IV SA/Wr 177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi F. L.Ż. na decyzję Rektora A z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Rektora A na rzecz skarżącego kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Dziekan Wydziału [...] A (dalej jako organ pierwszej instancji lub Dziekan) w dniu 9 grudnia 2015 r. zawiadomił F. L. Ż. (dalej jako strona lub skarżący) o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia go z listy studentów na kierunku [...] z uwagi na niewniesienie opłat związanych z odbywanymi studiami. Jednocześnie Dziekan wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa w dziekanacie w dniu 17 grudnia 2015 r. celem wyjaśnienia wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na wynik postępowania.

Następnie organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm., dalej u.p.s.w.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), skreślił skarżącego z listy studentów.

Powołując się na § 19 ust. 1 pkt 8 Regulaminu Studiów Wyższych w A (dalej jako regulamin studiów) organ pierwszej instancji wskazał, że student może zostać skreślony z listy studentów w przypadku niewniesienia opłat związanych z odbywanymi studiami. Skarżący – zdaniem Dziekana– pomimo wezwania do natychmiastowego uiszczenia opłaty i wyznaczenia dodatkowego terminu, w ostateczności jej nie wniósł. Stąd też w dniu 9 grudnia 2015 r. został on poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia go z listy studentów, a w dniu 17 grudnia 2015 r., podczas spotkania w dziekanacie, o skreśleniu z listy studentów z powodu niewniesienia opłat.

Powyższa decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 7 stycznia 2016 r.

Skarżący podkreślił, odwołując się od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, że opóźnienia w uregulowaniu należności za bieżące kursy semestralne wynikały z nieterminowego otrzymania przez niego wynagrodzenia za pracę. Niemniej jednak po spotkaniu w dziekanacie w dniu 17 grudnia 2015 r. podjął on starania w celu zadośćuczynienia nałożonym na niego obowiązkom i dokonał wpłaty, która została zaksięgowana na rachunku bankowy uczelni w dniu 4 stycznia 2016 r., a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji o skreśleniu z listy studentów. Winno to – w jego ocenie – prowadzić do przywrócenia mu statusu studenta.

Poza odwołaniem skarżący wystąpił również z szeregiem żądań zmierzających do umożliwienia mu kontynuowania studiów, w tym także z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji organu pierwszej instancji.

Dziekan, przekazując wniesione odwołanie, wyraził opinię, że nie zasługuje ono na uwzględnienie, albowiem skarżący pomimo wielokrotnych wezwań uregulował należności dopiero po otrzymaniu prawomocnej decyzji o skreśleniu z listy studentów, co z uwagi na dni wolne nastąpiło dopiero 7 stycznia 2016 r.

Rektor A (dalej jako organ odwoławczy lub Rektor), działając na podstawie art. 190 u.p.s.w., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 19 ust. 1 pkt 8 regulaminu studiów, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko Dziekana, że skarżący nie uiścił należnej opłaty w wymaganym terminie, do czego zobowiązał się w dniu 17 grudnia 2015 r. Nie uczynił tego również w efekcie kolejnych kierowanych do niego wezwań. Dlatego też pomimo, że zaległa należność została ostatecznie wpłacona, Rektor – po zapoznaniu się z opinią organu pierwszej instancji – stwierdził, że nastąpiło to po upływie wyznaczonego terminu. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja była prawidłowa i nie istniały podstawy do jej uchylenia. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ odwoławczy utrzymał ją zatem w mocy.

