IV SA/Wr 289/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk Sędzia WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2024 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 27 lutego 2023 r. nr SKO/41/PS-104/2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze na rzecz skarżącej S. C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia 29 czerwca 2022 r. (nr DPS.530.57.2022.U.p.) działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Lubań Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubaniu umorzył postępowanie z wniosku S. C. z dnia 14 czerwca 2022 r. w sprawie przyznania pomocy w postaci usług opiekuńczych w wymiarze 3 godzin dziennie.

Decyzja ta została skierowana na adres zamieszkania strony: "ul. [...]", [...]-[...] L. Dwukrotnie awizowana (w dniach 18 i 26 lipca 2022 r.) nie została odebrana przez stronę z urzędu pocztowego.

Pismem z dnia 29 października 2022 r. (nadanym 31 października 2022 r.) strona wniosła odwołanie od powołanej na wstępie decyzji z dnia 29 czerwca 2022 r., w którym oprócz zarzutów skierowanych przeciwko tej decyzji podniosła również zarzut braku prawidłowego doręczenia stronie tej decyzji. Jak wskazała, do dnia 31 sierpnia 2022 r. przebywała ona u syna pod K. (w M.) i z tego powodu we wniosku inicjującym postępowanie strona podała, że " w sprawach dotyczących wniosku należy kontaktować się z synem M. B., adres: "ul. [...]", [...]-[...] K."". Adres syna stanowił aktualny adres do doręczeń w sprawie, a zatem nieprawidłowo procedował organ doręczając decyzję z dnia 29 czerwca 2022 r. na adres zamieszkania strony ("ul. [...]", [...]-[...] L.).

Postanowieniem z dnia 27 lutego 2023 r. (nr SKO/41/PS-104/22) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: k.p.a.) stwierdziło, że odwołanie strony od decyzji z dnia 29 czerwca 2022 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ ocenił, że ostatnim dniem terminu na wniesienie odwołania był dzień 16 sierpnia 2022 r., tymczasem strona złożyła odwołanie w dniu 7 listopada 2022 r.

W skardze na to postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 42 § 3 i art. 44 § k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji została doręczona skarżącej z upływem 14-dniowego terminu przechowywania przez operatora pocztowego pisma, licząc od dnia zawiadomienia o pozostawieniu go w placówce pocztowej tego operatora, a 14-dniowy termin do wniesienia przez stronę odwołania upłynął z dniem 16 sierpnia 2022 r. w sytuacji, gdy skarżąca we wniosku wskazała adres do doręczeń inny niż adres, na który została skierowana decyzja pierwszoinstancyjna.

Strona wniosła o:

- uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie, z ostrożności procesowej zaś także o oddalenie.

Zdaniem organu, wnosząc skargę strona uchybiła terminowi określonemu w art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.).

W ramach argumentacji na rzecz oddalenia skargi organ nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej co do tego, że decyzja pierwszoinstancyjna powinna zostać skierowana na adres do doręczeń podany we wniosku. Na poparcie stanowiska przeciwnego wskazał, że we wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. strona wskazała swój adres w L. przy "ul. [...]"., zaś w treści wniosku nie zażądała by korespondencję doręczać jej na adres korespondencyjny (we wniosku nie użyto ani razu sformułowania "adres do korespondencji"). Jak argumentował, strona we wniosku jedynie wyjaśniła, że obecnie przebywa pod K. u syna i podała jego imię i nazwisko, adres oraz telefon że wskazaniem że preferowany jest kontakt telefoniczny. W ocenie Kolegium, w tej sytuacji trudno uznać, że strona sformułowała żądanie, by organ pierwszej instancji doręczał korespondencję w sprawie "na bliżej nieokreślony adres korespondencyjny". Jak podniósł, nie jest rolą organu administracyjnego domyślanie się na jaki adres wysłać korespondencję. Dodatkowo organ odnotował, że strona w pisemnym oświadczeniu z dnia 27 czerwca 2022 r. o wycofaniu wniosku o pomoc w formie usług opiekuńczych i nie wyrażeniu zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego także wskazała adres w L. przy "ul. [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Na wstępie wymaga odnotowania, że Sąd nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § pkt 2 p.p.s.a., o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę. Strona nie uchybiła bowiem terminowi do złożenia skargi. Jak wynika z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Z akt sprawy wynika, że strona otrzymała postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 9 marca 2023 r., zaś skargę nadała 11 kwietnia 2023 r. Trzydziesty dzień licząc od doręczenia zaskarżonego postanowienia mijał w sobotę, a zatem termin przedłużał się do następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy (art. 83 § 2 p.p.s.a.). W dniach 9 i 10 kwietnia 2023 r. przypadały Święta Wielkanocne, a zatem skarga nadana w dniu 11 kwietnia 2023 r. została wniesiona w następnym dniu po dniach wolnych od pracy, czyli w terminie.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić, że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. Jak stanowi powołany przepis w zakresie zastosowanym w sprawie, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Odwołanie musi być wniesione w terminie określonym w art. 129 § 2 lub w terminie określonym w przepisach szczególnych (art. 129 § 3).

W stanie faktycznym sprawy, znalazła zastosowania ogólna noma z art. 129 § 2 k.p.a. w myśl której, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka odwoławczego pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ po otrzymaniu odwołania jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 64/23).

Bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się w momencie doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2147/22), stąd pierwszorzędne znaczenie ma kwestia kontroli przez organ odwoławczy prawidłowości procedury doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej stronie.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzja organu pierwszej instancji została skierowana na adres zamieszkania strony, tj. na adres w L. przy "ul. [...]". Pod dwukrotnym awizowaniu w dniach 18 i 26 lipca 2022 r. została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie".

Akceptując prawidłowość tego doręczenia organ odwoławczy do którego wpłynęło odwołanie strony od tej decyzji stwierdził, że ostatnim dniem terminu na wniesienie przez stronę odwołania od decyzji z dnia 29 czerwca 2022 r. był 16 sierpnia 2022 r. (15 sierpnia 2022 r. był dniem ustawowo wolnym od pracy – przypis Sądu). Organ odwoławczy nie uznał - za istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości przyjętego skutku doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej - wyjaśnień strony zawartych w odwołaniu a dotyczących tego, że do 31 sierpnia 2022 r. strona przebywała u syna pod K. (w M.), oraz, że z tego powodu, już na etapie składania wniosku o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych, podała że w sprawach tego wniosku należy kontaktować się z jej synem na adres podany w tymże wniosku.

W konsekwencji ocenił, że składając odwołanie w dniu 7 listopada 2022 r. strona uchybiła terminowi do wniesienia tego środka zaskarżenia, co obligowało organ odwoławczy do zastosowania normy z art. 134 k.p.a. i wydania postanowienia o stwierdzeniu, że odwołanie w sprawie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

Sąd poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie podziela i stoi na stanowisku, że w treści wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. strona wyraziła wolę, by w sprawach dotyczących złożonego przez nią wniosku o przyznanie pomocy w postaci usług opiekuńczych kontaktować się z nią na podany w tym wniosku adres syna. W ocenie Sądu, skoro z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by do czasu wydania decyzji organu pierwszej instancji strona odwołała to oświadczenie (z treści odwołania wynika, że u syna przebywała do końca sierpnia 2022 r.), to organ pierwszej instancji nie był uprawniony do tego, by wbrew woli strony doręczać decyzję tego organu na adres zamieszkania wnioskodawczyni w L.

Sąd nie ma wątpliwości, że wyrażona w treści wniosku z dnia 6 czerwca 2022r. wola strony by "w sprawach dotyczących wniosku" kontaktować się z nią w sposób wskazany w tymże wniosku jest wolą strony by adres syna był adresem do doręczeń w postępowaniu administracyjnym wszczętym tymże wnioskiem.

Adres do doręczeń pism w postępowaniu administracyjnym nie jest związany z miejscem zamieszkania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1369/05), a zatem nie stało na przeszkodzie sformułowaniu takiej właśnie woli skarżącej to, że adresem zamieszkania strony w tym czasie był adres w L.

W ocenie Sądu, zasadności przyjętego w sprawie stanowiska nie podważają argumenty organu odwoławczego przedstawione w treści zaskarżonego postanowienia a także w odpowiedzi na skargę.

Okoliczność, że w treści wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. strona nie operuje expressis verbis sformułowaniem "adresu do doręczeń", czy "adresu do korespondencji" nie uzasadnia przyjęcia, że adres syna wskazany w tymże wniosku w istocie nie jest takim adresem.

