IV SAB/Po 161/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. N. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.

Pismem z dnia [...] października 2020 r. J. N. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB, organ) z powodu niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach (bezczynność) oraz z powodu przewlekłości "w sprawie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) dotyczącej wznowienia postępowania" w sprawie zakończonej decyzją WWINB nr [...] z dnia [...].05.2016 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...].02.2016 r. nr [...] nakazującą wykonać właścicielom, tj. skarżącemu i jego synowi, wskazane roboty budowlane w celu doprowadzenia muru z cegły klinkierowej, o długości [...] m, zlokalizowanego w L., ul. [...], na działce o nr ewid.[...], do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie WWINB do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z urzędu w terminie siedmiu dni oraz do wydania decyzji w terminie 30 dni, od daty doręczenia akt organowi

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania,

3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4) przyznanie na podstawie art.149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od WWINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł., bądź – alternatywnie – wymierzenie grzywny.

5) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że po umorzeniu postępowania decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].01.2019 r., wznowionego na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018 r., WWINB był zobowiązany wznowić postępowanie z urzędu w sprawie zakończonej decyzją WWINB nr [...] z dnia [...].05.2016 r. Postępowanie z urzędu w sprawie wznowienia postępowania powinno się toczyć co najmniej od daty [...].02.2019 r., kiedy to WWINB wydał pismo przesłane do pełnomocnika skarżącego informujące o tym, co oznacza dla strony decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. WWINB był więc wtedy już w posiadaniu tej ostatecznej decyzji oraz przeanalizował sytuację po jej wejściu w życie. Zakończenie postępowania wznowieniowego na wniosek (umorzenie postępowania) umożliwiło bowiem prowadzenie postępowania wznowieniowego z urzędu. Nie zachodziła już bowiem wtedy sytuacja niemożności jednoczesnego prowadzenia postępowania na wniosek i z urzędu w tej samej sprawie.

Skarżący, wskazując na orzecznictwo, które w jego ocenie wskazuje na obowiązek wznowienia postępowania z urzędu w takiej sytuacji zauważył, że istnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. zostało potwierdzone przez WWINB w postanowieniu [...] z dnia [...].06.2018 r.

Dopiero po wznowieniu postępowania z urzędu WWINB może rozpatrzyć właściwie w postępowaniu przyczyny wznowienia postępowania. Skarżący podkreślił, że merytoryczne przesłanki wznowienia postępowania nie zostały decyzją ostateczną rozpatrzone do dnia dzisiejszego. WWINB pozostaje więc w bezczynności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie wznawia się gdy zachodzą wymienione w tym artykule przesłanki. Wyjątkowo tylko wznowienie postępowania związane z przesłanką określoną w art. 145 §1 pkt. 4) k.p.a. wymaga wniosku. WWINB naruszył więc art. 35 k.p.a., który określa, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Przyznanie od WWINB sumy pieniężnej będzie miało charakter prewencyjny, tj. zapobiegający naruszaniu prawa przez organ w przyszłości, oraz będzie stanowiło rodzaj rekompensaty dla skarżącego z powodu poczucia niesprawiedliwości, bezradności, spowodowanego długotrwałym uchylaniem się organu przed prowadzeniem postępowania związanego z wznowieniem postępowania z urzędu.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. wydał w dniu [...] lutego 2016 r. decyzję (sygn. [...]) na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 1623 ze zm.; dalej: prawo budowlane z 1974 r.). Decyzją tą nakazał on skarżącemu i A. N. (jako współwłaścicielom) wykonanie - w wyznaczonym terminie - określonych zmian i przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem określonych robót budowlanych związanych z budową muru z cegły klinkierowej o długości ok. [...] m, usytuowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., tj.: Decyzja ta została utrzymana w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] maja 2016 r. (sygn. [...]).

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. (sygn. [...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.) ostatecznej decyzji WWINB. Z kolei ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. (sygn. [...]) utrzymał on w mocy (art. 138 § 1 k.p .a.) swą decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2018 r. (VII SA/Wa 776/17) oddalił skargę skarżącego na tę ostatnio wspomnianą ostateczną decyzję administracyjną, lecz orzeczenie to pozostaje nieprawomocne, gdyż z uwagi na wniesioną skargę kasacyjną zawisło postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (II OSK 1513/18).

Z kolei postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. (sygn. [...]) WWINB wznowił na wniosek (podanie z dnia [...] kwietnia 2018 r.) skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika, postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] maja 2016 r. (sygn. [...]). Postępowanie to zakończył decyzją z dnia [...] września 2018 r. (sygn. [...]), którą odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Decyzja ta została jednak uchylona w całości ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. (sygn. [...]), a postępowanie organu pierwszej instancji - umorzone w całości (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przyczyną wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy był fakt niezachowania przez skarżącego miesięcznego terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego. Skargę na tę ostateczną decyzję oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. (VII SA/Wa 615/19).