W skardze oraz w uzupełniających ją pismach procesowych strona zakwestionowała wydaną decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10, art. 14 § 1, art. 50 § 1, art. 77 § 1 i art. 130 k.p.a. oraz podkreśliła, że okoliczności faktyczne leżące u podstaw jej podjęcia nie zostały przez organ należycie rozpatrzone. Na żadnym etapie postępowania, czy to w wezwaniu z dnia 9 grudnia 2015 r., czy też podczas kilkuminutowego spotkania w dniu 17 grudnia 2015 r., nie został bowiem zakreślony jakikolwiek termin na uiszczenie należnej opłaty. Na wspominanym spotkaniu strona zobowiązała się jedynie do szybkiego uregulowania należności, co – przy uwzględnieniu problemów z otrzymaniem wynagrodzenia i okresem świątecznym – nastąpiło w końcu w dniu 4 stycznia 2016 r., a więc jeszcze przed doręczeniem decyzji o skreśleniu z listy studentów. Rektor nie wziął jednak tego pod uwagę przy rozpoznaniu wniesionego odwołania i pomimo licznych próśb kierowanych do niego o polubowne załatwienie sprawy uznał, że doszło do nieterminowego uiszczenia opłaty, choć samego terminu w decyzji nie wskazano, podobnie jak i nie powołano się na adekwatną do tej okoliczności podstawę prawną. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie doszło również do żadnych kolejnych wezwań do zapłaty. Dlatego też w ocenie skarżącego postępowanie prowadzone w przedmiocie skreślenia go z listy studentów, po uiszczeniu wymaganych opłat, stało się bezprzedmiotowe i z tej przyczyny należało je umorzyć.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania o skreślenie go z listy studentów oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy zauważył, że skreślenie z listy studentów z uwagi na niewniesienie opłat związanych z odbywaniem studiów ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to jednak dowolności w podjęciu tej decyzji, gdyż organ zobowiązany jest do wykazania spełnienia przesłanek umożliwiających wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie za skreśleniem skarżącego z listy studentów przemawiała zaś okoliczność, że nie uiścił on wymaganej opłaty w terminie dodatkowym wyznaczonym podczas spotkania w dniu 17 grudnia 2015 r., lecz dopiero po wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Spóźniał się przy tym z uregulowaniem należności już od ponad dwóch miesięcy, albowiem nie dochował on terminu wynikającego z zawartej umowy o świadczenie usług edukacyjnych, która przewidywała, że wszelkie opłaty powinny zostać zapłacone do dnia 15 października 2015 r. Miał on zatem pełną świadomość konsekwencji swojego zachowania, mimo że o ciążących na nim obowiązkach przypominano mu ustnie wielokrotnie podczas wizyt w dziekanacie. Dlatego też ziściły się przesłanki do skreślenia go z listy studentów. Z tych powodów Rektor wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Na wstępie rozważań należy stwierdzić, że wobec cofnięcia przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania w przedmiocie skreślenia go z listy studentów, a następnie umorzenia sprawy nim zainicjowanej ostateczną decyzją Rektora z dnia [...] kwietnia 2021 r., ustały przesłanki z art. 56 u.p.p.s.a. stanowiące przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Po drugie zaś trzeba podkreślić, że choć ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, a także regulamin studiów ustanowiony na rok akademickim 2015/2016, utraciły już swoją moc obowiązującą, to kontrola legalności zaskarżonej decyzja musiała zostać przeprowadzona w ich świetle, jako że stanowiły one podstawę prawną wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając niniejszą sprawę z uwzględnieniem powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 190 ust. 2 pkt 3 u.p.s.w. kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej może skreślić studenta z listy studentów w przypadku niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów.

Analogiczną regulację zawiera również § 19 ust. 1 pkt 8 regulamin studiów, przypisujący dziekanowi kompetencję do skreślenia studenta z listy studentów. Odsyła on także do § 23 regulaminu studiów, który w ust. 1 zd. 1 stanowi, że w terminie (nie wcześniej niż po wydaniu decyzji o przyjęciu na studia i nie później niż w terminie 30 dni od rozpoczęcia zajęć) wyznaczonym przez dziekana, student zawiera z uczelnią umowę w formie pisemnej, określającą warunki odpłatności za studia i usługi edukacyjne.

W aktach sprawy znajdują się trzy podpisane przez skarżącego umowy o świadczenie usług edukacyjnych, z których ostatnia – zawarta w dniu 1 października 2014 r. – w § 1 ust. 6 oraz § 2 ust. 5 przewiduje, że student zobowiązuje się wobec uczelni do terminowego uiszczania opłat za usługi edukacyjne związane z powtarzaniem kursów z powodu niezadowalających wyników w nauce. Opłaty te muszą być wniesione przez studenta w terminie do 31 października w semestrze zimowym roku akademickiego 2014/2015 i do 15 października w kolejnych latach akademickich oraz do 10 marca w semestrze letnim w każdym roku akademickim.

Warto również pamiętać, że w myśl art. 207 ust. 1 u.p.s.w. m.in. do decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że decyzja o skreśleniu z listy studentów z powodu niewniesienia opłat związanych z odbywaniem studiów – jak zasadnie zauważył to organ w odpowiedzi na skargę – ma charakter uznaniowy. Oznacza to przyznanie organom uczelni pewnego stopnia swobody przy jej podejmowaniu. Decyzja taka nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej z punktu widzenia jej celowości, gdyż kontrola ta sprowadza się wyłącznie do oceny, czy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz czy prawidłowo ustalono stan faktyczny. W sytuacji, w której organy wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem wymogów ustawowych i w sposób przekonywający uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1156/10, czy też z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3119/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie można podzielić stanowiska organu, że dochował on należytej staranności przy skreśleniu skarżącego z listy studentów w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego. Uzasadnienie zakwestionowanej decyzji pozostaje bowiem w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Materiał ten nie mógł zatem stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że ziściły się przesłanki skreślenia strony z listy studentów. Treści decyzji organu odwoławczego wyraźnie bowiem wskazuje, że skarżący przed skreśleniem został – po pierwsze – wezwany do natychmiastowego uiszczenia należnej opłaty, a wezwania te były powtarzane wielokrotnie, po drugie zaś wyznaczono mu dodatkowy termin na jej wniesienie. W aktach sprawy nie ma jednakże żadnego śladu, że powołane przez organ fakty istotnie miały miejsce. Nie można też oczywiście wykluczyć, że wielokrotnie ustnie zwracano się do skarżącego z prośbą o uregulowanie należności, a podczas spotkania w dziekanacie w dniu 17 grudnia 2015 r. zobowiązał się on do niezwłocznego uregulowania zaległości, jednakże brak jest w tej sprawie wystarczających dokumentów, które wzmacniałyby argumentację organu i prowadziły do wnioski, że decyzja została wydana w oparciu o swobodną, a nie dowolną ocenę dowodów. Jak zasadnie przy tym zwrócił uwagę skarżący, postępowanie administracyjne ma charakter przede wszystkim pisemny, a sprawy mogą być załatwiane ustnie jedynie wtedy, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. Nawet jednak wówczas, treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji (art. 14 § 1 i § 2 k.p.a.).

