IV SAB/Wr 162/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (sprawozdawca) Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 7 lutego 2023 r. oddala skargę w całości.

D. D. (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) wnioskiem z dnia 7 lutego 2023 r. (przesłanym drogą elektroniczną) skierowanym do Rady Miejskiej w Trzebnicy z prośbą o przekazanie wniosku przewodniczącemu rady miejskiej M. S. na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wniósł o udostępnienie całej opinii prawnej radcy prawnego wraz z uzasadnieniem, która dotyczyła projektu uchwały, którą przygotowali mieszkańcy gminy skupieni w Stowarzyszeniu M., a która była przedmiotem głosowania na sesji rady zwołanej w dniu 7 lutego 2023 o godzinie 13.00. Wnioskodawca wskazał, że "o tym, że jest taka opinia na sesji poinformował przewodniczący rady M. S., ale nie chciał jej pokazać radnym. Przewodniczący poinformował jedynie, że opinia jest negatywna i poinformował, że rzekomo projekt uchwały jest niezgodny z prawem. W związku z tym, że opinia nie została załączona do projektu uchwały i w związku z tym, że na sesji przewodniczący Mateusz Stanisz nie chciał jej odczytać i nie chciał jej pokazać, wnoszę o jej udostępnienie, ponieważ mieszkańcy mają prawo wiedzieć, dlaczego projekt uchwały zgłoszony przez grupę mieszkańców był rzekomo niezgodny z prawem. Na marginesie tylko dodam, jawność życia publicznego jest podstawowym prawem mieszkańców. Reasumując, mieszkańcy mają prawo poznać opinię radcy prawnego i jej uzasadnienie, która wskazywać miała na wady prawne projektu".

Pismem dnia 20 lutego 2023 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, Przewodniczący Rady Miejskiej Trzebnicy poinformował Wnioskodawcę, że opinia prawna nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu.

Pismem z dnia 3 marca 2023 r. (przesłanym wiadomością e-mail) Wnioskodawca w związku z nieudostępnieniem opinii prawnej radcy prawnego wraz z uzasadnieniem wezwał organ do jej udostępnienia w terminie do dnia 9 marca 2023 r. pod rygorem skierowania sprawy do sądu administracyjnego. Jednocześnie poinformował, że ukrywanie publicznych dokumentów jest niezgodne z prawem. W związku z powyższym jeżeli w dalszym ciągu przewodniczący rady będzie utrudniał mu przygotowanie prądowego poprzez celowe ukrywanie informacji publicznej, będzie zmuszony złożyć zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa.

Pismem z dnia 8 marca 2023 r. organ poinformował Stronę, że podtrzymuje przekazaną uprzednio odpowiedź na wniosek z dnia 7 lutego 2023 r., że otrzymana opinia prawna radcy prawnego nie stanowi informacji publicznej i w związku z tym nie podlega udostępnieniu. Wskazał, że opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata (także doradcę podatkowego) nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności – nawet jeżeli zawierają propozycję dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (sprawy publicznej). Powyższe m swoje oparcie w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Nadmienił organ, że przedmiotowa opinia została odczytana w całości podczas sesji nadzwyczajnej w dniu 7 lutego 2023 r. podczas której Wnioskodawca był obecny. Zapis transmisji dostępny jest pod adresem htps://bip.trzebnica.pl/artykul/42/62/archiwum. W pozostałym zakresie, odnosząc się do treści wiadomości e-mial Wnioskodawcy organ wskazał, że stosowanie groźby bezprawnej, którą jest m.in. groźba spowodowania postępowania karnego, w celu zmuszenia innej osoby do określonego działania, stanowi przestępstwo, o którym mowa w art. 191 § 1 kodeksu karnego.

Wiadomością e-mial z dnia 8 marca 2023 r. Wnioskodawca ustosunkował się do treści e-maila organu z dnia 8 marca 2023r. i ponownie wniósł o udostępnienie skanu opinii prawnej wraz z jej uzasadnieniem.

Pismem z dnia 9 marca 2023 r. organ ustosunkował się do wiadomości e-mail Wnioskodawcy z dnia 8 marca 2023 r.

