IV SAB/Po 192/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpatrzenia wniosku M. N. dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy S. na rzecz skarżącej M. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 7 listopada 2022 r. Skarżąca M. N. zwróciła się do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu zrealizowanej przez firmę A. Sp. z o,o. (dalej jako "Wykonawca") inwestycji polegającej na budowie budynku Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...], a konkretnie o informacje:

1. Czy Wykonawca wykonywał projekt zamienny dachu?

2. Jaki podmiot wykonywał roboty zastępcze związane z naprawą dachu, za jaką wartość i w jakim terminie?

3. W jakiej wysokości i z jakiego tytułu naliczono Wykonawcy kary umowne w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji?

4. Czy oprócz usterki związanej z dachem Inwestor udokumentował Wykonawcy inne usterki, jeśli tak to jakie i kiedy zostały one usunięte.

Skarżąca wniosła ponadto o udostępnienie informacji publicznej w postaci ekspertyz technicznych dachu wykonanych przez E. sp. z o. o. sp. k. i P. sp. z o.o. oraz o udostępnienie protokołu zakończenia robót oraz protokołu okresowego przeglądu technicznego, w którym stwierdzono występowanie usterek.

W dniu 5 grudnia 2022 r. Skarżąca wniosła skargę do WSA na bezczynność organu domagając się : zobowiązania Burmistrza Gminy S. do udostępnienia jej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w razie uznania że dopuścił się bezczynności, bez charakteru rażącego naruszenia prawa i niewymierzania organowi grzywny. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że pismem z dnia 23 listopada 2022 r. organ udzielił Skarżącej odpowiedzi, że wskazane i wnioskowane przez nią informacje nie mają charakteru informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2022.902 t.j., w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia", w tym wniesienie ponaglenia, w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowany akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86).

Przedmiotem niniejszej skargi jest bezczynność Burmistrza Miasta w udostępnieniu informacji publicznej. Skarżąca żądała udzielenia informacji dotyczącej realizacji konkretnego zadania jakim jest budowa budynku Szkoły Podstawowej nr [...] przy ul. [...] realizowanej na zlecenie Gminy S. jako Zamawiającego.

Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Gmina jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W ocenie organu wnioskowane informacje nie mają waloru informacji publicznej. Organ wskazał, iż toczy się aktualnie pomiędzy stronami spór sądowy, a zatem wnioskowanych informacji nie można zaliczyć do sfery faktów, a tylko takie podlegają udostępnieniu. Również ekspertyzy o udostępnienie których wystąpiła Skarżąca, Organ uznał za niemające charakteru informacji publicznej. Wobec powyższego, Organ uznał, iż skoro wnioskowane informacje nie mają charakteru publicznych to brak jest podstaw do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, o czym pisemnie poinformował Skarżącą.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym, bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).

Natomiast dokument, służący ustaleniu wartości, czy stanu konkretnych przedmiotów stanowiących mienie publiczne, w dodatku bezpośrednio związane z wykonywaniem zadań publicznych zawiera informację publiczną podlegającą udostępnieniu, skoro sprawą publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest działalność podmiotów wykonujących zadania publiczne (m.in. organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych) w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zatem kwestie dotyczące tego jaki podmiot wykonywał projekt zamienny dachu i roboty zastępcze związane z naprawą dachu szkoły publicznej stanowią informację publiczną. To samo dotyczy kwestii innych usterek Wykonawcy.

Dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (tak wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie ma znaczenia, że obecnie toczy się proces cywilny miedzy Gminą a wykonawcą, albowiem skarżąca nie żąda informacji dotyczących stricte postępowania sądowego tylko dokumentacji, która powstała przed zainicjowaniem postępowania sądowego, lub poza nim, stanowiącą nadal informację publiczną.

Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje o postępie prac, faktury, reklamacje, noty odsetkowe i obciążeniowe oraz dokumenty związane ze sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b, c udip , a więc tworzą informację o sprawach publicznych zgodnie z jej art. 1 ust. 1, podlegając udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.

Nie można też zgodzić się z organem, że nie stanowią informacji publicznej ekspertyzy techniczne dachu wykonane przez E. sp. z o. o. sp. k. i P. sp. z o.o. oraz protokołu zakończenia robót oraz protokołu okresowego przeglądu technicznego, w którym stwierdzono występowanie usterek.

Informację publiczną stanowią także opinie i ekspertyzy wytworzone na potrzeby sprawy publicznej, a więc należącej do sfery zadań publicznych, o ile mają charakter oficjalny. Ekspertyza ta nie jest wewnętrzną korespondencją urzędową o charakterze roboczym, odnoszącą się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych.

Ww. ekspertyzy zostały przez organ zlecone w związku z zadaniem publicznym jakim była inwestycja, a nadto, zostały sfinansowane ze środków publicznych. Nie są to zatem opinie wewnętrzne pracowników Organu, ale specjalistyczne opracowania podmiotów zewnętrznych dotyczące prawidłowości zrealizowania przez Wykonawcę robót budowlanych przy zadaniu publicznym. W świetle powyższego, nie mogą one zostać w żadnym razie uznane za dokumenty wewnętrzne.

W świetle powyższych wywodów stwierdzić zatem należy, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku Skarżącej z dnia 7 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia 7 listopada 2022 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Organ zobowiązany zatem będzie załatwić wniosek Skarżącej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, biorąc pod uwagę wytyczne wskazane w uzasadnieniu do niniejszego wyroku. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę nieudostępnienie wnioskowanej informacji wynikało z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

O kosztach, na które składa się w sprawie wpi os skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.