IV SAB/Wr 1050/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Asesor WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Wójta Gminy Rudnia w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 marca 2022 r. I. stwierdza, że Wójt Gminy Rudna dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2022 r.; II. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Rudna nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2022 r. w terminie 14 dni o dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz skarżącego D. K. kwotę 100,00 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 28 marca 2022 r. D. K. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) zwrócił się do Wójta Gminy Rudna (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej.

Wniosek zawierał pytania: 1. Czy Gmina Rudna posiada stronę www, jaki jest jej adres i czy jest aktualizowana na bieżąco? 2. Czy istnieje możliwość zadawania pytań wójtowi przez stronę internetową, a jeżeli tak, to czy te pytania i odpowiedzi na nie są publikowane na stronie internetowej? 3. Czy aktualny budżet gminy jest dostępny na stronie www gminy? 4. Czy na stronie www gminy są dostępne informacje o zakresie kompetencji poszczególnych wydziałów w tutejszym urzędzie i sposobach kontaktu z nimi? 5. Czy Gmina Rudna posiada stronę w portalu społecznościowym Facebook, jaki jest jej adres i czy jest aktualizowana na bieżąco ? 6. Czy w gminie są tablice informacyjne i ile ich jest, czy są rozmieszczone równomiernie na terenie gminy? 7. Czy gmina posiada tablice informacyjne, z których mogą skorzystać osoby niewidome, ile ich jest i gdzie są rozlokowane? 8. Czy gmina przeprowadza konsultacje społeczne, w jaki sposób gmina informuje o nich mieszkańców, Ile konsultacji przeprowadzono w ostatniej kadencji i w jakich sprawach?. Jak wielu mieszkańców uczestniczyło w konsultacjach i gdzie się one odbywały? 9. Czy w związku z pobliską lokalizacją zbiornika odpadów Ż. prowadzone są jakieś czynności, czy planowane są konsultacje społeczne, czy gmina nadzoruje funkcjonowanie tego obiektu, w jaki sposób? 10. Czy na stronie www gminy znajdują się informacje na temat obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, projektach takich planów, w jaki sposób konsultowane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego? 11. Czy w statucie gminy; istnieje zapis o obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej, ile razy w bieżącej kadencji z niego skorzystano, co jest barierą w korzystaniu z tego mechanizmu? 12. Czy w gminie wprowadzono (spisano) jednolite zasady komunikacji i współpracy obowiązujące urzędników w kontaktach z mieszkańcami i interesantami? Jeśli tak to w jakiej formie (zarządzenie wójta, kodeks dobrych praktyk, itp.) oraz czy te zasady podano do publicznej wiadomości i w jakiej sposób?. Jakie są sankcje za nieprzestrzeganie tych zasad?.

Strona wniosła o bezzwłoczne przesłanie żądanej informacji publicznej w formie elektronicznej na poddany adres email.

Organ pismem z dnia 11 kwietnia 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że zadane pytania nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Strona pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. wezwała organ do udostępnienia żądanej informacji publicznych lub wydania stosownej decyzji.

Organ pismem z dnia 11 maja 2022 r. poinformował wnioskodawcę, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r.

Skarżący w 10 listopada 2022 r. za pośrednictwem organu złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: u.d.i.p.), w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organy władzy publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że objęta wnioskiem informacja nie podlega udostępnieniu;

2. art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r,, zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2, (dalej jako: EKPCz), w zakresie w jakim z konwencji wynika, iż każdemu przysługuje prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe, poprzez zaniechanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem, co prowadzi do ograniczenia debaty publicznej o sposobie wykonywania zadań publicznych z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa,

3. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że podmiot zobowiązany jest w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji, poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu na rozpatrzenie wniosku lub wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem udostępnienia informacji publicznej, pomimo zaistnienia ku temu przesłanek, w określonym ustawowo terminie.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 marca 2022 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku, orzeczenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie z tego tytułu grzywny w wysokości 500 zł oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że organ niewątpliwie jest podmiotem ustawowo zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast żądane informacje stanowią przedmiot konstytucyjnych uprawnień Strony jako dane o działalności organów władzy publicznej. W opinii skarżącego żądane informacje dotyczą mienia/funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego i mieszczą się w zakresie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p. Dalej Strona wskazała na konstytucyjne i międzynarodowe umocowanie prawa dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie organ nie podjął w ustawowym terminie 14 dni odpowiednich czynności, tj. nie udostępnił przedmiotowej informacji w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, nie poinformował Skarżącego, że nie jest w posiadaniu przedmiotowej informacji publicznej oraz nie wykazał, że z uwagi na czasochłonny charakter realizacji wniosku, uzasadnione byłoby przedłużenie przewidzianego terminu. Bezpodstawne uznanie objętej wnioskiem informacji jako informacji nieposiadającej przymiotu informacji publiczne prowadziło w istocie do faktycznego braku jej udostępnienia w trybie, który nie został przewidziany przez przepisy u.d.i.p., przy jednoczesnym braku wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Przywołując przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący zarzucił, że organ rażąco naruszył prawo. Pomimo ponownego wezwania do udostępnienia informacji lub wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia organ konsekwentnie podtrzymał prezentowane, błędne, stanowisko ograniczając Stronie prawo dostępu do informacji, jak i możliwość ochrony na drodze sądowej. Czas oczekiwania na odpowiedź w zakresie ponownego wezwania dowodzi lekceważenia strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie jest wystarczającym lakoniczne stwierdzenie, czemu organ nie dysponuje daną informacją bądź uważa, że informacja nie podlega udostępnieniu, lecz powinien dokonać on merytorycznego uzasadnienia, przytaczając stosowną argumentację. Zatem bezczynność miała charakter kwalifikowany.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Po przytoczeniu okoliczności faktycznych sprawy organ wskazał, że żądane we wniosku informacje nie są informacją o sprawach publicznych, a zatem właściwym postępowaniem było skierowanie do wnioskodawcy pisma, a nie wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zauważył organ, że zadane przez skarżącego pytania dotyczące strony gminy www są retoryczne, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Są w istocie pytaniami zmierzającymi do cywilnoprawnej oceny wypełniania zobowiązania określonych ustawami. Ewentualna odpowiedź na tak sformułowane pytania strony zakłada, że organ dokonuje oceny prawnej realizowanych zadań i uzewnętrznia swoje konkluzje na piśmie (a więc wytwarza nową informację, której wcześniej nie posiadał), co jest niczym innym, aniżeli abstrakcyjną wykładnią "stosowania prawa w indywidualnej sprawie". W konkluzji organ wskazał, że tak sformułowane pytania ("czy tablice informacyjne w gminie są rozmieszczone równomiernie?", ewentualnie "czy w gminie wprowadzono (spisano) jednolite zasady komunikacji jakie są sankcje za nieprzestrzeganie tych zasad"?) powinny spotkać się z pisemną odpowiedzią wyjaśniającą, iż tak sformułowane pytania nie stanowią wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ nie dotyczą sfery faktów. Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej. W wypadku ustalenia, że informacja o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi. Organ udzielił stosownej informacji, zatem nie pozostaje w bezczynności.

W replice do odpowiedzi na skargę skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W pierwszej kolejności wskazał, że przepisy u.d.i.p. nie pozwalają podmiotom zobowiązanym na zwolnienie się z obowiązku udzielania odpowiedzi na zadane wnioski, ze względu na okoliczność, że wnioski te mają "retoryczny" charakter. Tym samym organ nie może przywoływać takiej okoliczności jako wyjaśnienie swojej bezczynności. Zauważył, że wszystkie zadane pytania dotyczyły sfery faktów, związanych z funkcjonowaniem gminy, w tym m.in. z prawami osób niewidomych i odpowiedź na wiele pytań mogła być udzielona poprzez proste zaprzeczenie bądź potwierdzenie. Nie sposób więc dociec z jakiej racji organ uznał, że pytania wniosku nie dotyczą sfery faktów, tudzież stanowią zapytania o wykładnię prawa. Podkreślił, że nie pytał o żaden akt prawny, a to jak zorganizowane są konkretne instytucje gminy (strona www), a także o sposób wykonywania zadań publicznych przez gminę (rozpatrywanie wniosków, obsługa interesantów). Wszystkie te kwestie są związane z tym, jak działa gmina i jej organy, a każde pytanie dotyczyło konkretnego aspektu tej działalności. Nie były więc to pytania abstrakcyjne, ani teoretyczne. Tym samym stanowisko organu jest błędne i nie do utrzymania (k: 16 akt sprawy sądowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga ta ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.

