IV SA/Wr 338/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 21 marca 2023 r. nr SKO.ŚR/41/73/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia 14 lutego 2023 r. nr MOPS/DŚR/000772/SP/01/2023.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze utrzymało w mocy orzeczenie Prezydenta Miasta Jelenia Góra z dnia 14 lutego 2023 r. odmawiające P. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Jak wynikało z akt sprawy powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówił Skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem T. P. W uzasadnieniu wskazał, że niepełnoprawność podopiecznego powstała po upływie okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023r., poz. 390, dalej: u.ś.r.), co uchyla możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ podkreślał pełne zrozumienie, że Strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, co jest istotne z punktu widzenia sytuacji życiowej i materialnej rodziny, jednakże przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby zasadę praworządności. Jakkolwiek bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/14 ocenił, że sporny przepis narusza konstytucyjną zasadę równości, to nie orzekł o utracie mocy obowiązującej rzeczonej normy, wskazując na konieczność dokonania zmian przez ustawodawcę. Dopóki przepis ten pozostaje w mocy obowiązkiem organu jest jego stosowanie, to zaś skutkuje odmową przyznania świadczenia, gdyż niepełnosprawność ojca Skarżącego w stopniu znacznym powstała, gdy miał on ukończone 86 lat.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu przywołało okoliczności sprawy wywodząc, że wnioskiem z dnia 29 grudnia 2022 r. Strona wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem, którego niepełnosprawność w stopniu znacznym została stwierdzona orzeczeniem z dnia 14 października 2022 r. Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonych dowodów ustalono, że Skarżący nie pracuje zawodowo, od marca 2010 r. nie podejmował pracy zarobkowej i od tego czasu pozostaje zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. We wcześniejszych okresach także posiadał status osoby bezrobotnej, z przerwami na pracę sezonową, krótkotrwałą, trwającą maksymalnie trzy miesiące. Skarżący jest kawalerem i zamieszkuje z ojcem, który jest wdowcem. Wg oświadczenia Strony jest jedyną osobą mogącą sprawować opiekę nad ojcem.

Powołując się na przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. organ zanegował stanowisko organu I instancji wyrażone na podstawie art. 17 ust. 1b ww. ustawy. Powołując się na wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/14 stwierdził, że jakkolwiek nie wywołuje on skutku w postaci utraty mocy obowiązującej spornego przepisu, to wskazuje na sposób wykładni tej regulacji. Jej niezgodność z art. 32 Konstytucji wymaga pominięcia tej części przepisu, która odnosi się do momentu powstania niepełnosprawności jako kryterium warunkującego przyznanie świadczenia. W związku z tym pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Pomimo tej okoliczności organ stwierdził, że Stronie nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, co wywiódł z innych okoliczności. Odwołując się do celu świadczenia, które ma stanowić substytut wynagrodzenia utraconego przez opiekuna osoby niepełnosprawnej w związku z koniecznością sprawowania opieki, organ zwrócił uwagę na konieczność wystąpienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki. W tych okolicznościach, odnosząc się do dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, organ stwierdził, że Skarżący od 2010 r. nie pracował i od tego czasu pozostaje nadal zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Skarżący nie wykazał także okoliczności i przyczyn braku podejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Z treści złożonego przez Stronę oświadczenia wynika, że na długo przed powstaniem niepełnosprawności nie podejmował zatrudnienia, co dowodzi, że okoliczność ta nie jest uwarunkowana sprawowaną opieką. Rozmiar i zakres opieki nie wymusza niepodejmowania zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Skarżący posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem pracy w warunkach pracy chronionej, z zakresu sprawowanej opieki wynika zaś, że ojciec Skarżącego nie wymaga pomocy w wielu czynnościach. Strona wskazała na problemy ojca z pamięcią, sercem, utrzymaniem równowagi, wzrokiem i słuchem. Nie jest on zatem ograniczony ruchowo i większość czynności wykonuje samodzielnie. W swoim oświadczeniu Skarżący wskazał, że w ramach opieki nad ojcem sprząta, gotuje, wychodzi na spacery, pomaga w kąpieli i ubieraniu się. Oceniając te wyjaśnienia organ wskazał, że właściwa organizacja pracy Skarżącego pozwoliłaby mu na podjęcie zatrudnienia. Nadto zakres czynności związany z opieką nie obejmuje czynności pielęgnacyjnych wymagających stałej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Tym samym brak aktywności zawodowej Skarżącego nie wynika z konieczności sprawowania opieki nad ojcem.

