IV SA/Wr 570/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, Protokolant: Referent Przemysław Pawłowski, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Prezesa G. sp. z o.o. z dnia 24 lipca 2023 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 maja 2023 r. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa G. sp. z o.o. z dnia 26 czerwca 2023 r.; II. zasądza od Prezesa G. sp. z o.o. na rzecz M. M.kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. Prezes G. sp. z o.o. utrzymał w mocy swoje orzeczenie z dnia 26 czerwca 2023r., wydane w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, odmawiające M. M. udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 16 maja 2023 r. dotyczący udostępnienia umów cywilnoprawnych zawartych w 2017 r. przez G. sp. z o.o. (vide: ad 3 wniosku).

Jak wynikało z akt sprawy powołanym wnioskiem z dnia 16 maja 2023 r. Skarżący wystąpił do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1) umów zawartych w latach 2019- 2020 z Kancelarią Adwokacką Adwokat G. S.; 2) faktur wystawionych na spółkę w latach 2019- 2020 przez Kancelarię Adwokacką Adwokat G. S.; 3) umów cywilnoprawnych zawartych przez spółkę w 2017 r.

Pismem z dnia 29 maja 2023 r. organ wezwał Skarżącego do wykazania, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, zakreślając 14 dni na udzielenie odpowiedzi, uznając, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Jednocześnie w tym samym piśmie wyznaczył termin rozpoznania wniosku na dzień 26 czerwca 2023 r.

W dniu 24 czerwca 2023 r. organ udostępnił Stronie informację opisane w pkt 1 i 2 wniosku.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu, Skarżący wyjaśnił, że jako radny Rady Miejskiej w Trzebnicy reprezentuje grupę mieszkańców zaniepokojoną wydatkowaniem środków publicznych przez organ, tj. umów zawartych w 2017 r. Żądana dokumentacja jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Dostęp do wskazanych danych przysługuje Skarżącemu w ramach wykonywanego mandatu radnego, uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności związanych z uzyskanym mandatem. Skarżący wyjaśniał, że jego prawo do kontroli oraz do wyborów obszarów i zakresu tej kontroli, sprawowane w imieniu mieszkańców Gminy Trzebnica, polegające na badaniu zasadności wydatkowania pieniędzy publicznych i mienia komunalnego jest niepodważalne i oczywiste. Powołał się na orzecznictwo potwierdzające, że radny dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. organ odmówił udostępnienia żądanej informacji ujętej w pkt 3 wniosku z dnia 16 maja 2023 r.

W uzasadnieniu, powołując się na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) wyjaśnił, że sporna informacja ma charakter informacji publicznej. Dalej wskazał na art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy uzależniający uzyskanie informacji przetworzonej od wykazania przez wnioskodawcę, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśniając pojęcie informacji przetworzonej organ odwołał się do poglądów orzecznictwa stwierdzając, że suma informacji prostych, w zależności od nakładu pracy związanej z jej przygotowaniem, może być traktowana jako informacja przetworzona. Przy ocenie charakteru informacji znaczące są koszty finansowe, czasowe, organizacyjne ponoszone przez organ na przygotowanie informacji, które są trudne do pogodzenia z bieżącą działalnością organu, stanowiące jego ponadstandardowe działania. Organ przywołał również art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wynikającą z niego zasadę ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na ochronę praw osobistych i tajemnicy przedsiębiorstwa. Nadto odniósł się do nadużycia prawa do informacji publicznej poprzez kierowanie do organu wniosków dotyczących tych samych informacji za różne okresy w krótkich odstępach czasu. Takie działania organ przypisał Skarżącemu wskazując, że dowodzą one nadużycia prawa do informacji publicznej. Dalej wskazał na oszacowaną liczbę dokumentów, których domaga się Skarżący, znajdują się w nich informacje podlegające ochronie, co wymaga odpowiedniego przygotowania oraz analizy w zakresie ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, co także wymaga zgody kontrahenta. Opisane postępowanie generuje istotny nakład pracy, co nakazuje kwalifikowanie żądanej informacji jako przetworzonej.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego organ wywodził, że ustawa wymaga wykazania szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego, a zatem nawet działania w interesie ponadindywidualnym nie są wystarczającą podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W przepisie tym chodzi o sprawy ważne dla interesu państwa, społeczeństwa i potencjalnych odbiorców. Chodzi o wykazanie, że otrzymanie informacji stwarza realną możliwość jej wykorzystania dla poprawy funkcjonowania organów i lepszej ochrony interesu publicznego. Skarżący powołał się tylko na mandat radnego nie wskazując konkretnych i realnych możliwości wykorzystania informacji dla dobra ogółu. Końcowo organ zwracał uwagę na odrębność kompetencji kontrolnych radnego w jednostkach powiązanych strukturalnie z Gminą (jednostkach budżetowych), przeciwstawiając je spółkom gminnym.

