IV SA/Wr 501/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P.S. na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę w całości .

Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu (dalej: organ I instancji) orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2019r. Nr [...] zaliczył niepełnosprawność P.S. (dalej: strona, skarżący) do stopnia umiarkowanego. W orzeczeniu zawarto pouczenie o możliwości złożenia odwołania do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. (dalej organ II instancji, organ odwoławczy) w terminie 14 dni od doręczenia orzeczenia. W dniu [...] grudnia 2019r. orzeczenie odebrała żona strony – W. S., na podstawie upoważnienia wystawionego przez stronę.

Pismem z dnia [...] września 2020r. (data wpływu do organu [..] września 2020r.) strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jednocześnie zarzucając Powiatowemu Zespołowi do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności nierzetelne przeprowadzenie postępowania. Złożenie odwołania po terminie strona uzasadniła pobytem w szpitalu oraz ogłoszonym stanem epidemii.

Pismem z dnia [...] września 2020r. Nr [...] organ II instancji poinformował stronę o konieczności uprawdopodobnienia braku winy w niedotrzymaniu terminu poprzez wskazanie faktów świadczących o staranności strony w jego dotrzymaniu oraz określenie przeszkód niezależnych od woli strony istniejących cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Organ wezwał również stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia [...] września 2020r. o przywrócenie terminu, poprzez przesłanie karty informacyjnej leczenia szpitalnego lub innego dokumentu medycznego potwierdzającego pobyt w szpitalu w okresie po [...] grudnia 2019r., w terminie 14 dni od doręczenia wezwania.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie strona pismem z dnia [...] października 2020r. wskazała na następujące okoliczności , a mianowicie :

- stale pogarszający się stan zdrowia,

- zmianę na policzku, która pojawiła się w styczniu 2020r.,

- zabieg chirurgiczny wyznaczony na dzień [...] marca 2020r.

Do wspomnianego pisma strona dołączyła:

- zalecenie lekarza dermatologa z dnia [...] lutego 2020r.,

- kartę informacyjną Poradni Chirurgii Onkologicznej [...] Centrum Onkologii we W. z dnia [...] marca 2020r.,

- wynik badania histopatologicznego z dnia [...] marca 2020r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2020r. Nr [...] organ II instancji odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez organ I instancji z tym uzasadnieniem , że strona nie uprawdopodobniła braku swojej winy w przekroczeniu terminu.

Kolejnym ( drugim ) postanowieniem z dnia [...] października 2020r. Nr [...] wydanym z powołaniem się na przepisy art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2020, poz. 426) oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.) i § 19 ust. 3 pkt 2 lit a. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2018, poz. 2027) organ II instancji stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od orzeczenia o stopniu niepełnosprawności.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że termin do złożenia odwołania wobec odebranego w dniu [...] grudnia 2019r. przez stronę orzeczenia, minął [...] stycznia 2020r. Orzeczenie to zawierało prawidłowe pouczenie w przedmiocie przysługujących od niego środków odwoławczych . Strona nie dochowała terminu , mimo prawidłowego pouczenia o warunkach wniesienia odwołania .Jednak jak wykazało odrębne postępowanie w sprawie, organ nie mógł zadośćuczynić oczekiwaniom strony w kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu dokonania tej czynności procesowej. Uchybienie tego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu , w której skarżący powoła się na argumenty dotyczące złego stanu zdrowia oraz ogłoszonego stanu epidemii, które odizolowały go od spraw związanych z orzeczeniem o niepełnosprawności. Skarżący wskazał, że nie jest jego intencją uzyskanie przywilejów , a jedynie łatwiejszy dostęp do lekarzy specjalistów.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do zbadania legalności, tj. zgodności zaskarżonych decyzji z przepisami prawa materialnego i procesowego. Powyższa zasada wynika z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019, poz. 2167). Jedynie w przypadku istnienia istotnych wad postępowania lub naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021, poz. 137, dalej: p.p.s.a.) następuje uchylenie decyzji administracyjnej lub stwierdzenie jej nieważności przez sąd. Jednocześnie rozstrzygając daną sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zawartymi w skardze zarzutami i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Oceniając więc wyłącznie pod takim kątem zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził ,że nie jest ono obarczoną wadą , skutkującą koniecznością wyeliminowania jego z obrotu prawnego. Przedmiotem kontroli jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania , wydane z powołaniem się na przepis art. 134 k.p.a. Powyższe postanowienie zapadło we wstępnym postępowaniu organu odwoławczego, w którym organ podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy złożone odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Na tym etapie organ odwoławczy badając dopuszczalność odwołania nie może wejść w ocenę jego zasadności. Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia należy w pierwszej kolejności przywołać treść przepisu art. 134 k.p.a. , który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W pierwszej kolejności wskazać należy ,że postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Stanowi o tym art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) , w myśl którego organ odwoławczy przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania jest zobowiązany do zbadania terminowości oraz dopuszczalności wniesienia odwołania. Na tym etapie postępowania, określanym w doktrynie mianem wstępnego, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek dopuszczalności odwołania, to winno nastąpić wydanie aktu administracyjnego, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Zauważyć należy, że postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania jest rozstrzygnięciem kończącym wstępne postępowanie organu odwoławczego . Akt ten, przybierający na podstawie art. 134 k.p.a. formę postanowienia, nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie odwoławcze. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające oraz wydawana jest decyzja.

Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a. W przypadku, gdy w postępowaniu wstępnym okaże się, że odwołanie zostało wniesione po terminie, organ administracji wydaje postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a. o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zatem żeby przyjąć, że odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić w jakiej dacie nastąpiło doręczenie decyzji stronie, której dotyczy odwołanie i czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je za doręczone ze skutkiem prawnym. Jeżeli bowiem doręczenie nie może być uznane za doręczenie ze skutkiem prawnym, to nie rozpoczyna się dla strony bieg terminu do złożenia odwołania. Termin do złożenia odwołania rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia skutecznego doręczenia decyzji stronie.

Trzeba też wskazać ,że to na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnego ustalenia co do daty doręczenia decyzji , jako że ta okoliczność ma wpływ na określenie terminowości wniesienia odwołania. Zatem w przypadku nie budzącego wątpliwości dowodu potwierdzającego datę odbioru przez stronę decyzji organu I instancji , organ odwoławczy zobowiązany jest okoliczność tę ustalić na jego podstawie . Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, zobowiązuje ten organ do wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie. Jest to bowiem okoliczność (kategoria) obiektywna i w razie jej wystąpienia organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Organ nie może w takiej sytuacji przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Uchybienie temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania (wniesionego po upływie ustawowego terminu ) stanowi rażące naruszenie prawa. Treść art. 134 k.p.a. będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia (zwrot "organ... stwierdza"). Nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Norma prawna wynikająca z art. 134 k.p.a. ma charakter imperatywny. Wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania jest obowiązkiem organu odwoławczego w każdym przypadku, gdy takie uchybienie ma miejsce.

W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym warto przy tym zaznaczyć , że "obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne" (zob. wyrok NSA z 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698). Rozpatrzenie zaś odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi weryfikację decyzji ostatecznej, a więc takiej, która korzysta już z ochrony trwałości. Skutkiem tego jest rażące naruszenie art. 16 k.p.a. (zob. wyroki NSA ; z dnia 10 listopada 1999 r. sygn. akt IV SA 2273/98 niepubl. , z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 330/99 niepubl. , z dnia 22 marca 2001r. sygn. akt SA/Rz 1561/99 www.nsa.gov.pl.) .

W realiach badanej sprawy prawnie doniosły jest fakt, że odrębnym postanowienia z dnia [...] października 2020r. organ odwoławczy odmówił stronie przywrócenia terminu, wskazując, że nie uprawdopodobniła ona braku swojej winy w przekroczeniu terminu. W sytuacji więc, gdy uchybienie terminu nastąpiło, organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Fakt stwierdzenia tej okoliczności wiąże organ administracji, co jednoznacznie wynika z treści bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 134 k.p.a. Każde więc uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek wydać postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., chyba że strona domaga się przywrócenia terminu stosownie do art. 58 § 1 i § 2 k.p.a., ale pod warunkiem, że wniosek ten zostanie uwzględniony, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Wskazać też należy ,że termin do wniesienia odwołania liczony jest od dnia doręczenia stronie decyzji organu I instancji.

Pozostaje poza sporem w analizowanym przypadku , że decyzja organu I instancji została odebrana przez małżonkę skarżącego w dniu [...] grudnia 2016 r na podstawie stosownego upoważnienia skarżącego. Taka data widnieje na orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności i nie była kwestionowana przez skarżącego. Nie budzi zatem wątpliwości, że doręczenie rzeczonego orzeczenia zostało dokonane skutecznie. Termin do wniesienia odwołania mijał zatem [..] stycznia 2020r. M

W tych okolicznościach nie podważonych przez skarżącego , prawidłowo organ odwoławczy uznał, że odwołanie zostało złożone po terminie, a zatem z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym organ stwierdzając, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu nie naruszył art. 134 k.p.a.

Natomiast zamierzonego skutku prawnego nie mogą odnieść zarzuty skargi nakierowane na przyczyny uchybienia ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Okoliczności, które spowodowały niezachowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji były badane w odrębnym postępowaniu , wszczętym wnioskiem strony o przywrócenie terminu , zakończonym postanowieniem z dnia [...] października 2020r. Nr [...] o odmowie przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania . Wobec tego w badanej sprawie pozostają one bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia .

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne , co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.