Strona w dniu 12 grudnia 2022 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 lutego 2023 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie, a przez to prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający uzyskanie wnioskowanej informacji, prowadzące do ograniczenia prawa do informacji;

2. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2, w zakresie w jakim z Konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez jego niezastosowanie, polegające na zaniechaniu udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz władcze ograniczenie prawa do informacji, skutkujące ograniczeniem debaty publicznej;

4. art. 41 ust. 2 lit. c Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w zakresie, w jakim przepis ten ustanawia prawo do dobrej administracji, w tym obowiązek odpowiedniego uzasadniania decyzji przez administrację, poprzez jego niezastosowanie, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób arbitralny i godzący w zaufanie obywatela do administracji;

5. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej jako: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek,

375526;

6. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepis ten stanowi, że dostęp do informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że opinia prawna radcy prawnego nie podlega udostępnieniu;

7. art. 10 ust. 1 w z w. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na nieudostępnieniu wnioskowanej informacji.

Wskazując na powyższe Strona wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 lutego 2023 r. bez zbędnej zwłoki, najpóźniej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Złożona skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. W przypadku bowiem skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA: z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2266/19, z dnia 25 października 2018 r., sygn. I OSK 2931/16; z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1692/15; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. I OSK 503/15; z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. I OSK 88/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. W wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14 (publ.: Lex nr 1562788) WSA w Łodzi wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.).

Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bd 31/14, CBOS). Oznacza to, iż w przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ustalić trzeba, czy organ miał obowiązek wydania aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie nie ma sporu, że Burmistrz Gminy Trzebnica jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Spór między stronami dotyczy oceny tego, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowanej przez organ prawnej formy działania. Podkreślenia bowiem wymaga, że zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Ustalenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną czyni skargę na bezczynność bezzasadną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I sygn. akt OSK 2093/14). Skoro zatem ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania.

W konsekwencji, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa).

Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie czyli oświadczenia wiedzy, które - na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy - dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne) (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np. opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, nie stanowią informacji publicznej różnego rodzaju materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których jednak zawartość (treść) intelektualna nie została użyta przez organ przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw publicznych, a przez to materiały te nie nabrały cech dokumentów urzędowych (w tej materii porównaj także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SAB/Wr 331/14 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 748/13, z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 702/13 i z dnia 18 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 9/14; wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 586/14; z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14).

W szczególności podkreślenia wymaga, iż opinie prawne sporządzone przez radcę prawnego lub adwokata nie są tożsame z opiniami wydawanymi przez organy, do których odnosi się art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret drugi u.d.i.p. Opinia prawna sporządzana przez radcę prawnego lub adwokata jest niewiążącą organ poradą, wskazówką co do potencjalnych kierunków działania, analizą sytuacji prawnej. Natomiast opinia wydawana przez dany organ musi wynikać z przesłanki prawnej, uzasadniającej jej wydanie i musi stanowić wiążący pogląd lub stanowisko tego organu w danej sprawie (np. porównaj art. 106 Kpa). Zatem opinie prawne sporządzane przez radcę prawnego lub adwokata nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy (nawet sprawy publicznej) mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań, czy też o analizie sporządzanej na potrzeby organu, która nie ma charakteru wiążącego, a jedynie służy poszerzeniu spektrum informacji potrzebnych organowi do zajęcia określonego stanowiska. Związana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna, ani potrzebna na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu, w zakresie podjętej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2967/21).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż objęty żądaniem wniosku Strony o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej dokument – to jest opinia prawna sporządzona przez radcę prawnego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Przedmiotowa opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zgodności z prawem projektu uchwały mieszkańców, nie zawiera propozycji załatwienia sprawy o charakterze publicznym, a informacje potrzebne organowi, które mogą zostać wykorzystane w przyszłym procesie decyzyjnym. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że opinia ta była prezentowana na sesji nadzwyczajnej rady.

Skoro zatem wnioskowana przez Skarżącego o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji opinia prawna nie stanowi informacji publicznej, to nie można zarzucić organowi bezczynności w jej udostępnieniu. Co więcej jak wynika z przedłożonych akt sprawy na wniosek Strony z dnia 7 lutego 2023 r. organ odpowiedział w terminie pismem z dnia 20 lutego 2023 r. prawidłowo informując Wnioskodawcę, że wnioskowana opnie nie mają charakteru informacji publicznej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd stwierdził, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest bezzasadna. Dlatego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd nie uwzględnił wniosku Skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje od organu w przypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.