W reakcji na opisaną decyzję Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, zastrzegając, że winna być ona dokonana przez inną osobę do czego obligują przepisy o wyłączeniu pracownika. Na poparcie swych racji Strona przywołała poglądy orzecznictwa. W dalszej części wytknęła organowi odnoszenie się do spraw, które nie były przedmiotem wniosku (raporty kasowe). Za pozbawione racji uznała powoływanie się na orzecznictwo dotyczące nadużycia prawa wywodząc rażący brak odniesienia do sytuacji stanowiącej przedmiot sprawy. Podobnie Skarżący odniósł się do argumentacji dotyczącej statusu organu, wyjaśniając, że organ stanowi spółkę gminną, w której Gmina ma 100% udziałów, jest zatem zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji. Odnosząc się do nakładu pracy niezbędnego do udostępnienia informacji Strona podkreślała, że na przekazanie 60 umów organ ma czas maksymalnie 60 dni, co jest okresem wystarczającym, nadto decyzja nie określa ilości czasu i osób potrzebnych do przygotowania informacji. W opinii Skarżącego zadanie to wymaga kilku godzin pracy jednego pracownika. Nie ma potrzeby kierowania pytań do stron umów, gdyż ich dane osobowe nie podlegają ochronie, zaś w kwestii tajemnicy przedsiębiorcy – bez klauzuli tajności nie trzeba pytać o zgodę.

Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy orzeczenie wydane w I instancji. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty przedstawione w uprzednio wydanym rozstrzygnięciu, co do pojęcia informacji przetworzonej, ograniczeń w jej udostępnieniu, obszarów praw chronionych, wyrażając zapatrywanie, że w rozpoznawanej sprawie zakres żądanych danych – 60 umów wymaga istotnych nakładów zakłócających normalny tok działania organu. W opinii organu Skarżący nie wykazał szczególnej istotności żądanych danych dla interesu publicznego. Końcowo odnosząc się do wniosku Strony o rozpoznanie sprawy przez innego pracownika organ stwierdził, że z uwagi na formę prawną organu w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.). Powołując się w tym zakresie na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu organ wywodził, że nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a., a więc prezes jej zarządu - bez względu na charakter łączącego go ze spółką stosunku prawnego, na podstawie którego pełni swoje obowiązki (mogącego wynikać np. z umowy o pracę albo z kontraktu menedżerskiego) - nie jest pracownikiem organu administracji publicznej w powyższym rozumieniu, lecz piastunem organu spółki handlowej.

W skardze Strona zarzucała naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji wartości prawnie chronionych; 2) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, podczas gdy brak przesłanek aby żądaną informację publiczną traktować jako informację przetworzoną; 3) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego poprzez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie; 4) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiącego, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Strona wnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący negował, że żądana przez niego informacja ma charakter przetworzony, gdyż nie dokonano rzetelnego oszacowania zakresu czynności, które miałby podjąć organ w związku z realizacją wniosku. Przywołane tezy mające uzasadniać pogląd organu są ogólnikowe i nie przystają do okoliczności faktycznych. Zgromadzenie umów w odrębnych segregatorach eliminuje ich wyselekcjonowanie. Nie pokuszono się o określenie czasu niezbędnego na przegotowanie umów, co wyklucza tezę o ponadnormatywnym zaangażowaniu organu. Strona podkreślała, że bez zastrzeżeń udostępniono jej umowy z lat 2022 i 2023, nadto udostępnianie informacji publicznej należy do obowiązków organu i winien posiadać w tym zakresie odpowiednie przygotowanie. Jest to tym bardziej istotne, że organ dysponuje kilkumilionowym budżetem oraz profesjonalnym zapleczem osobowym (służby kancelaryjne i księgowe). Zdaniem Skarżącego każdy z jego wniosków można było przygotować w ciągu jednego dnia, a ewentualnego zanonimizowania wymagały adresy, numery telefonów i PESEL. Skarżący zawracał uwagę, że odmowa udostępnienia mu żądnych informacji nie jest sytuacją jednostkową i to pomimo orzeczeń sądów wydanych wobec organu ze skargi Strony.