W skardze Strona zarzucała liczne nieścisłości i nieporozumienia mające rażący charakter. Zwracał uwagę na szczególną sytuację w jakiej znalazł się wraz ojcem oczekując dostrzeżenia jej przez organy. Podkreślał, że występując o przyznanie świadczenia był zmuszony zrezygnować z zasiłku stałego, który i tak nie zaspokajał potrzeb rodziny. Z uwagi na długotrwałość postępowania obecnie pozostał bez środków do życia i był zmuszony korzystać z pożyczek. Zwracał uwagę na złożoność i mnogość regulacji prawnych oraz trudności w zrozumieniu tych zawiłości odnoszących się do prostej sytuacji. Zarzucał niesprawiedliwe potraktowanie przez organy administracji, podkreślał, że świadczenia są przyznawane osobom mającym lepszą niż Skarżący sytuację. Prowadzenie tej sprawy zmuszało go do pozostawiania ojca bez opieki, co może być tragiczne w skutkach. Zarzucał pominięcie oświadczenia z dnia 23 stycznia 2023 r., w którym wyjaśniał swoją sytuację życiową po 2010 r. Zwracał uwagę, że w tym czasie opiekował się ciężko chorą na Parkinsona mamą, co angażowało cały czas Skarżącego i doprowadziło do utraty zdrowia. Podkreślał także, że walczył o zdrowie czteroletniej córki, która zmarła na serce.

Odnosząc się do sprawowania opieki nad ojcem Skarżący argumetował, że wyrażał gotowość do złożenia wyjaśnień, co pominięto. Zarzucał wybiórczą analizę dokumentów, brak sprawdzenia sytuacji Strony i ojca, podkreślał konieczność stałej opieki i kontroli nad podopiecznym, co angażuje cały czas, całą dobę, uniemożliwiając jakąkolwiek pracę. Zwracał także uwagę, że jego stan zdrowia wyklucza regularną pracę. Obecnie wraz z ojcem utrzymują się z jego emerytury, podkreślał trudne warunki mieszkaniowe, nieadekwatne do stanu zdrowia ojca, konieczność korzystania z pomocy i pożyczek, co urąga godności człowieka. Skarżący zarzucał także błędne wnioskowanie o braku zależności między rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad ojcem, ponownie wskazując, że najpierw opiekował się mamą, potem sam wymagał leczenia i obecnie zajmuje się tatą. Akcentował niezrozumiałość powoływanych przez organy obu instancji przepisów prawa, w których zwykły człowiek może się pogubić. Podkreślał, że nie można oceniać jego sytuacji przez pryzmat tabelek dotyczących zatrudnienia pomijając fakt, że opiekował się pokrzywdzonymi przez los ludźmi, następnie przez trzy lata ciężko chorą mamą doprowadzając się do utraty zdrowia. Wskazywał, że obecnie tonie w długach, wyrażał nadzieję, że organ ponownie zajmie się jego sprawą dostrzegając opisane fakty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo wskazał, że Skarżący od 1996 r, jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, z krótkimi okresami pracy. Od stycznia 2017 r. do grudnia 2022 r. pobierał zasiłek stały. Obecnie jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna. Ostatnia aktywność zawodowa ustała w 2010 r. Opiekę nad mamą sprawował do 2015 r., zaś ojcem zajmuje się od 2018 r. Wniosek o świadczenie pielęgnacyjne Skarżący złożył po 12 latach od daty ostatniego zatrudnienia. Niepełnosprawność ojca w stopniu znacznym datowana jest od 19 sierpnia 2022 r. Organ zwracał uwagę na związany charakter decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, co wyklucza uznanie administracyjne. Podkreślał bierność zawodową Strony zarówno przed chorobą matki jak i ojca.

W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2023 r. Skarżący kwestionował pogląd organu o braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Stan zdrowia podopiecznego wymaga stałej opieki, zaś ocena owego związku przyczynowego winna być odnoszona do aktualnej sytuacji, nie do przeszłości. Oświadczał, że niepodejmowanie zatrudnienia uzasadnione jest koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Zarzucał orzeczeniu organu odwoławczego wykroczenie poza zakres ustaleń dokonanych przez organ I instancji oraz bezpodstawne negowanie zapisów wynikających z orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność ojca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy czym w ramach tych uprawnień, poza wyjątkiem opisanym w art. 57a p.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania, nie są związane zarzutami i wnioskami skargi.