W analizowanej sprawie strona domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).

W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia informacji niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy (art. 13 u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie – poprzez udostępnienie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, skarga podlega oddaleniu. W przypadku odpowiedzi negatywnej – sąd zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18).

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Wójt Gminy Rudna – jako podmiot, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu. Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje bowiem zadania publiczne oraz dysponuje majątkiem publicznym.

Spór między stronami dotyczy oceny tego, czy żądana informacja mieści się w przedmiocie uregulowanym ustawą o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji oceny prawidłowości zastosowanej przez organ prawnej formy działania. Odpowiadając na wniosek skarżącego organ arbitralnie stwierdził, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie podając jakiejkolwiek argumentacji w tym zakresie. Uniemożliwia to Sądowi ocenę motywów, jakimi kierował się organ, zajmując przytoczone stanowisko.

Oceniając pod kątem przedmiotowym żądanie objęte wnioskiem w rozpatrywanej sprawie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. charakter informacji publicznej ma każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Odnosząc to pojęcie do zakresu działalności organów władzy publicznej, do których należy Wójt Gminy, zauważyć trzeba, że w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te co do zasady mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie oznacza to jednak, że wyłącznie informacje wpisujące się w ten zakres działań organów odnoszą się do spraw publicznych. Organom nie sposób bowiem odmówić prawa do podejmowania inicjatyw związanych z dynamicznym rozwojem form komunikacji elektronicznej oraz potrzebami wymiany informacji z mieszkańcami środowisk lokalnych z wykorzystaniem tych form. Do tego rodzaju inicjatyw z całą pewnością należy natomiast posiadanie przez urząd administracji samorządowej strony internetowej, jak też strony internetowej w portalu społecznościowym typu Facebook, bądź też prowadzenie własnego forum internetowego, które zazwyczaj służą promocji, przedstawianiu dokonań władz lokalnych, określaniu ich zamierzeń, uzgadnianiu inicjatywy społeczne, itp. Tego typu nośniki informacji są więc używane do wymiany poglądów, prowadzenia dyskusji, komentowania pewnych zdarzeń, itp. Także tablice informacyjne na terenie gminy, oprócz stron internetowych oraz portalów społecznościowych są źródłem przekazywania przez gminę informacji mieszkańcom. Tablice są jednym z tych narzędzi, które pomagają dotrzeć i komunikować się z lokalną społecznością. Wykorzystywanie tych instrumentów przez podmioty publiczne nie jest wprawdzie określone, a zatem i wymagane przepisami prawa, jednak jeżeli na taką formę komunikacji organ administracji publicznej się godzi, to musi się liczyć z tym, że informacja o jej posiadaniu, organizacji i formie działania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i pkt 3 lit. a u.d.i.p.), również w tym obszarze jego aktywności, będzie informacją o sprawie publicznej. Tym samym uznać należy, że wniosek strony w tym zakresie (pytania 1,2,3,4,5,6,10) spełnia kryteria zapytania o informację publiczną.

Natomiast ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r., poz. 2240, dalej: u.z.d.) nałożyła na podmiot publiczny obowiązek zapewnienia dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami przez stosowanie uniwersalnego projektowania lub racjonalnych usprawnień (art. 4 ust. 1 u.z.d.). Przedmiotowa ustawa określiła warunki dla dostępności: architektonicznej, cyfrowej oraz informacyjno-komunikacyjnej, która powinna być zapewniona co najmniej w zakresie określonym przez minimalne wymagania, o których mowa w art. 6 u.z.d. Natomiast osoba ze szczególnymi potrzebami to osoba, która ze względu na swoje cechy zewnętrzne lub wewnętrzne, albo ze względu na okoliczności, w których się znajduje, musi podjąć dodatkowe działania lub zastosować dodatkowe środki w celu przezwyciężenia bariery, aby uczestniczyć w różnych sferach życia na równi z innymi osobami (art. 2 ust. 3 u.z.d.). Osoby ze szczególnymi potrzebami to w szczególności osoby: niewidome i niedowidzące. Skoro zapewnienie dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami jest przewidziane i wymagane przepisami prawa, to również w tym obszarze działania organu są informacją publiczną. Tym samym uznać należy, że wniosek strony w tym zakresie (pytanie 7) spełnia kryteria zapytania o informację publiczną.