Organ nie odniósł się do argumentacji Strony w zakresie braku spójności postępowania w przedmiocie udostępnienia żądanych obecnie umów i umów z lat 2022 i 2023. Skarżący wskazał na rozróżnienie pojęcia informacji przekształconej i przetworzonej, wywodząc, że w sprawie nie ma podstaw do twierdzenia, że żądane dane stanowią informację przetworzoną. Niezależnie od tego wbrew twierdzeniom organu Skarżący wykazał szczególnie istotny interes publiczny w uzyskaniu danych, co wspiera na mandacie radnego, który z całą pewnością dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu, co uzasadniał odwołaniem się do tez orzecznictwa sądów administracyjnych. Uprawnienia radnego miejskiego winny być organowi znane. Końcowo wskazując na orzecznictwo Strona zarzucała naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 dalej: p.p.s.a.).

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Badając zaskarżony akt w tak nakreślonych granicach Sąd stwierdza, że dotknięty jest on istotnym błędem procesowym skutkującym koniecznością uchylenia orzeczeń organów obu instancji, a polegającym na naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) i podpisaniu decyzji wydanych w obu instancjach przez tą samą osobę.

Stosownie do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, z tym że wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

Na tej podstawie w sprawie objętej zakresem przedmiotowym art. 17 u.d.i.p., a więc w sprawie zawisłej przed Sądem, odpowiednie zastosowanie znajdzie regulacja art. 127 § 3 k.p.a., co oznacza, że od decyzji wydanej przez podmiot nie będący organem władzy publicznej przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie zaś z brzmieniem powołanego zapisu art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, które to z kolei w art. 140 k.p.a. odsyłają w sprawach nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Tym samym z treści przywołanych regulacji wynika, że organ rozpatrujący sprawę w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zobowiązany jest do stosowania przepisów wspólnych wszystkim postępowaniom zawartych w Dziale I Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Przepisy ogólne". W dziale tym znajduje się art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Taki sposób wykładni spornych w sprawie przepisów był już wyrażany w orzecznictwie, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wr 65/23, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dalej: CBOSA). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela zawartą w tym orzeczeniu analizę prawną i wyprowadzone z niej wnioski, stwierdzające, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla strony gwarancję procesową bezstronnego, dwukrotnego rozpoznania sprawy, zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, sformułowaną w art. 15 k.p.a. Realizacja tej zasady ma na celu zapewnić, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, gdyż z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 dostępne w ONSAiWSA z 2007 r. Nr 3, poz. 61, ZNSA z 2007 r. Nr 3, poz. 87, Prok.i Pr. 2007 r. Nr 7-8, poz. 62). Regulacja ta służy stworzeniu warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości co do bezstronności organu administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy regulujące wyłączenie pracownika organu administracji od ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy pełnią funkcję gwarancji bezstronności i obiektywizmu przy rozpatrywaniu sprawy, a także służą zwiększeniu zaufania do organów administracji. Pracownik organu administracji biorący już wcześniej udział w czynnościach postępowania administracyjnego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy mógłby być determinowany wcześniej już zajętym stanowiskiem, ma on już bowiem określony pogląd na stan faktyczny sprawy i sposób rozstrzygnięcia tej sprawy. W sytuacji więc gdy ten sam pracownik organu ponownie rozpatruje tą samą sprawę, mogą pojawić się uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.

W tym miejscu zasygnalizować jedynie należy, że zagadnienie dotyczące stosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uprzednio wywoływało rozbieżności w orzecznictwie. Na tym tle wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już uchwale z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 2/06, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 229, poz. 1539), a także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w wyroku z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OPS 2/09 (ONSAiWSA 2000 Nr 4, poz. 60). Według powołanej uchwały, przepisy o wyłączeniu pracownika powinny mieć zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego, jak również do osoby piastującej funkcję organu, gdyż w sytuacji, gdy dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika. Jednocześnie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 (ONSAiWSA z 2010r., nr 5, poz.82) przyjęto ,że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a.". Z uchwały tej wynika, że osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tą samą osobę jest wyłącznie piastun funkcji ministra, przy czym podgląd wyrażony w tej uchwale ma zastosowanie również do innych jednoosobowych organów administracji.

W związku z odesłaniem do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasada, o której mowa wyżej, znajduje zastosowanie również przy rozpatrywaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jak również pracowników działających z jego upoważnienia. Oznacza to, że w sytuacji, gdy decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest wydawana osobiście przez prezesa zarządu spółki gminnej, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 24 § 1 k.p.a. określający ustawowe przyczyny wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a ustawodawca poza przypadkiem wskazanym w 24 § 4 k.p.a. nie przewiduje w tym zakresie żadnych wyjątków. Uregulowanie to ma na celu uniknięcie sytuacji, w której dana osoba, dwukrotnie bierze udział w wydaniu rozstrzygnięcia. Pracownik, który już raz uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co z kolei - o czym była już mowa na wstępie - może budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu.

Zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają zatem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zgodnie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., natomiast w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Przy czym podkreślenia wymaga, iż naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LEX 2013, teza 6 do art. 145; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1573/13, dostępna w CBOSA).

Stwierdzone uchybienie stanowi samodzielną przesłankę uchylenia decyzji organu, mając jednak na uwadze obawy, że pozostałe dostrzeżone przez Sąd błędy organu popełnione w toku postępowania i samej decyzji zostaną, co nie wpłynie na ekonomikę postępowania konieczne jest odniesienie się także do tych zagadnień. W tym zakresie słuszne okazały się zarzuty Strony podważające brak wykazania, że w sprawie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz szczególnej istotności żądanych informacji dla interesu publicznego.

Tytułem wstępu godzi się wskazać, że zaistniały podstawy do tego aby spór rozpoznawać na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, nie jest to również negowane przez żadną ze stron sporu, że wskazane w piśmie Skarżącego (w pkt 3) informacje spełniają kryteria informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Poza sporem jest również fakt, że organ ma status podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, podstawę prawną tej tezy stanowi art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W kontekście argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji ocenić przyjdzie także, czy żądane przez Skarżącego dane można kwalifikować jako informacja przetworzona, gdyż to otwiera pole do zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i domagania się wskazania przez wnioskodawcę szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. Zgodnie z brzmieniem powołanej normy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zagadnieniem wstępnym staje się zatem określenie czym jest informacja przetworzona. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz inne regulacje prawne nie dostarczają odpowiedzi. Poszukiwać jej można w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych oraz podglądach piśmiennictwa. Zgodnie z ukształtowanym tam wzorcem informacją przetworzoną jest jakościowo nowa informacja, nieistniejąca dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Jej wytworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 984/05 dostępny w CBOSA). Informacją przetworzoną jest również suma informacji prostych, gdyż szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Potrzebę przetworzenia informacji nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może również polegać na wydobyciu poszczególnych informacji z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych może być traktowana jako informacja przetworzona. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14, z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, dostępne w CBOSA). Przedstawiony pogląd został zaczerpnięty z Komentarza do ustawy o dostępie do informacji publicznej autorstwa I. Kamińskiej i M. Rozbickiej-Ostrowskiej (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 3).

Na tle rozpoznawanej sprawy organ powołał się na podobne okoliczności, nie twierdził, że chodzi o wytworzenie jakościowo nowych informacji, ale o zebranie, zanonimizowanie, zeskanowanie znaczącej ilości dokumentów (60 umów), zawracając uwagę, że zakres tych czynności zakłóci normalne funkcjonowanie jednostki.

Oceniając wyjaśnienia organu w tym zakresie, także w świetle zgłaszanych przez Stronę zarzutów artykułowanych w piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r. oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, trzeba stwierdzić, że organ nie wykazał, że sporne informacje mają charakter informacji przetworzonej. Niewątpliwe sama wskazana przez organ liczba dokumentów (60 umów) w kontekście maksymalnego czasu na realizację wniosku Strony (60 dni)) nie może przesądzać o istotnym nakładzie pracy związanym z przygotowaniem informacji. Jest to bowiem zależne od objętości umów i zakresu informacji podlegających anonimizacji oraz możliwości technicznych i osobowych organu, o czym w decyzji nie wspomniano. Także przedstawiony Sądowi materiał aktowy nie umożliwia dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu. Tym samym nie przesądzając, czy żądane informacje mają istotnie charakter informacji przetworzonej, wobec braku informacji i danych umożliwiających taką ocenę, należy postawić organowi zarzut braku wykazania przez organ rzeczonej okoliczności, co stanowi naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Co istotne w treści wydanych w tej sprawie decyzji organ nie odniósł się do zgłaszanych przez Stronę uwag dotyczących zaplecza osobowego, finansowego i technicznego organu, które umożliwiają mu udostępnienie żądanych informacji. Rację ma także Skarżący, że termin na dokonanie czynności realizujących wniosek Strony może zostać wydłużony do 60 dni, co także wpływa na ocenę charakteru żądanych informacji. Podobnie ocenić trzeba argumentację Skarżącego wskazującą, że cześć informacji odnoszących się do danych osobowych nie podlega wyłączeniu. W tym zakresie decyzje organu nie zawierają żadnego wyjaśnienia, czy argumentacji. Oczywistym jest bowiem, że inna będzie ocena odnosząca się do konieczności analizy i przygotowania 60 wielostronicowych umów, a inna jeśli takie umowy obejmują dwie lub trzy strony, w których anonimizacji wymagają w istocie dane dotyczące nr telefonu, adresu, czy nr PESEL. Brak właściwego uzasadnienia przyjętej przez organ oceny, że żądane przez Skarżącego informacje stanowią informację przetworzoną narusza wskazane przepisy i to w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym oceny jest pogląd przyjęty w zaskarżonej decyzji negujący wykazanie przez Skarżącego, że żądane informacje (kwalifikowane jako przetworzone) są szczególnie istotne dla interesu publicznego. W realiach tej sprawy zagadnieniem kluczowym jest ocena, czy obowiązki wynikające z realizacji mandatu radnego, w tym kontrola wydatków publicznych, mieszczą się w tym zakresie.