Ta ostatnia uwaga ma zasadnicze znaczenie, gdyż ani zarzuty ani wnioski skargi nie są właściwe, zaś zaskarżony akt i poprzedzające go orzeczenie naruszają przepisy prawa w stopniu warunkującym jego uchylenie. Zastrzeżenia Sądu budzi brak przeprowadzenia wymaganego prawem postępowania dowodowego, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady dwuinstancyjności.

Jak wynika z akt sprawy i treści orzeczeń organów obu instancji zasadniczą przyczyną odmowy przyznania Stronie wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji były okoliczności, o których mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. W związku z tym w sprawie nie przeprowadzono wymaganego prawem wywiadu środowiskowego, nie dokonano oceny zebranych w sprawie (przedstawionych) przez Skarżącego dowodów odnoszących się do okresów zatrudnienia, sytuacji zdrowotnej jego ojca, przyczyn niepodejmowania zatrudnienia od 2010 r.

Orzeczenie organu odwoławczego negując pogląd wyrażony w decyzji Prezydenta Miasta Jelenia Góra (co jest w opinii Sądu prawidłowe), wskazuje natomiast na odmienne podstawy wykluczające przyznanie Stronie wnioskowanego świadczenia. W tym zakresie organ powołał się na dwie okoliczności w obszarze braku związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki przez Stronę nad niepełnosprawnym ojcem. Pierwsza dotyczyła braku aktywności zawodowej Skarżącego od 2010 r. oraz przebieg kariery zawodowej od 1996 r. Druga zaś odnosiła się do zakresu sprawowanej opieki oraz samodzielności ojca Skarżącego. Swoje ustalenia organ odwoławczy wyprowadził z przedstawionych przez Skarżącego dokumentów i oświadczeń. Przy czym, co istotne, to w toku postępowania odwoławczego organ nie dopełnił czynności wynikających z art. 10 i art. 79a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.).

Nie negując uprawnień organu do odmiennej oceny okoliczności faktycznych sprawy stwierdzić trzeba, że wymaga ona respektowania i poszanowania uprawnień strony postępowania, zapewnienia jej możliwości zgłoszenia argumentacji i dowodów na wykazanie okoliczności, które wszakże nie były badane, czy negowane przez organ I instancji. Gwarancje procesowe dla strony postępowania, które winny być realizowane na etapie postępowania zarówno w pierwszej jak i w drugiej instancji są niezbędne po to aby dopuszczalność odmiennej oceny faktów i dowodów nie stała się swoistą pułapką dla strony. Postępowanie, w którym organ I instancji realizując obowiązki wynikające z powołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, informuje Stronę o podstawie prawnej wykluczającej przyznanie świadczenia – art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, zaś organ odwoławczy przyjmuje inną podstawę faktyczną i prawną podjętych czynności (nie wskazywaną i nie negowaną przez organ I instancji), bez skierowania do Strony żadnych informacji czy wezwań taką właśnie pułapkę stwarza. Przykład tej sprawy dowodzi, że zaniechanie dopełnienie wymogów procesowych przez organ odwoławczy prowadzi do tego, że zarzuty dotyczące prawidłowości postępowania organu, polemiki z organem możliwie są wyłącznie na etapie skargi. Tymczasem Sąd nie jest kolejną instancją postępowania administracyjnego obligowaną do dokonywania ustaleń faktycznych w kontekście formułowanych przez Stronę zarzutów. W rozpoznawanej spór pomiędzy Skarżącym a organem, dotyczący ustaleń faktycznych, toczony jest na etapie postępowania skargowego, zgłaszane przez Skarżącego argumenty i zarzuty odnoszące się do czynionych ustaleń odpierane są w odpowiedzi na skargę, a więc dokumencie stanowiącym pismo procesowe, które nie jest objęte kontrolą Sądu. Już tylko ta okoliczność stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Niezależnie od tego stanowisko organu odwoławczego wspiera się tylko i wyłącznie na oświadczeniach zgłoszonych w toku postępowania przez Skarżącego, z których organ i Strona wyprowadzają odmienne wnioski, czego dowodzą zarzuty zawarte w skardze i w piśmie procesowym. Niewątpliwe zatem są to okoliczności sporne. Zgodnie z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 2268, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości.

Normą do której odsyła ww. regulacja jest art. 107 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z ust. 1 ww. zapisu rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Zaś art. 107 ust. 1a pkt 1 ww. ustawy stanowi, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie: art. 23 ust. 4aa ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.

