IV SAB/Po 52/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 07 września 2023 r. sprawy ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Szkoły do załatwienia sprawy z wniosku P. N. o udostępnienie informacji publicznej z 17 lutego 2023 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Dyrektor Szkoły dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Szkoły nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Szkoły na rzecz skarżącego P. N. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. N. w dniu 17 lutego 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skierował do Dyrektora S. Szkoły Podstawowej nr [...] w P. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci imienia i nazwiska każdego z nauczycieli, którzy dokształcają się, odbywają szkolenie, lub wykonują zadania społeczne oraz przesłanie zebranej dokumentacji potwierdzającej ten fakt.

Pismem z dnia 2 marca 2023 r. skierowanym do Skarżącego na jego adres poczty elektronicznej organ odpowiedział na powyższy wniosek wskazując, że żądane przez wnioskodawcę informacje wymagają przetworzenia, albowiem Szkoła nie dysponuje gotową informacją zgodną z wnioskiem. W związku z tym poinformowano Skarżącego, że dane te mogą zostać udostępnione po spełnienie warunków określonych w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej jako "u.i.d.p."), tj. wykazanie, iż pozyskana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. W szczególności organ wezwał do wykazania indywidualnych, realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania Skarżący się domaga.

Pismem z dnia 7 marca 2023 r. P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora S. Szkoły Podstawowej nr [...] w P. w udostępnieniu informacji publicznej w związku z wnioskiem Skarżącego z dnia 17 lutego 2023 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p. przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. Z uwagi na to wniósł o stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi wskazano na kolejność zdarzeń w sprawie. Zdaniem Skarżącego nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna, a organ jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Zdaniem Skarżącego z art. 268a k.p.a. wynika, że organ może upoważnić pracownika na piśmie w postaci papierowej lub elektronicznej do załatwiania spraw w jego imieniu. Zdaniem P. N. r.pr. A. J. nie jest pracownicą organu, ponieważ brak o tym wzmianki w dokumencie pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor zastępowany przez pełnomocnika radcę prawnego A. J. wniósł o jej oddalenie. Dyrektor wskazywał, że w dniu 2 marca 2023 r., działając przez swojego pełnomocnika, wystosował odpowiedź na wniosek - informację, iż żądana informacja wymaga przetworzenia wraz z wezwaniem do wykazania istotności tych informacji dla interesu publicznego.

Dodatkowo Dyrektor wskazywał, że po otrzymaniu skargi przesłał Skarżącemu ponownie odpowiedź na wniosek, treści identycznej jak poprzednia wiadomość skierowana przez pełnomocnika Dyrektora, zawierającą wezwanie do wykazania interesu publicznego, na co Skarżący nie zareagował.

Dyrektor zaznaczył także, że przedmiotowy wniosek był kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który Skarżący złożył do organu w okresie ostatnich 16 miesięcy. W październiku 2021 r. oraz wrześniu 2022 r. Skarżący pytał o kwestie związane z organizacją nauczania w szkole, ze szczególnym uwzględnieniem religii. W dniu 17 września 2023 r. do organu wpłynęły trzy wnioski, dwa dotyczące organizacji nauczania (powielające pytania z lat ubiegłych) oraz niniejszy wniosek.

Odnosząc się bezpośrednio do twierdzeń i żądań Skarżącego w przedmiotowej sprawie Dyrektor wskazał, iż nie ma w niej zastosowania art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, z którego wywodzi swoje żądania. Zgodnie bowiem z jednolitym w tej sprawie stanowiskiem orzecznictwa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2 (...). Nadto podniósł, iż art. 268a k.p.a. nie dotyczy niniejszej sprawy, albowiem za pośrednictwem pełnomocnika nie wydał decyzji, postanowienia czy zaświadczenia lecz jedynie dokonał czynności materialno-technicznej.

Dyrektor podniósł też, iż w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, albowiem z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajmowanie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie. W niniejszej sprawie bezsprzecznym jest zdaniem organu, iż zareagował na wniosek Skarżącego i w ustawowym terminie przekazał mu, za pośrednictwem pełnomocnika, odpowiedź na jego wniosek - wezwanie do wykazania istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Bezsprzecznym jest także, że odpowiedź organu, udzielona przez pełnomocnika do Skarżącego dotarła, zatem cel ustawy, jaką jest dostęp do informacji publicznej, został zrealizowany. Potwierdza to fakt, iż w dniu 17 lutego br. Skarżący złożył do organu trzy wnioski o udzielenie dostępu do informacji publicznej i na wszystkie trzy odpowiedział pełnomocnik, przy czym na jeden wniosek udostępniono informację zgodnie z żądaniem, i tu Skarżący nie oskarżył organu o bezczynność, zaś pozostałe dwie odpowiedzi, na które Skarżący nie otrzymał satysfakcjonującej go informacji, zostały przez niego zaskarżone z zarzutem bezczynności. Takie zachowanie Skarżącego nie zasługuje zdaniem organu na aprobatę albowiem jasno pokazuje, iż celem Skarżącego nie jest uzyskanie informacji publicznej ale nękanie organu powielanymi wnioskami i szukanie pretekstu do wniesienia skargi do Sądu. W niniejszej sprawie bowiem Skarżący nie zareagował także na wezwanie otrzymane bezpośrednio od Dyrektora i nie wykazał istotności żądania tych informacji dla interesu publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., zwanej dalej – "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3 stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b powyższego przepisu, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11 maja 2011 r., I OSK 716/11; z 26 maja 2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27 października 2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej jako "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

W analizowanej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej w zakreślonym ustawą terminie (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo - w drodze decyzji - odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Naruszenie powyższych zasad skutkuje zarzutem bezczynności podmiotu zobowiązanego. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce także wówczas gdy podmiot nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), bądź też, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuję się bowiem, że stwierdzenie przez podmiot zobowiązany, że żądana informacja nie jest informacją publiczną zobowiązuje go do poinformowania wnioskodawcy w zakreślonym terminie o powyższej okoliczności.

Należy także wskazać, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Ponadto zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Nie budzi wątpliwości, że Dyrektor S. Szkoły Podstawowej nr [...] w P. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Szkoła może być szkołą publiczną albo niepubliczną, która może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną albo osobę fizyczną (zob. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, Dz.U. z 2012 r., poz. 1082 ze zm.). P. Stowarzyszenie Oświatowe to organizacja prowadząca Kolegium Edukacyjne, w skład którego wchodzi S. Szkoła Podstawowa nr [...] "D." z siedzibą w P.. Stowarzyszenie organizuje i prowadzi własne placówki oświatowo-wychowawcze w związku z realizacją głównego celu, jakim jest nauka, edukacja, oświata i wychowanie (zob. Artykuł 7 ust. 1 pkt 2 Statutu Stowarzyszenia). W przedmiotowej sprawie ww. Stowarzyszenie jest podmiotem wykonujący zadania publiczne z zakresu oświaty i wychowania oraz dysponuje majątkiem publicznym w formie środków publicznych z tzw. subwencji oświatowej na dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Statutu Szkoły). Warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został spełniony, albowiem Dyrektor niepublicznej szkoły podstawowej jest podmiotem reprezentującym organ prowadzący S. Szkołę Podstawową nr [...] w P., to jest P. Stowarzyszenie Oświatowe z siedzibą w P. dysponujące środkami publicznymi na realizację zadania publicznego (zob. art. 1 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2 Statutu Szkoły).

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy stwierdzić, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Definicja przedmiotowa art. 61 Konstytucji RP także odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie wchodząc w szczegóły tej definicji należy wskazać, że zgodnie z nią informacją publiczną jest tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji) publicznej.

Poza sporem pozostaje to, że żądanie wniosku obejmuje swym zakresem informację publiczną. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, lit c i lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują. Natomiast stosownie do ust. 1 pkt 3 lit. a ww. przepisu udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. Zgodnie z art. 6 ust. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r., poz. 984) nauczyciel obowiązany jest doskonalić się zawodowo, zgodnie z potrzebami szkoły. Uznać zatem należy, że wniosek Skarżącego dotyczy kwestii związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym w zakresie zasad dofinansowania dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit d) u.d.i.p.), stąd informacje w tym zakresie mają charakter publiczny.