Organ nie był zwolniony od rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie pytania 8 oraz 9. Wójt pełni rolę organu wykonawczego gminy, wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Po pierwsze art. 7 u.s.g. przedstawia otwarty katalog zadań własnych gminy. Wśród nich są między innymi sprawy: ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zieleni gminnej i zadrzewienia. Jak można zauważyć zadania gminy w zakresie ochrony środowiska zawarte w cytowanej ustawie są przedstawione ogólnikowo, jednakże każde z tych zadań jest uszczegółowione w szeregu innych ustaw, do których przestrzegania gmina jest zobowiązana. Natomiast konsultacje społeczne to proces, w którym przedstawiciele władz (każdego szczebla od lokalnych po centralne) przedstawiają obywatelom swoje plany dotyczące np. aktów prawnych (ich zmiany lub uchwalania nowych), inwestycji lub innych przedsięwzięć, które będą miały wpływ na życie codzienne i pracę obywateli. Konsultacje nie ograniczają się jednak tylko do przedstawienia tych planów, ale także do wysłuchania opinii na ich temat, ich modyfikowania i informowania o ostatecznej decyzji od instytucji i osób, które w pewien sposób dotkną, bezpośrednio lub pośrednio, skutki proponowanych przez administrację działań. Podstawą prawną do przeprowadzenia konsultacji społecznych w samorządzie są przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1561). Zgodnie z jej przepisami gminy mogą przeprowadzać konsultacje społeczne w wypadkach przewidzianych ustawą (wtedy często są obowiązkowe) oraz w innych sprawach ważnych dla wspólnot samorządowych (art. 5a i kolejne u.s.g.). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami określa uchwała rady gminy. Zatem żądana w punkcie 8 i 9 wniosku informacja jest informacją publiczną, gdyż dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez ten organ zadań ustawowych.