WWINB podkreślił, że - jak wyjaśnił Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w piśmie [...] października 2020 r. (sygn. [...]), stanowiącym odpowiedź na ponaglenie skarżącego w kwestii wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego - "Jednym ze sposobów wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jest wszczęcie z urzędu. Jednakże to właściwy w sprawie organ sam ocenia i podejmuje decyzję czy w sprawie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu. Taka decyzja pozostaje poza zakresem kompetencji i żądania stron postępowania".

Fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 k.p.a. nie oznacza, że właściwy w sprawie wznowienia tegoż postępowania administracyjnego organ administracji publicznej będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia w toku wznowionego z urzędu postępowania przesłanki (bądź przesłanek) sformułowanych we wniosku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, że wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania również z urzędu. Żaden z przepisów k.p.a. czy p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00 i wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1299/07 i z dnia 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07, wyroki WSA w Poznaniu dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 240/11 i z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1105/11, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje zatem w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy jednak podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA".

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący, pismem z [...] września 2020 r. (które wpłynęło do organu [...] września 2020 r.), wniósł wymagane prawem ponaglenie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłość. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych bezczynności oraz przewlekłości, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skarg na: (i) bezczynność organu oraz (ii) przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a.") lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od 15 sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, art. 3 Nb 78), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).

Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej bezczynności bądź przewlekłości, Sąd stwierdza, że podziela pogląd wyrażony w piśmie Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020 r. będącym odpowiedzią na ponaglenie złożone przez skarżącego dnia [...] września 2020 r. Podkreślono w nim, że regulacja art. 37 k.p.a. nie ma zastosowania w wypadku niepodjęcia przez organ administracji decyzji o wszczęciu postępowania z urzędu.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie organowi można stawiać zarzut bezczynności, czy też przewlekłości prowadzonego postępowania, o ile postępowanie administracyjne przed organem zostało uruchomione, a więc konieczne jest złożenie żądania wszczęcia postępowania bądź wszczęcie postępowania z urzędu, dopiero wówczas bowiem zaczyna biec termin załatwienia sprawy (por. Hanna Knysiak – Surdyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019).

W wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sprawie II OSK 2487/14 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że organ administracji, jeśli uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji pisemne poinformowanie osoby, która żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania z urzędu, że brak jest podstaw do jego wszczęcia. Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu traktować należy, jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. Na niezałatwienie skargi w terminie nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Nie przysługuje też taki środek zaskarżenia na sposób załatwienia skargi, który nie satysfakcjonuje skarżącego. Rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu skargowym (Rozdział 2 k.p.a.) nie należą bowiem do kategorii rozstrzygnięć wymienionych w art. 2 § 2 p.p.s.a., na które skarga do sądu administracyjnego przysługuje.

Nie ulega wątpliwości, że niepodjęcie przez ten organ w omawianym trybie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, nie będzie rodzić żadnych praw po stronie zgłaszającego wskazane wątpliwości, podmiotom takim służyć będzie jedynie skarga, o której mowa w art. 227 k.p.a. (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, wyd. III, LEX 2010).

W pełni podzielając powyższe twierdzenia, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wniesionej przez skarżącego. W takim trybie nie jest bowiem dopuszczalne kwestionowanie stanowiska organu co do braku podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Wcześniej zainicjowane przez skarżącego postępowanie zostało zakończone prawomocną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. Na wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2019 r. WWINB pismem z dnia [...] lutego 2019 r. udzielił mu informacji co do konsekwencji zakończenia postępowania wznowieniowego. Kontestowanie tego stanu rzeczy przez skarżącego nie statuuje po stronie organu obowiązku, którego niewykonanie skutkowałoby zaistnieniem stanu bezczynności bądź przewlekłości postępowania.

Podkreślić w tym miejscu należy także, że co do zasady nie jest rzeczą Sądu dokonywanie – w ramach postępowania zainicjowanego skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania – oceny merytorycznej zasadności stanowiska organu administracji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. w sprawie II FSK 344/13 (CBOSA) Sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Istotą skargi na bezczynność organu jest wykorzystanie naruszenia terminów załatwienia spraw i uzyskanie od Sądu wyroku zobowiązującego ten organ do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym terminie. Wyrok w sprawie ze skargi na bezczynność organu nie może więc dotyczyć kwestii wpływających na merytoryczną treść przyszłej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2000 r., II SAB 115/00, LEX nr 53959).

Mając powyższe rozważania na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w całości oddalił.