Także fakt powołania przez stronę w nagłówku wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. a także w treści pisma z dnia 27 czerwca 2022 r. ( w którym strona oświadczyła o cofnięciu wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r.) swojego adresu zamieszkania w L., przy braku w aktach sprawy wyraźnego oświadczenia strony w zakresie odwołania wyrażonej wcześniej prośby kontaktowania się z nią na adres podany we wniosku wszczynającym postępowanie nie może być odczytywane, wbrew woli i słusznemu interesowi skarżącej, jako adres na który organ pierwszej instancji miał obowiązek dokonywać doręczeń w postępowaniu.

Wreszcie zawarta w treści wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. adnotacja, że preferowany jest kontakt telefoniczny nie może stanowić skutecznego kontrargumentu dla przyjęcia, że wyrażając wolę kontaktowania się w sprawie na adres syna (poddany w tymże wniosku) strona w istocie wskazała w ten sposób adres do doręczeń. Jeżeli przy takim sformułowaniu sposobu kontaktowania się ze stroną, nadto, wobec równoczesnego powoływania się przez wnioskodawczynię na adres zamieszkania, organ pierwszej instancji miał nawet jakiekolwiek wątpliwości odnośnie do tego na jaki adres ma doręczać korespondencję, to powinien był, kierując się zasadą słuszności i uwzględniania słusznego interesu strony, dopytać stronę na tę okoliczność, czego jednak nie uczynił. Z akt sprawy wynika, że kwestia adresu na jaki należy dokonywać doręczeń nie była wyjaśniana ze stroną także podczas próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w dniu 27 czerwca 202 r. w jej miejscu zamieszkania, na którego przeprowadzenie strona ostatecznie się nie zgodziła oświadczając przed pracownikiem socjalnym, że rezygnuje z wniosku z dnia 6 czerwca 2022 r. i nie wyraża zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Znajdująca się w aktach sprawy notatka służbowa pracownika socjalnego (z dnia 23 czerwca 2022 r.), z której wynika jedynie tyle, że pracownik ten skontaktował się telefonicznie z synem skarżącej w celu ustalenia terminu wywiadu środowiskowego uzyskując od syna strony informację że w dniu 24 czerwca 2022 r. przywiezie on mamę do L. i wtedy będzie możliwe spotkanie się w celu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (termin ten następnie został przełożony na 27 czerwca 2022 r.), przy braku w aktach sprawy oświadczenia strony odwołującego wolę kontaktowania się z nią przez organ na podkrakowski adres syna, także nie dawała organowi odwoławczemu podstaw do tego by przyjąć, wbrew słusznemu interesowi strony, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji na adres w L. było prawidłowe i wywołało skutek związany z wejściem tej decyzji do obrotu na skutek przyjęcia tzw. fikcji doręczenia. Wymaga dodania, że wolę doręczania korespondencji na adres zamieszkania, strona wyraziła dopiero w odwołaniu.

Podsumowując, Sąd uznał, że w sprawie wydając postanowienie stwierdzające wniesienia odwołania z uchybieniem terminu organ naruszył art. 134 k.p.a., albowiem błędnie przyjął skutek doręczania stronie decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu 1 sierpnia 2022 r., tj. w drodze tzw. fikcji prawnej, skoro decyzja ta została skierowana na adres zamieszkania strony, podczas gdy strona poinformowała organ, że przebywa u syna pod K. oraz że jej wolą jest kontaktowanie się z nią sprawie złożonego przez nią wniosku poprzez adres kontaktowy syna, podany we wniosku wszczynającym postępowanie.

Na marginesie warto dodatkowo nadmienić, że organ odwoławczy błędnie datę złożenia odwołania przez stronę wiąże z datą wpływu odwołania do organu, tj. z datą widniejącą na prezentacie organu odbitej na treści odwołania (7 listopada 2022 r.), podczas gdy z koperty w której nadano to odwołanie wynika, że odwołanie nadano w dniu 31 października 2022 r.

Kierując się przedstawioną argumentacją Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

W toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu jest dokonać ponownej oceny skuteczności doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji, od której strona wniosła w dniu 31 październik 2022 r.

O kosztach postępowania (punkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz 200 § 5 p.p.s.a.