IV SAB/Po 5/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2021 r. sprawy ze skargi Ł. Z. na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. do załatwienia wniosku Ł. Z. z dnia [...] grudnia 2020 r. w sposób i w formie zgodnych z tym wnioskiem, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Ł. Z. z dnia [...] grudnia 2020 r.; 3. stwierdza, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. na rzecz skarżącego Ł. Z. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku (k. 8 akt sąd.) doręczonym na ePUAP Zarządu Dróg Miejskich w P. Ł. Z. (dalej także jako "wnioskodawca" lub "skarżący") wniósł o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. z 2019 r., poz. 1429, t.j.), poprzez przekazanie drogą elektroniczną (ePUAP) ustaleń projektu organizacji ruchu drogowego w związku z wyznaczeniem strefy płatnego parkowania na [...] w P. ze szczególnym uwzględnieniem rozmieszczenia miejsc parkingowych oraz znaków drogowych, w tym tymczasowych znaków drogowych (obowiązujących czasowo w związku z reorganizacją ruchu i rozmieszczenia miejsc parkingowych na [...] w P.). Na urzędowym Poświadczeniu Przedłożenia (UPP) widnieje data [...] grudnia 2020 roku jako data doręczenia (k. 9 akt sąd.)

W dniu [...] grudnia 2020 roku za pośrednictwem wiadomości elektronicznej (email) Zarząd Dróg Miejskich w P. (k. 15-17) odpowiedział na wskazany wniosek, wskazując, że projekt docelowej organizacji ruchu na [...] związany z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania na W. jest powszechnie dostępny na stronie internetowej ZDM, w zakładce "Wdrażanie strefy płatnego parkowania W. i Ł./ Projekty organizacji ruchu W. / obszar [...] – [...], podając jednocześnie link do strony "https://zdm.poznan.pl/pl/strefa-platnego-parkowania-na-wildzie-informacje-1". Do e-maila załączono plik z projektem organizacji ruchu zastępczego na czas prowadzenia robót na [...]. E-maila tego wraz z podanym załącznikiem wysłano na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy "[...]".

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 roku Ł. Z., reprezentowany przez pełnomocnika fachowego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej poprzez brak rozpoznania wniosku i udostępnienia wnioskowej informacji publicznej w terminie 14 dni, względnie postąpienia w sposób wyznaczony przez art. 13 ust. 2, art. 15 lub art. 16 wspomnianej ustawy oraz naruszenie art. 391 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pomocą środków komunikacji elektronicznej w przypadku, gdy wnioskujący złożył podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej.

Zdaniem skarżącego odpowiedź na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie została udzielona w żadnej formie.

Tym samym skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności Zarządu Dróg Miejskich w P.;

2. zobowiązanie organu do udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy w terminie 14 dni albo umorzenie w tym zakresie postępowania, jeżeli po wniesieniu skargi organ rozpoznana wniosek z dnia [...] grudnia 2020 rok w sposób zgodny z przepisami prawa, a zatem w tym zakresie postępowanie sądowoadministracyjnego stanie się bezprzedmiotowe;