Ponadto przyjmuje się, iż zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół podstawowych, niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17, wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2017 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17, CBOSA). Konsekwentnie, przyjąć należy, że informacje dotyczące kształcenia się, odbywania szkoleń oraz wykonywania zadań społecznych przez nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych stanowią informację publiczną. Pozwala to uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.i.d.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W niniejszej sprawie nie było jednak sporne, że wnioskowana informacja ma charakter publiczny, skoro Dyrektor Szkoły uznał wnioskowane informacje za informacje o charakterze przetworzonym. Przy takim założeniu zasadnie Dyrektor wezwał Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w zakresie wnioskowanej informacji publicznej.

W tym miejscu należy jeszcze wyjaśnić kwestie pojęcia informacji przetworzonej oraz szczególnie istotnego interesu publicznego.

Jak wskazał NSA w wyroku z 25 września 2020 r., I OSK 574/20, LEX nr 3062978. - w pierwszym rozumieniu informacja przetworzona to informacja jakościowo nowa, nieistniejąca dotychczas w ostatecznej treści i postaci, jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonych czynności analitycznych, porządkujących w odniesieniu do posiadanego zbioru danych. Przetworzeniem jest zebranie, często na podstawie różnych kryteriów, informacji prostych i ich następne zanalizowanie, zredagowanie, opracowanie w postaci nowego dokumentu i nowej informacji o treści, która do tej pory w takiej postaci nie istniała. Drugie rozumienie informacji przetworzonej dotyczy przypadków, gdy żądanie udostępnienia istniejącej informacji publicznej ma taki zakres i rozmiar, że wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia działań poza zakresem jego rutynowych czynności, a nakierowanych na przygotowanie żądanej informacji i nadanie jej formy umożliwiającej udostępnienie, albowiem proste udostępnienie w formie posiadanej przez podmiot zobowiązany nie jest możliwe. W tym drugim rozumieniu suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich wyselekcjonowaniem i przygotowaniem nakładem koniecznej pracy i środków, może być traktowana jako informacja przetworzona. Suma tzw. informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania i skopiowania, iż zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., I OSK 834/20, LEX nr 3081183).

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślić tu należy, że udostępnienie informacji przetworzonej musi być nie tylko w interesie publicznym, ale musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z przepisu tego zasadniczo wynika, że prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Wnioskodawca powinien wykazać przesłanki uzasadniające udostępnienie mu informacji przetworzonej i w jaki sposób udostępnienie mu żądanej informacji miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Obowiązek wykazania tych przesłanek polega na wskazaniu okoliczności, na podstawie których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej i sąd administracyjny będą mogły dokonać ich oceny, pod kątem spełnienia wymogu z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast do obowiązków organu należy wezwanie wnioskodawcy do wskazania okoliczności wskazujących na istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej i ocena wskazanych okoliczności, pod kątem spełnienia tej przesłanki.

W niniejszej sprawie wniosek Skarżącego dotyczył udostępnienia informacji publicznej w postaci imienia i nazwiska każdego z nauczycieli którzy dokształcają się, odbywają szkolenie, lub wykonują zadania społeczne oraz przesłanie zebranej dokumentacji potwierdzającej ten fakt. Chronologia czynności w niniejszej sprawie wyglądała w następujący sposób. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został wniesiony do podmiotu w dniu 17 lutego 2023 r. Dyrektor po 13 dniach (w dniu 2 marca 2023 r.) w oparciu o art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 7 dni pod rygorem odmowy udostępnienia informacji publicznej. Następnie Skarżący nie odpowiadając na wezwanie Dyrektora Szkoły wniósł skargę do Sądu.

W tym miejscu wskazać ubocznie należy, że rację ma organ, iż art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego nie miał znaczenia w niniejszej sprawie, a Dyrektor uznając, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, prawidłowo wezwał Skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w sprawie. Przy czym, nie można także odmówić prawidłowości działania Dyrektora zastępowanego przez swojego pełnomocnika.

Z akt sprawy wynika więc, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego na wezwanie Dyrektora. Nie oznacza to jednak, że Dyrektor mógł na tym poprzestać. Dyrektor Szkoły winien w przypadku braku odpowiedzi zmierzać do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 16 i 17 u.d.i.p. Nieprawidłowe więc są w tym zakresie twierdzenia Dyrektora, że nie pozostawał w bezczynności, ponieważ skierował do P. N. pisma z 3 marca 2023 r. i 20 marca 2023 r. Niewykazanie przez wnioskodawcę interesu prawnego w uzyskaniu informacji przetworzonej lub brak odpowiedzi na wezwanie organu obligują organ do wydania decyzji odmownej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2006 r., II SA/Wa 1720/05, CBOSA). W takim przypadku skierowanie zwykłego pisma do wnioskodawcy nie jest właściwą formą załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy te określają prawną formę działania organów w trybie u.d.i.p, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich, że decyzja jest wydawana, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej. Decyzje odmowne w sprawach z zakresu informacji publicznej wydaje się po pierwsze w przypadkach, które dotyczą informacji publicznej, ale odmawiają jej udostępnienia z uwagi na brak szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie wnioskowanej informacji o charakterze przetworzonym, wymaganego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po drugie, gdy żądane informacje publiczne nie mogą być udostępnione ze względu na dobra prawnie chronione (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 lub ust. 2 u.d.i.p., zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 819/22, CBOSA).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż obowiązkiem Dyrektora Szkoły, który uznał, że wniosek Skarżącego dotyczy informacji przetworzonej, a wnioskodawca nie wykazał że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, było wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji. Podkreślić przy tym należy, że w uzasadnieniu decyzji powinien rozważyć i szczegółowo oraz wyczerpująco wskazać dlaczego jego zdaniem wnioskowana informacja ma charakter przetworzony, przy uwzględnieniu specyfiki konkretnej sprawy. Szczegółowe uzasadnienie decyzji umożliwia wówczas stronie zapoznanie się ze stanowiskiem podmiotu zobowiązanego i w przypadku nie podzielenia go – ochronę własnych interesów przez poddanie decyzji kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Decyzji takiej Dyrektor Szkoły w niniejszej sprawie nie wydał, czym naruszył przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Sąd, nadto zaznacza, że do prawidłowego wydania decyzji zastosować należy wymogi o jakich stanowi art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Niesłuszne jest zatem twierdzenie podmiotu zobowiązanego, że udzielając pisemnej odpowiedzi na wniosek oraz wzywając do wykazania interesu publicznego pismem z 02 marca 2023 r., czy 20 marca 2023 r. załatwił sprawę i uchylił się od zarzutu bezczynności. Załatwienie sprawy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza jej załatwienie nie w jakikolwiek sposób, ale przewidziany przez ustawę, jak wskazano powyżej, poprzez udzielenie żądanej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, poinformowanie o nieposiadaniu żądanej informacji, poinformowanie, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, poinformowanie wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej albo ostatecznie odmowę udostępnienia informacji poprzez wydanie decyzji (art. 1 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 1, art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p.). Tylko załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie przewidzianej przez powyższą ustawę z zachowaniem ustawowego terminu pozwala na skuteczne uchylenie się od zarzutu bezczynności.

Zobowiązać, zatem należało Dyrektora Szkoły do załatwienia wniosku P. N. z 17 lutego 2023 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w postaci imienia i nazwiska każdego z nauczycieli, którzy dokształcają się, odbywają szkolenie, lub wykonują zadania społeczne oraz przesłania zebranej dokumentacji potwierdzającej ten fakt, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Dyrektor dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku, przy czym Sąd ocenił, że bezczynność ta nie miała charakteru rażącego, jak orzeczono w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to, bowiem pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, CBOSA). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16, dostępne CBOSA). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego. Sąd uwzględnił, że Dyrektor w odpowiednim terminie zareagował na wniosek, a następnie pozostawał w błędnym przekonaniu, że niewykazanie istotnego interesu publicznego przez wnioskodawcę zwalnia z wydania decyzji odmownej. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać takiemu działaniu Dyrektora charakteru rażącego.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Dyrektora na rzecz Skarżącego kwotę uiszczonego w sprawie wpisu od skargi w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 535) oraz wynagrodzenie przysługujące pełnomocnikowi wnioskodawcy, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 10 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł. Sąd nie zasądził na rzecz wnioskodawcy zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł z uwagi na brak przedłożenia dowodu jej uiszczenia.

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).