IV SAB/Po 64/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Naczelnika Urzędu Skarbowego do załatwienia sprawy z wniosku W. S. z dnia [...] stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Naczelnik Urzędu Skarbowego dopuścił się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Naczelnika Urzędu Skarbowego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z 08 sierpnia 2022 r. W. S. zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego (zwanego dalej "Naczelnikiem" lub "Organem") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej "czy w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia tego wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał wymiaru podatku od towarów i usług osobie fizycznej, która nie była podatnikiem tego podatku czyli nie wykonywała działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług a uznana została za takiego podatnika z tytułu zbycia gruntu niezabudowanego z powodu udzielenia przyszłemu nabywcy pełnomocnictwa do podjęcia czynności uzyskania przez niego decyzji i zezwoleń administracyjnych typu pozwolenie na budowę pawilonu handlowego, decyzji o warunkach zabudowy gruntu, zezwolenia na zjazd z drogi publicznej, zezwolenia na wycięcie drzew, warunków przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej".

Pismem z 22 sierpnia 2022 r. Naczelnik odpowiedział, że treść wniosku i zawarte w nim pytania nie dotyczą informacji publicznej, lecz interpretacji przepisów prawa podatkowego, której tryb wydawania określa Ordynacja podatkowa, oraz wskazał właściwy organ w tym zakresie.

Dnia 20 stycznia 2023 r. W. S. (dalej też jako Wnioskodawca" lub "Skarżący") ponownie zwrócił się do Naczelnika z analogicznym wnioskiem, zastrzegając dodatkowo, że wniosek nie stanowi żądania interpretacji przepisów.

Odpowiadając na ten wniosek pismem z 8 lutego 2023 r., Naczelnik powołał się na swe wcześniejsze pismo z 22 sierpnia 2022 r. oraz poinformował Wnioskodawcę, że jego wniosek nie może być rozpoznany w trybie dostępu do informacji publicznej, a jedynie jako wniosek dotyczący interpretacji przepisów prawa podatkowego.

Pismem z 25 lutego 2023 r. Skarżący wystąpił do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. (w skrócie "DIAS") z ponagleniem w związku z nierozpatrzeniem wniosku z 20 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi z 21 marca 2023 r. DIAS wyjaśnił, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p.) nie przewiduje instytucji ponaglenia w zakresie informacji publicznej oraz poinformował o możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego.

Pismem z 10 marca 2023 r. W. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Naczelnika w sprawie wniosku z 20 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnosząc o stwierdzenie bezczynności Organu w załatwieniu tego wniosku oraz zobowiązanie do jego załatwienia w terminie 14 dni w trybie przepisów u.d.i.p., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaznaczył, że nie jest jego celem oskarżanie kogokolwiek o naruszenie prawa skutkujące np. zastosowaniem sankcji karnych, bowiem wnioskowane informacje miały jedynie potwierdzić przypuszczenia Skarżącego, zaś Organ został wybrany "metodą niejako losową", by poznać stanowisko sądu w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że ponieważ Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. "uczynił" Skarżącego podatnikiem VAT, przypisując mu działanie nabywcy niezabudowanej działki, spółki akcyjnej DINO, polegające na uzyskaniu przez tę spółkę stosownych zezwoleń i zgód oraz promes, to Skarżący chciał potwierdzić swe przypuszczenia, że inne organy nie dokonywały takich rozstrzygnięć. Dlatego wystąpił do stu kilkudziesięciu organów podatkowych o informację publiczną w tym zakresie. Na pierwszą część pytań uzyskał merytoryczne odpowiedzi, zaś na drugą ich "transzę" – pisma informujące, że wniosek stanowi w istocie wniosek o interpretację podatkową, a Skarżący winien zwrócić się do Dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej. Skarżący uznał zatem, że doszło do uzgodnienia stanowiska przez tych naczelników i wniósł skargę do DIAS, która jednak nie została rozpatrzona w sposób przezeń oczekiwany. Sformułował zatem wniosek ponownie, uzupełniając go o wyraźne wskazanie, że nie stanowi on prośby o interpretację przepisów, lecz o informację w interesującym Skarżącego zakresie. W odpowiedzi otrzymał pismo [Naczelnika] z 8 lutego 2023 r. informujące, że wniosek ten stanowi w istocie wniosek o interpretację przepisów. W istocie więc - jak stwierdził autor skargi - odmówiono mu odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę Naczelnik wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty, stwierdził, że fragment wniosku Skarżącego wskazuje na wyłącznie prywatny interes Skarżącego. "Nie jest to interes publiczny, który ma służyć ogółowi, lecz tylko i wyłącznie jednostce, co jest podyktowane osobistym interesem Wnioskodawcy." Dlatego odpowiedzi udzielane Skarżącemu wskazywały na interpretację przepisów prawa podatkowego. Organ wytknął, że w żadnym piśmie Skarżący nie wypełnił przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. nie wykazał, by udzielenie informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto podkreślił - z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych - że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej, bowiem ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia mające znaczenia dla większej ilości osób lub ważnych dla funkcjonowania organów państwa. Nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Przepisów u.d.i.p. nie można nadużywać i wykorzystywać w czysto prywatnych sprawach. "Skoro treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej odnosi się do informacji, które mają posłużyć do załatwiania indywidualnych spraw osób składających wniosek, nie zaś do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne - a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie - to prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku jest odmowa udostępnienia żądanych informacji, informując o tym wnioskodawcę pismem." W konkluzji Organ stwierdził, iż podtrzymuje stanowisko, że wnioski Skarżącego dotyczyły interpretacji przepisów prawa podatkowego, ponieważ odnosiły się do osobistej i indywidualnej jego sprawy. "Wnioskowane przez Skarżącego informacje nie są informacją publiczną, a tym samym obowiązki nałożone na organ ustawą z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania w niniejszej sprawie."

W piśmie procesowym z 22 maja 2023 r. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Organu, że przedmiotowy wniosek jest w istocie wnioskiem w sprawie prywatnej i jako taki nie może być załatwiony w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołał się przy tym m.in. na fragment wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III OSK 3617/21, który - zdaniem Skarżącego - potwierdza, że argumentacja Naczelnika jest chybiona, bowiem każdy wniosek można potraktować jako prywatny. Skarżący odniósł się także do działań Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ż. i Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Z. oraz stwierdzającego ich bezprawność wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 30 marca 2023 r. o sygn. akt I SA/Go 11/23.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis umożliwia rozpoznawanie w takim trybie spraw, w których przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.01.2020 r., I OSK 2433/18, CBOSA).

Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11; dostępne w CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 1 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie", które to określenie musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 17.11.2020 r., II OSK 973/19, CBOSA). W konsekwencji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został wyrażony pogląd, zgodnie z którym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można mówić o bezczynności organu, gdy organ ten przed wniesieniem skargi na bezczynność udostępni informację publiczną w formie czynności materialno-technicznej. Sytuacja taka stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi jako niedopuszczalnej w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 13.10.2021 r., III OSK 3789/21, ONSAiWSA 2022, nr 2, poz. 30).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że analiza akt sprawy i stanowisk procesowych stron pokazuje, że bezspornie do dnia wniesienia skargi – a nawet później, bo do dnia wyrokowania – wnioskowane informacje nie zostały Skarżącemu udostępnione, nie została także wydana decyzja o odmowie ich udostępnienia.

Mając to wszystko na uwadze, Sąd uznał skargę na bezczynność wniesioną w niniejszej sprawie przez W. S. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego z 20 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytanie: "czy w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia tego wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał wymiaru podatku od towarów i usług osobie fizycznej, która nie była podatnikiem tego podatku czyli nie wykonywała działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ustawy o podatku od towarów i usług a uznana została za takiego podatnika z tytułu zbycia gruntu niezabudowanego z powodu udzielenia przyszłemu nabywcy pełnomocnictwa do podjęcia czynności uzyskania przez niego decyzji i zezwoleń administracyjnych typu pozwolenie na budowę pawilonu handlowego, decyzji o warunkach zabudowy gruntu, zezwolenia na zjazd z drogi publicznej, zezwolenia na wycięcie drzew, warunków przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej". Wnioskodawca poprosił o udostępnienie wnioskowanej informacji "w formie pisemnej odpowiedzi" przesłanej na jego adres zamieszkania. Jednocześnie podkreślił, "że wniosek nie stanowi żądania interpretacji przepisów tylko informacji w trybie powołanej wyżej ustawy czy doszło w okresie podanym wyżej do dokonania określonych rozstrzygnięć administracyjnych".

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne staje się więc rozważenie następujących kwestii:

(i) czy Naczelnik Urzędu Skarbowego jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej;

(ii) czy informacja żądana przez Skarżącego stanowi informację publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.;

(iii) czy Naczelnik prawidłowo załatwił sprawę przedmiotowego wniosku Skarżącego z 20 stycznia 2023 r.