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego i uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2021 roku (k. 13 akt sąd.) Zarząd Dróg Miejskich w P. wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość oraz o nieobciążanie kosztami Zarządu Dróg Miejskich w P. kosztami postępowania oraz kosztami zastępstwa procesowego. Zdaniem organu załatwił on wniosek Skarżącego, jednakże dopiero po wykryciu błędu w adresie email wnioskodawcy, na który wysłano odpowiedź na jego wniosek z dnia [...] grudnia 2020 roku. Organ zatem udzielił odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w dniu [...] stycznia 2021 roku wysyłając email na poprawny adres poczty elektronicznej wnioskodawcy. Dodatkowo organ wskazał, że przesłał odpowiedź na wniosek z dnia [...] grudnia 2020 roku za pośrednictwem ePUAP. Wskazano także, że złożenie skargi przez wnioskodawcę bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, bez pośrednictwa organu, nie wyczerpuje ustawowo przewidzianych środków ujętych w art. 52 § 1 i § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Do odpowiedzi na skargę załączono wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2020 roku o udostepnienie informacji publicznej (k. 14), wiadomość email stanowiącą odpowiedź na wniosek, która przesłana została na adres poczty elektronicznej "[...]" (k. 15), załącznik do wskazanego emaila z treścią odpowiedzi na wniosek (k. 16), załącznik do wskazanego emaila z mapą sytuacyjną (k. 17), drugą wiadomość email stanowiącą odpowiedź na wniosek, która przesłana została na adres poczty elektronicznej "[...]" (k.18), załącznik do wskazanego drugiego emaila z treścią odpowiedzi na wniosek (k. 19), załącznik do wskazanego emaila z mapą sytuacyjną (k. 20-21) oraz dokument elektroniczny "decyzja" z dnia [...] stycznia 2021 roku wysłana za pośrednictwem ePUAP wskazująca w danych nadawcy "Zarząd Dróg Miejskich w P." a w danych adresata Ł. Z.. Sądowi przekazano też pismo z dnia [...] grudnia 2020 r. (k.23) informujące, że "projekt docelowej organizacji ruchu na ul[...]" znajduje się na stronie internetowej ZDM oraz załączając wydruk "Projektu czasowej organizacji ruchu na czas wprowadzenia stałej organizacji ruchu na obszarze dzielnicy W. i osiedla [...]. Ł. w P." Nie załączono urzędowego poświadczenia doręczenia wnioskodawcy pisma z dnia [...] stycznia 2021 r. wraz z załącznikami za pośrednictwem ePUAP (k. 22).

W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia [...] lutego 2020 roku, pismem z dnia [...] lutego 2021 roku organ wyjaśnił, że projekt docelowej organizacji ruchu na [...], związany z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania na W. , jest dostępny do publicznej wiadomości na stronie internetowej ZDM od dnia [...] listopada 2019 roku, zaś informacje o pracach wdrożeniowych prowadzonych na [...] są dostępne od dnia [...] października 2020 roku. Nadto, wskazano, że Zarząd nie zamieszcza projektów zmiany organizacji ruchu w Biuletynie Informacji Publicznej, ponieważ jednostką odpowiedzialną za projektowanie zmian organizacji ruchu i ich zatwierdzenia jest Miejski Inżynier Ruchu działający w Biurze Koordynacji Projektów i Rewitalizacji Miasta UMP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sąd administracyjny kontroluje działalność organów administracji publicznej, do czego zobowiązuje go art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Zakres tej kontroli wskazuje z kolei art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.), a jednym z jej przedmiotów jest bezczynność organów w odniesieniu do m. in. obowiązku wydania określonej decyzji administracyjnej czy też dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o czym przesądza art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Sąd stosuje kryterium legalności, a zatem zgodności z prawem procesowym i materialnym (art. 1 § 2 wskazanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują także regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. – dalej jako: "u.d.i.p."), bowiem wniosek Ł. Z. z dnia [...] grudnia 2020 r. dotyczył "udostępnienia informacji publicznej". Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia przykładowo, co stanowi informację publiczną. Podmioty, które wskazuje art. 4 u.d.i.p. to te, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Stanowi on w ogólności, że grupę tę stanowią władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przykładowo, do kręgu tych podmiotów zalicza w pkt 1 organy władzy publicznej.

W kontekście powyższych unormowań zaakcentować trzeba, że w okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje , że Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. jest podmiotem zobowiązanym do przekazania informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich kieruje Zarządem Dróg Miejskich w P. kształtując strategię i politykę w zakresie realizowanych przez tę jednostkę zadań, obejmujących m.in. zarząd drogami publicznymi w granicach administracyjnych miasta P.. Kwestią bezsporną pozostaje nadto, że żądaniem złożonego wniosku z dnia [...] grudnia 2020 r. objęto przekazanie drogą elektroniczną (ePUAP) ustaleń projektu organizacji ruchu drogowego w związku z wyznaczeniem strefy płatnego parkowania na [...] w P. ze szczególnym uwzględnieniem rozmieszczenia miejsc parkingowych oraz znaków drogowych, w tym tymczasowych znaków drogowych (obowiązujących czasowo w związku z reorganizacją ruchu i rozmieszczenia miejsc parkingowych na [...] w P..