Odpowiadając na tą wątpliwość Sąd, w składzie rozpoznającym sprawę, posiłkował się poglądem prawnym wyrażonym w orzeczeniu zapadłym na tle zbliżonego stanu faktycznego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 850/21, dostępny w CBOSA), podzielając przedstawiony tam wywód odnoszący się do wykładni "interesu publicznego". Jest to bowiem pojęcie szerokie i nieostre, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10, dostępne w CBOSA). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Należy podzielić prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12, z dnia 18 czerwca 2020r., sygn. akt I OSK 2306/19, dostępne w CBOSA).

W rozpatrywanej sprawie, organ nie przeanalizował wyjaśnień Skarżącego odnośnie szczególnej istotności dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej, zawartych w piśmie z dnia 7 czerwca 2023 r. oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że radny nie jest osobą uprzywilejowaną w uzyskiwaniu informacji przetworzonej. Natomiast Skarżący wyjaśnił, że występuje jako radny Rady Miejskiej, który zaniepokojony jest wydatkowaniem środków publicznych. Dokumentacja ta jest niezbędna do dokonania analizy wydatków publicznych i zasadności ich ponoszenia. Dostęp do powyższych informacji przysługuje mu również w ramach wykonywanego mandatu radnego, a uzyskane informacje będą podstawą do podjęcia dalszych czynności, związanych z uzyskanym mandatem.

W ocenie Sądu Skarżący w powyższych wyjaśnieniach wykazał szczególną istotność dla interesu publicznego żądanej informacji publicznej przetworzonej. Jako radny Rady Miejskiej zamierzał dokonać analizy wydatków publicznych, ponoszonych przez organ, oraz sprawdzić zasadność ich ponoszenia, w celu ewentualnego podjęcia dalszych czynności w ramach mandatu radnego. Skarżący zamierzał działać w interesie wspólnoty (wyborców), których reprezentuje, a jego działania związane są z kontrolą gospodarowania mieniem komunalnym. Nie ulega wątpliwości, że Skarżący jako radny dysponuje możliwością wykorzystania żądanej informacji publicznej dla dobra ogółu. Ma możliwość kierowania odpowiednich wniosków do komisji rewizyjnej o szersze zbadanie wydatków związanych z organizacją imprez, składania skarg na do komisji skarg, wniosków i petycji lub inicjowania procedowania uchwał rady gminy, składania szczegółowych interpelacji do burmistrza gminy w zakresie funkcjonowania jednostki organizacyjnej, jaką jest organ. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej ustawa o samorządzie gminnym) w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. W sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować interpelacje i zapytania do wójta (art. 24 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). Powyższe uprawnienia mogą zostać wykorzystane przez radnego również w związku z uzyskaną informacją publiczną, także w odniesieniu do spółki gminnej jaką jest organ. W tym zakresie, w świetle przywołanych regulacji, argumentacja organu wskazująca na odmienne uprawnienia radnego względem spółek gminnych nie ma uzasadnienia.

Sąd uznał, że Skarżący co najmniej uprawdopodobnił, że żądana informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego.

Wobec powyższego organ odmawiając udostępnienia skarżącemu informacji publicznej naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., błędnie interpretując szczególną istotność dla interesu publicznego w udostępnieniu informacji przetworzonej radnemu.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisów procesowych, do których odsyła ustawa. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z uwzględnieniem wymogów dotyczących prawidłowego podpisania decyzji.

Zatem podstawę uchylenia orzeczeń organów obu instancji stanowią przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. b i lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.