Ad (i) Jest poza sporem, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej adresatami obowiązku udostępnienia takiej informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w art. 4 tej ustawy. W szczególności są nimi "organy władzy publicznej" (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zarazem nie ulega wątpliwości, że takim organem jest naczelnik urzędu skarbowego.

W konsekwencji należy stwierdzić, że Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Ad (ii) Przechodząc do analizy przedmiotowego aspektu sprawy – tj. oceny, czy żądana przez Skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej – należy na wstępie zauważyć, do momentu otrzymania skargi, Organ utrzymywał, iż wniosek Skarżącego z 20 stycznia 2023 r. - ewidentnie wbrew jego tytułowi ("Wniosek o udostępnienie informacji publicznej") oraz zamieszczonemu w tym wniosku wyraźnemu zastrzeżeniu ("Podkreślam, że wniosek nie stanowi żądania interpretacji przepisów tylko informacji w trybie powołanej wyżej ustawy czy doszło w okresie podanym wyżej do dokonania określonych rozstrzygnięć administracyjnych") - stanowi wniosek o wydanie interpretacji przepisów prawa podatkowego. Przy tym stanowiska swego wówczas w żaden sposób nie uzasadnił, gdyż nie można za takowe uzasadnienie uznać lapidarnego i w istocie gołosłownego stwierdzenia w odpowiedzi z 08 lutego 2023 r., że: "Treść wniosku i pytania w nim zawarte nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. roku o dostępie do informacji publicznej (...)".

Bardziej konkretne i obszerne stanowisko (acz w istocie częściowo zmienione, a nade wszystko niespójne) Organ przedstawił dopiero w odpowiedzi na skargę, w której - choć formalnie podtrzymał swą ocenę, że wnioski Skarżącego dotyczyły interpretacji przepisów prawa podatkowego (ponieważ, jak wskazał Naczelnik, "odnosiły się do osobistej i indywidualnej sprawy Wnioskodawcy") - to przedstawił szerszą argumentację, z jednej strony mającą przemawiać za tym, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a z drugiej strony wytykającą, że Skarżący "nie wykazał, by udzielenie informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego". Przy tym uzasadnienia dla odmowy uznania wnioskowanej informacji za informację publiczną Organ upatrywał w tym, że - jak stwierdził - Skarżący stara się o uzyskanie informacji "w swojej własnej sprawie", czyli w interesie prywatnym, a więc niezgodnie z celami ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ma na względzie "interes publiczny, który ma służyć ogółowi". Ponadto Organ podkreślił, że "zapisów powyższej ustawy nie można nadużywać i wykorzystywać w czysto prywatnych interesach".

W konsekwencji stanowisko Organu w kwestii powodów, z jakich odmówił Skarżącemu udostępnienia wnioskowanej informacji, jawi się jako nie do końca jasne i wewnętrznie sprzeczne. Argumentacja przedstawiona w odpowiedzi na skargę daje bowiem podstawy do "zrekonstruowania" co najmniej trzech - w istotnej mierze wzajemnie wykluczających się - podstaw nieudzielenia Skarżącemu żądanej informacji. Oto bowiem w świetle argumentacji Organu:

1) wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej;

2) wnioskowana informacja jest informacją publiczną, ale przetworzoną, co do której Skarżący nie wykazał, aby jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego;

3) wniosek Skarżącego stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej.

Takiego chwiejnego i niespójnego stanowiska Organu nie sposób zaakceptować, a to z następujących względów.

Po pierwsze, jest jasne, że określona informacja nie może jednocześnie być pozbawioną waloru informacji publicznej, a zarazem stanowić informację publiczną przetworzoną, tudzież informację, o której zawnioskowanie da się zakwalifikować jako nadużycie prawa do informacji publicznej.

Po drugie, w ocenie Sądu ewidentnie nietrafne jest rozumowanie Organu, że o tym, czy dana informacja jest, czy nie jest informacją publiczną może decydować cel, dla którego żąda się jej udostępnienia, tudzież interes, któremu jej pozyskanie ma służyć.

Rozwijając tę myśl wypada wyjść od niespornego stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w tym informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP).

Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (pkt 3 lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (pkt 3 lit. e), a także informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a tiret pierwsze).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że ze sformułowania przedmiotowego wniosku Skarżącego - w tym zwłaszcza z jego tytułu ["Wniosek o udostępnienie informacji publicznej"], treści samego pytania ["czy w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia złożenia wniosku Naczelnik Urzędu Skarbowego dokonał wymiaru podatku od towarów i usług osobie fizycznej, która (...)"] oraz opatrującego je zastrzeżenia [które wyraźnie mówi o tym, że "wniosek nie stanowi żądania interpretacji przepisów" tylko żądanie informacji, w trybie u.d.i.p., o tym, czy w podanym okresie doszło "do dokonania określonych rozstrzygnięć administracyjnych"] - dostatecznie jasno wynika, że wniosek ten wcale nie zmierzał do uzyskania interpretacji podatkowej (jak to błędnie przyjął Organ), lecz informacji publicznej o decyzjach administracyjnych wydanych (ewentualnie) przez Naczelnika w analogicznych do opisanych przez Wnioskodawcę stanach faktycznych.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, kto ubiega się o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 02.03.2023 r., III OSK 2215/21, CBOSA), ani też - jak to już wyżej wskazano - w jakim celu.

Potwierdza to brzmienie art. 2 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Jedynego wyłomu od tej zasady można się doszukiwać w treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, "w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego".

Na tym tle normatywnym trafne jest stanowisko, w myśl którego "przepisy u.d.i.p. nie wymagają żadnego uzasadnienia przyczyny, dla której występuje się z żądaniem udostępnienia informacji publicznej prostej. Wymóg taki przewidziany jest wyłącznie w przypadku informacji przetworzonej" (wyrok NSA z 25.09.2020 r., I OSK 302/20, CBOSA). Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela również pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze wyroku z 18 kwietnia 2023 r. o sygn. akt III OSK 3617/21 (CBOSA), w myśl którego: "Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. kwalifikacja informacji jako publicznej nie jest uzależniona od celu, dla którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter, a więc kryterium przedmiotowe. Dany fakt, wiedza, dokument albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Jest to kwestia obiektywna, niezależna od intencji wnioskodawcy. Stąd też motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania, nie mają żadnego znaczenia. Ustawodawca nie wymaga ich podawania, co wynika wprost z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., a nawet zabrania podmiotowi, do którego został skierowany wniosek, domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie, niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy, swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dlatego też, rozpatrując wniosek, właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji czy sposobu jej wykorzystania (wyrok NSA z dnia 2 marca 2018 r., I OSK 2160/17). Odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., I OSK 2115/13)".

Wszystko to, zdaniem Sądu, uprawnia do stwierdzenia, że przedmiotem wniosku Skarżącego z 20 stycznia 2023 r. było żądanie udostępniania informacji - a nie wydania interpretacji podatkowej - i to informacji mającej walor informacji publicznej.

Zdecydowanie przedwczesnym byłoby rozstrzyganie obecnie przez Sąd, czy żądanie Skarżącego dotyczyło informacji publicznej "przetworzonej" - jak w jednym miejscu swej odpowiedzi na skargę zasugerował Organ, wytykając, że "Wnioskodawca nie wypełnił przesłanki wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy (...), tj. nie wykazał by udzielenie informacji publicznej przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego" - już choćby z tego względu, że Organ nie przedstawił na tę okoliczność żadnej argumentacji, a w szczególności nie wykazał, iżby przygotowanie żądanej informacji było w istotnej mierze czaso- lub pracochłonne (czego wszakże Sąd niniejszym, a priori, nie wyklucza).

Dlatego jedynie ubocznie wypada zauważyć, że - jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 01 lutego 2023 r. o sygn. akt III OSK 1827/21 (CBOSA) - "ocena, czy żądana do udostępnienia informacja publiczna ma charakter przetworzony należy do adresata wniosku dostępowego, a nie do jego autora. Z tego też względu wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej ma z założenia charakter następczy wobec przypisania jej przymiotu informacji przetworzonej. Celem umożliwienia realizacji tego wymogu, podmiot udostępniający zobowiązany jest do wystosowania do wnioskodawcy odpowiedniego wezwania". Innymi słowy, "w przypadku, gdy zdaniem podmiotu zobowiązanego żądane dane zawierają w istocie wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej powinien on zwrócić się do wnioskodawcy o wykazanie, że jego działanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeżeli wnioskodawca tego nie uczyni, wówczas wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej winien zostać rozpoznany zarówno, gdy brak w nim będzie jakiegokolwiek uzasadnienia «szczególnego interesu publicznego», jak również, kiedy wnioskodawca w ogóle nie zareaguje na wezwanie, by ten interes wykazać. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany powinien samodzielnie zbadać przesłanki przemawiające za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jeżeli uzna, że takie przesłanki wystąpią wówczas powinien udzielić informacji. Natomiast w sytuacji, jeśli ocena przeprowadzona przez podmiot zobowiązany będzie negatywna - powinien na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej z uwagi na niewykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, bez uprzedniego wezwania wnioskodawczy do jego wykazania, stanowi istotne naruszenie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 2 wskazanej ustawy" (wyrok NSA z 28.09.2022 r., III OSK 1410/21, CBOSA).

Nawiązując jeszcze w tej części rozważań do sugestii autora odpowiedzi na skargę, jakoby w kontrolowanej sprawie Skarżący dopuścił się "nadużycia zapisów ustawy" (u.d.i.p.) - czyli w istocie, jak można rozumieć: nadużycia prawa do informacji publicznej - Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że w pełni podziela stanowisko, zgodnie z którym "nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie neguje tego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4646/21 i III OSK 4712/21). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21, oraz M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41)" [wyrok NSA z 14.07.2022 r., III OSK 1682/21, CBOSA].

W ocenie Sądu wystąpienia żadnej z takich okoliczności w kontrolowanej sprawie Organ nie wykazał.

Ad (iii) Przechodząc do końcowej oceny, czy w kontrolowanej sprawie Naczelnik, jako podmiot obowiązany do udostępniania posiadanych informacji publicznych, dopuścił się zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w terminie ustawowym lub terminie przedłużonym przez organ (por. odpowiednio art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – należy wskazać, że szczególne terminy załatwienia sprawy w przedmiocie informacji publicznej zostały określone w art. 13 u.d.i.p., który stanowi, że:

"1. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku."

Na gruncie u.d.i.p. przyjmuje się, iż stan bezczynności może mieć miejsce w przypadku podmiotu, który będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w odpowiedni sposób i formie, wbrew przepisom prawa, w okolicznościach w nich przewidzianych ani nie udostępnia w nakazanym terminie, w drodze czynności materialno-technicznej, żądanej informacji, ani też nie podejmuje innego działania mającego na celu załatwienie wniosku. W szczególności nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p. lub – w przypadku informacji przetworzonej – ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) albo o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.), względnie nie informuje pisemnie wnioskodawcy, że żądana informacja znajduje się w Biuletynie informacji Publicznej, albo że informacji tej nie posiada, bądź że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W każdym z tych przypadków zakreślony w cytowanym art. 13 ust. 1 u.d.i.p. czternastodniowy termin wyznacza podstawowe czasowe ramy, w których organ powinien przeprowadzić działania związane z oceną wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego załatwieniem.

Jest poza sporem, że w kontrolowanej sprawie Naczelnik w terminie zakreślonym przez ustawę (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), choć odpowiedział na wniosek Skarżącego z 20 stycznia 2023 r., który wpłynął do siedziby Organu 26 stycznia 2023 r., pismem z 08 lutego 2023 r., to ani nie udostępnił Skarżącemu żądanej informacji - która, jak to już wyżej zostało przesądzone, ma charakter informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. - ani nie wydał co do niej decyzji odmownej. Nie wezwał także Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego (o ile rzeczywiście uznał żądaną informację za informację publiczną przetworzoną).

W rezultacie zarówno według stanu na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania przez Sąd, Organ pozostawał w zarzucanej bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku Skarżącego.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Naczelnika do załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 20 stycznia 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie Sąd - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujący na akceptacje w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacji naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Organ terminowo zareagował bowiem na wniosek Skarżącego, błędnie jednak oceniając jego przedmiot oraz charakter żądanych informacji. Zdaje się to jednak nie tyle wynikać ze złej woli Organu, ile raczej z wadliwej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W tym kontekście jako niepozbawiona znaczenia jawi się także okoliczność, że sam Skarżący nie oczekiwał orzeczenia dalej idącego niż samo stwierdzenie bezczynności Organu w załatwieniu wniosku. Wręcz przeciwnie, w skardze wyraźnie zastrzegł: "Nie jest moim celem oskarżanie kogokolwiek o naruszenie prawa skutkujące np. zastosowaniem sankcji karnych z ustawy bowiem informacje o które wnioskowałem miały potwierdzić tylko moje przypuszczenia graniczące z pewnością, że organy podatkowe rozstrzygnięć w takim stanie faktycznym jak mnie spotkał nie wydawały."

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).