działania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej , uzasadniających dopuszczalność kontroli sądowo-administracyjnej , stwierdzić należy, że zarówno treść , jak i forma analizowanego aktu wskazuje na to, że ma ono charakter wyłącznie pisma informacyjnego, będącego reakcją adresata na przedmiotowy wniosek skarżącego , złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez skarżącego informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej i nie wydał w tym przedmiocie decyzji .

Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wówczas, gdy chodzi o informację mieszczącą się w zakresie przedmiotowym i podmiotowym tej ustawy ( art.16 u.d.i.p.). Jeśli zatem według oceny podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to w takiej sytuacji przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mają w ogóle zastosowania i wówczas nie wchodzi w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 tej ustawy, a odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie decyzji odmownej, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną . Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują wówczas zastosowania, a tym samym nie może być zastosowany art. 16 tej ustawy .

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest już pogląd, wedle którego pismo informacyjne o tym ,że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych , nie mieści się bowiem w zakresie art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ( por. postanowienie NSA z dnia 24.01.2006r. sygn. akt I OSK 928/05). Natomiast jeśli podmiot wnioskujący o informację uważa, że żądana przez niego informacja ma jednak walor informacji publicznej, to może on wywieść skargę do Sądu administracyjnego na bezczynność organu. Jedynie w ramach rozpoznawanej przez Sąd administracyjny skargi na bezczynność organu można zweryfikować stanowisko podmiotu, do którego został skierowany przedmiotowy wniosek , co do kwalifikacji żądanej informacji. Zatem podmiotowi zainteresowanemu uzyskaniem informacji publicznej przysługuje środek, w którym może wyegzekwować należne w jego ocenie uprawnienie, bowiem w przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Nie może to jednak nastąpić w formie zaskarżenia pisma informacyjnego , które nie ma przymiotu decyzji administracyjnej .

Wymaga też podkreślenia ,że przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność wynikają dla Sądu administracyjnego szersze obowiązki w zakresie postępowania sądowego niż w przypadku kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej. W pierwszej sytuacji, Sąd ma obowiązek dokonania ustaleń co do treści i zakresu żądania wnioskodawcy oraz ustaleń tych okoliczności, które mają znaczenie dla prawnej oceny zarzucanej w skardze bezczynności. Badanie bowiem, czy żądanie udostępnienia określonego rodzaju informacji dotyczy informacji publicznej w sprawie ze skargi na bezczynność, jest zagadnieniem merytorycznym . Z kolei w przypadku kontroli decyzji administracyjnej, Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, lecz kontroluje prawidłowość ustaleń dokonanych w decyzji ostatecznej.

Brzmienie przepisu art. 6 u.d.i.p. wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych przez podmiot zobowiązany i tylko w takiej formie może być udostępniona. Natomiast sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o wskazanie na przestrzeni 2-4 lat działań organu w określonym celu , należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej.

Nie do zaakceptowania bowiem jest stanowisko, wedle którego podmiot zainteresowany informacją publiczną może narzucać lub wymuszać na podmiocie zobowiązanym do jej udostępnienia określone czynności , które nie są wymagane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Rolą tego podmiotu nie jest redagowanie posiadanych informacji według oczekiwań wnioskodawcy co do spełniania określonego celu , lecz ich udostępnianie w takiej formie wizualnej, w jakiej zostały one wytworzone i są w jego posiadaniu, z uwzględnieniem ograniczeń , o których mowa w art. 5 ust.1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej .

Wypada w tym miejscu odwołać się do słownikowego pojęcia "informacja", które w języku polskim oznacza "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś; wiadomość, wskazówka, pouczenie" (Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1982). A zatem informacją jest każdy opis rzeczywistości — niezależnie od tego, czy jest on zgodny z prawdą, czy też nie. Przekazując informację, przekazujemy zatem opis jakiegoś stanu rzeczy lub procesu (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2006, s. 95–96). Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Natomiast w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można żądać interpretacji znanego stronie dokumentu względnie dokonania oceny lub uzasadnienia i uporządkowania określonego stanu rzeczy . Przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. wymieniając obowiązek udostępnienia danych publicznych, w tym treści wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, odnosi się jedynie do tych ocen, którymi organy dysponują w dacie otrzymania żądania. Z przepisu tego nie wynika natomiast, że w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej organ jest obowiązany dokonywać takich ocen (por. wyrok NSA z 19 września 2007 r., I OSK 1992/06). Korzystanie z prawa dostępu do informacji publicznej nie może zmierzać do dokonywania przez organ innych czynności, niż tylko udostępniania posiadanych informacji.

Natomiast jeżeli żądana informacja z uwagi na wysoki stopień jej ogólnikowości nie ma waloru informacji publicznej , to organ powinien zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem , co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna. Jak wynika z materiału aktowego badanej sprawy , adresat wniosku w odpowiedzi na pytania objęte przedmiotowym wniosku, poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 17 stycznia 2023r. , że wzmiankowane informacje dotyczą informacji i czynności , w odniesieniu do których nie istnieje obowiązek podjęcia dodatkowych czynności przez podmiot zobowiązany .

Stwierdzenie powyższego oznacza ,że pod adresem organu nie może być skutecznie wyartykułowany zarzut bezczynności, a tym samym skarga przedstawia się jako bezzasadna , co obligowało Wojewódzki Sad Administracyjny do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.