Celem opisanego środka dowodowego jest weryfikacja wątpliwości dotyczących okoliczności istnienia istotnego z punktu widzenia świadczenia pielęgnacyjnego związku przyczynowego między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. W tej sprawie organ odwoławczy błędnie założył, że takich wątpliwości nie ma i uznał brak przeprowadzenia ww. dowodu za nieistotny, co w świetle zgłaszanych w skardze zarzutów odnoszących się do zakresu opieki, samodzielności osoby niepełnosprawnej oraz przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez Skarżącego nabiera istotnego znaczenia.

W związku z tym organowi należy postawić zarzut naruszenia prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 79a i art. 80 k.p.a. Błędy w tym zakresie, w szczególności brak wezwania Strony do wykazania faktów przez nią wskazywanych, brak rozważenia przesłanki niepodejmowania przez Stronę pracy zarobkowej doprowadziły do nieprawidłowego zastosowania prawa materialnego i przedwczesnego uznania, że Skarżący nie jest uprawniony do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Rację ma organ odwoławczy, że celem tego przepisu jest częściowe wynagrodzenie – poprzez ww. świadczenie – osobom zdolnym do pracy rezygnacji z zatrudnienia lub jego niepodejmowania zatrudnienia, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu wskazanym w ustawie. Nie jest to świadczenie adresowane do osoby niepełnosprawnej ale do podmiotu sprawującego opiekę. Nie chodzi tu także o jakąkolwiek opiekę ale taką, której zakres, natężenie wykluczy możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia.

Z powyższego wynika, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Analiza istnienia owego związku przyczynowego - pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem zatrudnienia) - wymaga oceny i zbadania kilku obszarów. Po pierwsze istotny jest stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w tym szczególności ocena zakresu czynności, które faktycznie jest w stanie wykonać samodzielnie, a w jakim wymaga stałej i długotrwałej opieki oraz pomocy innych osób. Kolejnym elementem podlegającym ocenie na gruncie ww. przepisu jest zakres czynności faktycznie realizowanych przez opiekuna w relacji do możliwości wykonywania pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r. Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo-skutkowego w każdym przypadku konieczne jest wyjaśnienie, czy rodzaj bądź ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej.

Wreszcie obszarem wymagającym zbadania jest relacja pomiędzy faktem rezygnacji z pracy jej niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W tym zakresie ustalenia powinny dotyczyć momentu i przyczyn zaprzestania aktywności zawodowej jak również zdolności i możliwości podjęcia dalszego zatrudnienia, w szczególności w odniesieniu do osoby w wieku produkcyjnym, a w takim wieku jest Skarżący.

Ustalenia w tym zakresie muszą wspierać się na dowodach, o których przeprowadzeniu strona postępowania winna być informowana i powinna mieć możliwość wypowiedzenia się co do istniejących dowodów.

Jak wynika z akt sprawy organ zanegował zarówno okoliczności odnoszące się do stanu samodzielności ojca Skarżącego, zakresu opieki jak i braku związku pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki. Jak wskazano, w świetle zarzutów skargi i pisma procesowego, okoliczność stanu zdrowia ojca Strony nie jest bezsporna i wymaga oceny, zatem istnieją w sprawie wątpliwości odnoszące się do tych okoliczności faktycznych, to zaś wymaga przeprowadzenia szczególnego dowodu jakim jest rodzinny wywiad środowiskowy, który pozwoli na obiektywną ocenę oświadczeń składanych w toku postępowania przez Stronę oraz argumentacji podnoszonej na etapie postępowania przed Sądem. Uchybienie zasadom postępowania poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. stanowi dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż uchybienia te mogły mieć i to istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasada wynikająca z art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek przestrzegania praworządności oraz podejmowania wszelkich czynności, także z urzędu, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy odnoszące się do zasad postępowania dowodowego: obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Jak wskazano organ zaniechał przeprowadzenia istotnych dla sprawy, a opisanych przez Sąd, czynności dowodowych.