Pierwszym aspektem badanej sprawy, który szczególnie akcentowany jest przez organ jest kwestia sposobu doręczenia wnioskowanej informacji. To wnioskodawca określa bowiem w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy ePUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie. (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Wyd/El 2016). Nie ulega wątpliwości, że Ł. Z. wniósł o udostępnienie mu żądanych informacji przy pomocy ePUAP i kwestią bezsporną jest, że do chwili złożenia skargi organ za pośrednictwem ePUAP nie udzielił Ł. Z. żadnej informacji. W dniu [...] grudnia 2020 roku organ odpowiedział na wniosek Skarżącego, jednak uczynił to - za pośrednictwem wiadomości elektronicznej (email) -(k. 15-17). E-maila tego wraz z podanym załącznikiem wysłano na adres "[...]". Ponownie organ udzielił odpowiedzi na wniosek Skarżącego, w dniu [...] stycznia 2021 roku, jednak również wysyłając e-mail na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy "[...]"

W odpowiedzi na skargę organ wskazał jednak, że pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. przesłał odpowiedź na wniosek z dnia [...] grudnia 2020 roku za pośrednictwem ePUAP. Do odpowiedzi na skargę załączono wydruk dokumentu elektronicznego "decyzja" z dnia [...] stycznia 2021 roku wysłany za pośrednictwem ePUAP wskazujący w danych nadawcy "Zarząd Dróg Miejskich w P." a w danych adresata Ł. Z., jednak - co należy zauważyć - bez urzędowego poświadczenia doręczenia wnioskodawcy.

To co jednak należy szczególnie zaakcentować to fakt, że żądaniem wniosku Ł. Z., z dnia [...] grudnia 2020 r. objęto przekazanie "ustaleń projektu organizacji ruchu drogowego w związku z wyznaczeniem strefy płatnego parkowania na [...] w P." ze szczególnym uwzględnieniem rozmieszczenia miejsc parkingowych oraz znaków drogowych, "w tym tymczasowych znaków drogowych obowiązujących czasowo" w związku z reorganizacją ruchu i rozmieszczenia miejsc parkingowych na [...] w P.. Analiza treści złożonego wniosku, wskazuje, że jego żądaniem objęto przede wszystkim uzyskanie "projektu docelowej organizacji ruchu" wraz z wyszczególnionymi danymi, dotyczącymi rozmieszczenia miejsc parkingowych oraz znaków drogowych, "w tym tymczasowych znaków drogowych obowiązujących czasowo". Należy zauważyć, że sam organ żądanie wniosku Ł. Z. odczytał w opisany powyżej sposób, tj. jako wniosek o udostępnienie "projektu docelowej organizacji ruchu" na [...] w P. oraz o udostępnienie informacji o "organizacji tymczasowej" ruchu ponieważ pismo Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] grudnia 2020 r. skierowane na błędny adres [...] dotyczyło zarówno informacji na temat "docelowej organizacji ruchu" (k.16), jak i "tymczasowej", tj. w załączeniu do tego maila przesłano "plik z projektem organizacji ruchu zastępczego na czas prowadzenia robót na ul[...]" (k.17)

Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę informacji o udzieleniu Ł. Z. wnioskowanej informacji publicznej za pośrednictwem ePUAP w dniu [...] stycznia 2021 r. (bez urzędowego poświadczenia doręczenia wnioskodawcy) należy zauważyć, że załącznik do tego pisma stanowi pismo o sygn. "[...]" (k.23) zawierające informację, że "projekt docelowej organizacji ruchu na ul. [...] związany z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania na W. jest powszechnie dostępny na stronie internetowej ZDM". Skarżącemu podano link do strony na której projekt ten jest dostępny. Zaakcentować trzeba, że w odpowiedzi na wezwanie Sądu organ wyjaśnił, że projekt docelowej organizacji ruchu na [...], związany z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania na W. , jest dostępny do publicznej wiadomości na stronie internetowej oraz że Zarząd nie zamieszcza projektów zmiany organizacji ruchu w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec powyższego należy wskazać, że z obowiązku udostępnienia Ł. Z. wnioskowanej informacji nie zwalniał organu fakt zamieszczenia jej do publicznej wiadomości na stronie internetowej. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, o jakim mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jest udostępniana na wniosek. Oznacza to, że zamieszczenie informacji publicznej na stronie internetowej i w konsekwencji udostępnienie jej potencjalnie nieograniczonemu kręgowi odbiorców nie zawsze będzie stanowiło wywiązanie się z obowiązków, jakie nakłada powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jak wynika bowiem z cytowanego przepisu, jedynie zamieszczenie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia organ od obowiązku udzielenia tych danych na wniosek. Wskazane we wniosku Ł. Z. informacje dotyczące docelowej organizacji ruchu na [...] nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej, a jedynie podane do publicznej wiadomości na stronie internetowej ZDM. W postępowaniu o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne odsyłanie wnioskodawcy do danych zamieszczonych na stronie internetowej podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, która nie jest stroną BIP (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 736/12). Tym samym, w kontekście rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że umieszczenie projektu docelowej organizacji ruchu na ul[...] związanego z wprowadzeniem strefy płatnego parkowania na W. na stronie internetowej nie było równoważne z zamieszczeniem go na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a nadto nie odpowiadało wnioskowi z dnia [...] grudnia 2020 r.

Sąd dostrzega, że wedle deklaracji organu, z pośrednictwem ePUAP dokonano doręczenia "Projektu czasowej organizacji ruchu na czas wprowadzenia stałej organizacji ruchu na obszarze dzielnicy W. i osiedla [...]. Ł. w P. (k.24)". Podkreślić jednak trzeba, że projekt ten - dotyczy tylko części informacji – wskazanych we wniosku, a ponadto organ nawet na etapie odpowiedzi na skargę nie udokumentował swoich twierdzeń w tym zakresie (brak urzędowego poświadczenia doręczenia).

Udzielenie informacji publicznej, na wniosek według art. 13 ust. 1 u.d.i.p., winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to wyjątki nie zachodzą w rozpatrywanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że Ł. Z. domagał się udzielenia informacji publicznej za pośrednictwem ePUAP. Żądana przez Ł. Z. informacja publiczna przed rozpoznaniem skargi nie została mu na pewno w całości udostępniona – w sposób i formie – wskazanych we wniosku.

Wobec powyższego na mocy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt. 1 sentencji wyroku Sąd zobowiązał Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. do załatwienia wniosku Ł. Z. w terminie 14 dni, od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.

Niewątpliwie ustawowy termin do udzielenia informacji nie został w tym wypadku dotrzymany, co skutkuje koniecznością przypisania Dyrektorowi Zarządu Dróg Miejskich w P. bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 2 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Obligatoryjnym było też dokonanie przez Sąd oceny w zakresie charakteru bezczynności, której dopuścił się Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich w P. . Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Nie można nie dostrzec, że już dzień po złożeniu wniosku przez Ł. Z. podjęto działania w celu udostępnienia mu informacji publicznej. Jakkolwiek działania te były obarczone wadami (dwukrotne skierowanie odpowiedzi na adres skrzynki mailowej, błędne wskazanie adresu wnioskodawcy, odesłanie do strony internetowej) i nie uwalniają organu od zarzutu bezczynności, to jednocześnie mają znaczenie dla oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Bezczynność organu nie miała charakteru intencjonalnego, bowiem po wykryciu błędu dwukrotnie próbowano usunąć stan bezczynności. W tym celu wystosowano maila na prawidłowy adres mailowy Skarżącego, a następnie, jak wskazuje organ, zgodnie z żądaniem wniosku wygenerowano wiadomość za pośrednictwem ePUAPu, w której jednak co do części wnioskowanych informacji, Skarżącego błędnie odesłano do strony internetowej organu. Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności badanej sprawy należało stwierdzić, że bezczynność organu choć miała miejsce (pkt 2 wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 4 wyroku na mocy art. 200 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 265). Na zasądzoną od organu kwotę składa się [...] zł (uiszczona tytułem wpisu od skargi) oraz kwota [...]zł (koszty zastępstwa procesowego) i [...] zł (opłata od pełnomocnictwa).