Dodatkowo zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 67 § 1 oraz art. 72 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie. Czynności organu, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał czynności.

W konsekwencji należało przyjąć, że skarżący na uiszczenie wymaganych opłat za studia miał czas do dnia 15 października 2015 r., który to termin wynikał z postanowień zawartej przez niego umowy o świadczenie usług edukacyjnych. I choć w istocie nie dokonał on zapłaty w tym terminie, tym niemniej przed doręczeniem mu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o skreśleniu go z listy studentów, co nastąpiło w dniu 7 stycznia 2016 r., uregulował on ciążącą na nim zaległość. Okoliczności tej nie można było zatem skwitować wyłącznie stwierdzeniem, że opłata została wniesiona po upływie dodatkowego terminu wyznaczonego przez Dziekana, skoro z akt sprawy nie wynika, żeby taki termin został wyznaczony, a tym bardziej kiedy miałby on upływać. Organ odwoławczy, kierując się określoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, zobowiązany był zatem przeanalizować całą sprawę ponownie, a nie ograniczać się jedynie do bezkrytycznego powielenia oceny organu pierwszej instancji.

Nadto uczelnia przewidziała w § 3 ust. 1 umowy z dnia 1 października 2014 r., że opóźnienie w zapłacie którejkolwiek z należności studenta na rzecz uczelni skutkuje naliczeniem odsetek ustawowych. Z tego można wysnuć wniosek, że ewentualne opóźnienia były dopuszczalne, a student, który nie zmieścił się w umownym terminie winien uzupełnić opłatę o należne od niej odsetki ustawowe, po ich wyliczeniu przez uczelnię. Każdorazowe niedochowanie terminów umownych – samo w sobie – nie zawsze zatem mogło prowadzić do skreślenia z listy studentów.

Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wyżej powołanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności faktyczne stanowiące podstawę do jej wydania nie znajdują bowiem potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, co świadczy, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło z przekroczeniem dopuszczalnego uznania administracyjnego. Wniesiona skarga zasługiwała zatem w znacznej mierze na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się trafne. Sąd nie podziela poglądu, że w toku postępowania doszło do uchybienia art. 10, art. 50 § 1 oraz art. 130 k.p.a. Strona została bowiem zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie skreślenia z listy studentów i mogła zająć swoje stanowisko w sprawie podczas spotkania w dziekanacie w dniu 17 grudnia 2015 r., na które została wezwana prawidłowo. Kwestia wykonalności decyzji organu pierwszej instancji przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie miała zaś wpływu na wynik niniejszej sprawy, choć skarżący oczywiście ma rację, że skutki skreślenia z listy studentów mogły nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu wniesionego przez niego odwołania. Do tego czasu decyzja organu pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom Dziekana – nie była prawomocna, wpierw dlatego, że pojęcie takie zostało wprowadzone do k.p.a. dopiero z dniem 1 czerwca 2017 r. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935), po wtóre, że jej ostateczność mogła być jedynie efektem niewniesienia odwołania, bądź jego wniesienia i rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji.

Wpływu na wynik sprawy nie miało również dostrzeżone z urzędu uchybienie procesowe w postaci powołania częściowo błędnej podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 2 zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Aczkolwiek organ winien zwrócić baczniejszą uwagę na to, by podejmowane rozstrzygnięcia były spójne z podstawą ich wydania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wydając takie rozstrzygnięcie Sąd wziął pod uwagę postulowane przez skarżącego umorzenie postępowania administracyjnego na zasadzie art. 145 § 3 u.p.p.s.a. Jednakże wobec niedostatecznego wyjaśnienia przez organ istoty sprawy, nie było podstaw do uznania, że postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z listy studentów stało się bezprzedmiotowe.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi, orzeczono w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 u.p.p.s.a.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ drugiej instancji na podstawie prawidłowo zgromadzonego i wyczerpująco ocenionego materiału dowodowego. W szczególności organ winien ustalić, kiedy skarżący był wzywany do uregulowania płatności oraz czy wyznaczono mu na to dodatkowy termin, inny niż wynikający z zawartej przez niego umowy. Nadto organ winien określić, jakie konsekwencji dla sytuacji skarżącego niosło uiszczenie opłaty przed doręczeniem mu decyzji o skreśleniu z listy studentów.