W zakresie pytania 11 organ błędnie uznał, że żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. Statut jednostki samorządu terytorialnego to akt prawa miejscowego, który określa szereg przepisów dotyczących zakresu jej działania oraz zadań. Zakwalifikowanie statutu do kategorii aktów prawa miejscowego skutkuje uznaniem, iż statut gminy, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organu, który go ustanowił. Z mocy art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym statut podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to de facto na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (i) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (ii) ujawnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – jeżeli nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej – powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji. W doktrynie i orzecznictwie trafnie zwraca się uwagę na potrzebę ścisłej wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz zachowywania, wynikającej stąd, pewnej dozy ostrożności (wstrzemięźliwości) w kwalifikowaniu odrębnych regulacji jako unormowań szczególnych wzmiankowanych w tym przepisie. Wskazuje się mianowicie, że istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy tylko takiej sytuacji, gdy odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (wyrok NSA z 20.03.2012 r., I OSK 2451/11, CBOSA). Dodatkowo podkreśla się, że odrębny tryb i zasady dostępu muszą być określone w akcie o randze ustawy, a ponadto powinny mieć charakter kompletny, tzn. zapewniający zainteresowanemu możliwość skutecznego zainicjowania i zakończenia procedury dostępu do żądanej informacji. W konsekwencji przyjmuje się, że w przypadku takiego zbiegu przepisów, pierwszeństwo mają przepisy szczególne normujące dostęp do danej kategorii informacji publicznej, co wszakże nie wyklucza stosowania w zakresie w nich nieuregulowanym przepisów u.d.i.p. niesprzecznych z tymi przepisami szczególnymi. Jednym z przykładów regulacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.; dalej: u.o.a.n.) w zakresie, w jakim normuje dostęp do dzienników urzędowych oraz do publikowanych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że informacje o obowiązującym prawie – w tym prawie miejscowym – mają również status informacji publicznej, zaś odnośne regulacje powołanej ustawy stanowią lex specialis wobec unormowań u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02). W myśl art. 2a ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565 z późn. zm.), chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 1). Dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elektronicznej, chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 2). Dla każdego dziennika urzędowego wydawanego w postaci elektronicznej organ wydający prowadzi odrębną stronę internetową (ust. 3). Szczegółowe zasady prowadzenia i udostępniania zbiorów dzienników urzędowych oraz zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych, w tym aktów prawa miejscowego, zostały uregulowane w art. 26 – art. 29 u.o.a.n. Obowiązywanie tych regulacji zwalnia adresata wniosku o udostępnienia informacji o obowiązującym prawie z żądania udostępnienia żądanej informacji. Dlatego, co do zasady, treść uchwalonego i ogłoszonego statutu, jako aktu prawa miejscowego, nie podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym z u.d.i.p. Taka sytuacja wymaga jednak poinformowania wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Natomiast, zgodnie z regułą subsydiarności, ustawa o dostępie do informacji publicznej będzie miała zastosowanie do udostępniania aktów normatywnych (innych aktów prawnych) w zakresie nie uregulowanym ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych ani innymi przepisami szczególnymi, tj. w odniesieniu do aktów normatywnych wewnętrznie obowiązujących, które nie podlegają ogłoszeniu. Istotnym jest tutaj z kolei zastrzeżenie, że tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych uważa się za udostępnione, zaś wszystkie inne są udostępniane na wniosek. Zauważyć należy, że w styczniu 2018 r., nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym wprowadzono art. 41a, który przyznał grupie mieszkańców gminy możliwość zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej. Projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad rady gminy na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich: zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów ustawy, ustawodawca pozostawił gminie. Wszystkie jednostki samorządu terytorialnego zostały zobowiązane do uregulowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w formie uchwał. Zatem informacja dotycząca obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz uchwałodawstwa gminnego w tym zakresie stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Żądane przez skarżącego w pkt 12 informacje odnośnie dokumentu regulującego jednolite zasady komunikacji i współpracy obowiązujące urzędników w kontaktach z mieszkańcami i interesantami, w ocenie Sądu jako związane z działalnością podmiotu zobowiązanego mieszczą się w kategorii informacji publicznej. Dokumenty ustalające zasady postępowania na linii urzędnik - obywatel służą weryfikacji zasad funkcjonowania organu odnośnie wykonywanych zadań publicznych. Żądana informacja w omawianym zakresie zawiera więc informacje o podmiocie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej i zasadach jego funkcjonowania, czyli o sprawach publicznych, więc posiada charakter informacji publicznej. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu, że analizowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Informację publiczną stanowią m.in. dokumenty bezpośrednio wytworzone przez podmioty zobowiązane oraz te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań. Powtórzyć należy, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem

W konsekwencji należało stwierdzić, że organ nie rozpoznał wniosku skarżącego z dnia 28 marca 2022 r., błędnie uznając, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ w chwili wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez stronę wniosku, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Stąd też należało zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzeczono w pkt III sentencji. Odnotowania jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego rozpoznania, a podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej winien się do tego wniosku ustosunkować w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.

Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie, nie miało rażącego charakteru, stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Sąd miał bowiem na względzie, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2893/21, z dnia 21 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2741/21). Taka sytuacja szczególna w badanej sprawie nie zaistniała. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu lekceważącego traktowania wnioskodawcy. W ustawowym terminie , o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ jako adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do wnioskodawcy pismo z dnia 11 kwietnia 2022 r., którego treść jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z treści omawianego pisma wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez skarżącego informacji wskazując, że zadane pytania nie stanowią informacji publicznej. Powyższe stanowisko organu - z powodów, o których była już mowa wyżej - nie zasługuje na aprobatę Sądu .

Z tych samych powodów, w pkt IV wyroku oddalono skargę w zakresie odnoszącym się do żądania wymierzenia grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 powinno być warunkowane celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczanie takiego stanu rzeczy i doprowadzenie do zakończenia postępowania. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie temu, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał się bezczynności w prowadzonych postępowaniach. Wobec faktu, że bezczynność organu nie była spowodowana opieszałością, negatywnymi intencjami, lecz wadliwością kwalifikacji żądanych informacji, wymierzenie grzywny nie znajduje uzasadnienia.

O kosztach w postaci uiszczonego przez Stronę wpisu w wysokości 100,00 zł orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.