Co istotne wyrażając odmienną ocenę zebranych w sprawie dowodów (lub też dokonując jej na etapie postępowania odwoławczego) organ uczynił to w sposób arbitralny, pomijając udział w nim Strony postępowania. Tymczasem zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (§ 1). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (§ 3). Stosownie zaś do art. 81a k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Nadto przyjęty przez organ sposób postępowania godzi również w zasadę zaufania wyrażaną w art. 8 § 1 k.p.a., zgodnie z jego brzmieniem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jak wskazano na wstępie rozważań przyjęcie odmiennego poglądu prawnego przez organ odwoławczy jest niewątpliwie dopuszczalne, jednakże musi się on wspierać na kompletnym materiale dowodowym, którego zebranie i ocena, co do zupełności, obarcza organ prowadzący postępowanie, przy czynnym udziale strony postępowania. Nadto należy odróżnić odmienną ocenę okoliczności faktycznych, które podległy już ocenie przez organ I instancji od zaistniałej w sprawie sytuacji, gdzie organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny zebranych w sprawie dowodów, na których swoje rozstrzygnięcie wspiera organ odwoławczy. Takie postępowanie narusza zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Istotne zastrzeżenia dotyczą również dalszych ustaleń wymaganych dla oceny istnienia wskazanego związku przyczynowego, tj. przyczyn rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką. Także i w tym zakresie organowi należy postawić zarzut naruszenia wskazanych przepisów, w tym dotyczących udziału strony w postępowaniu. Organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący, w kontekście zastrzeżeń zgłaszanych przez Stronę w skardze, jaki był powód braku aktywności zawodowej od 2010 r. Skarżący wskazuje, że w tym czasie opiekował się matką, a po jej śmierci, co miało miejsce w 2015 r. sam wymagał podratowania zdrowia, następnie zaś w 2018 r. zachorował ojciec, którym musiał się zająć. Obecnie pomimo orzeczonego stopnia niepełnosprawności Skarżący opiekuje się ojcem, co wyklucza podjęcie zatrudnienia. I te właśnie okoliczności wymagają wyjaśnienia, czy istotnie przed podjęciem opieki nad ojcem w 2018 r. Skarżący był zdolny do podjęcia zatrudnienia i czy ta zdolność istnieje nadal (wobec stwierdzonego stopnia niepełnosprawności). Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie tylko rezygnacja z zatrudnienia ale także jego niepodejmowanie stanowi podstawę do przyznania świadczenia, przy spełnieniu dalszych warunków.

Rację ma organ wskazując, że należy wziąć pod uwagę dotychczasową karierę zawodową wnioskodawcy, możliwości i zdolność do pracy. Jednakże wskazana przez organ argumentacja, powołane dowody, nie mogą zostać poddane obiektywniej ocenie, a to z uwagi na brak zapewnienia Stronie wypowiedzenia się co do nich oraz umożliwienia zgłoszenia nowych dowodów potwierdzających twierdzenia Strony podnoszone w skardze, z których wynika, że jedynym powodem powstrzymywania się do podjęcia pracy od 2018 r. jest choroba ojca, zaś uprzednio choroba matki i stan zdrowia Skarżącego. W tym zakresie przy czynnym udziale Strony wyjaśnić należy, czy przed podjęciem opieki nad ojcem Strona była zdolna do pracy oraz powody powstrzymywania się od zatrudnienia w latach od 2015 do 2022, tj. do dnia orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca Skarżącego. W tym zakresie istotne także będzie uzyskanie od Strony wyjaśnienia i ewentualnie dowodów, co do stanu zdrowia ojca w 2018 r., czy istotnie wymagał on opieki, która wykluczała podjęcie wówczas zatrudnienia przez Skarżącego. Skarżący wskazuje także na chorobę i śmierć córki, co czego organy się nie odniosły.

Sąd – co wyjaśniono na wstępie rozważań - upoważniony jest do oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie prowadzi postępowania dowodowego i nie może zastępować organów w czynieniu ustaleń faktycznych, czy ocenie zebranych dowodów w sytuacji jej braku.

Na marginesie już tylko wskazania wymaga, że Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, a odnoszącą się do wykładni i stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. wywodzoną z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt I K 38/13 OTK-A 2014/9/104) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, że moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma znaczenia z punktu widzenia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ta zatem okoliczność, wbrew poglądom wyrażanym w decyzji przez organ I instancji, nie ma istotnego znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Mając zaś na uwadze, że zakres postępowania dowodowego, które w tej sprawie należy przeprowadzić wykracza poza granice opisane w art. 136 k.p.a. Sąd za uzasadnione uznał uchylenie także orzeczenia organu I instancji, co ma uzasadnienie w art. 135 p.p.s.a.

Dostrzeżone uchybienia powołanym przepisom prawa mają wpływ na wynik sprawy, a to powoduje konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji z zaleceniem uzupełnienia postępowania dowodowego o wskazane przez Sąd okoliczności faktyczne. Przeprowadzając dowody organy będą zobowiązane do respektowania uprawnień procesowych Strony, czynnego jej udziału w postępowaniu oraz dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez właściwie dookreślenie okoliczności, których ustalenie i wykazanie jest istotne z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Przy czym takie postępowanie winno cechować organy obu instancji.

Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzający ją akt naruszają powołane przepisy prawa procesowego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji.