IV SA/Wa 914/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odsetek ustawowych oddala skargę.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia

i wypłaty odsetek ustawowych na rzecz A. W. z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. znak [...] w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obrębie [...], oznaczonej jako działki nr [...]

o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha,

nr [...] o pow. [...] ha, nr [...], nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha , nr [...]

o pow. [...] ha, przeznaczonej pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] – Etap [...] południowo-wschodnie obejście [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...].

W uzasadnieniu Minister podał, że nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],

nr [...],[...] i [...], nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2014r. znak: [...] została przeznaczona pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...]-Etap [...] południowo-wschodnie obejście [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz A. W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...], uchylił decyzję Wojewody [...]

z dnia [...] czerwca 2016r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Z rozstrzygnięciem Ministra nie zgodziła się A. W. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd postanowieniem z dnia 14 lipca 2017r. sygn. IV SA/Wa 1025/16 umorzył postępowanie sądowe w związku z cofnięciem skargi przez skarżącą.

W międzyczasie decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. znak: [...] Wojewoda [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy, orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. W. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Województwa [...] wskazanych wyżej nieruchomości przeznaczonych pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] – Etap [...] oraz o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł

W dniu [...] września 2017r. A. W. złożyła wniosek o wypłatę odsetek ustawowych w wysokości [...] zł z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji o ustaleniu odszkodowania. W uzasadnieniu wniosku powołano się na treść art. 12 ust.4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wskazano, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna zostać wydana nie później niż z dniem [...] października 2012r. A zatem skoro faktycznie została wydana w dniu [...] czerwca 2017r. to - w ocenie skarżącej – wynikłe opóźnienie zrodziło obowiązek zapłaty odsetek, zgodnie z przepisem art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia [...] września 2017r. (o nr wskazanym na wstępie) Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek ustawowych na rzecz A. W. z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji Wojewody [...]

z dnia [...] czerwca 2017r. w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia

z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...]

i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...], nr [...],[...] i [...]

o łącznej powierzchni [...] ha , nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] – Etap [...] południowo-wschodnie obejście [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że zarówno przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych, jak i przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odsetek za wydanie decyzji odszkodowawczej po upływie terminu o którym mowa w art. 12 ust. 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Skarżąca na powyższe postanowienie wniosła zażalenie podnosząc, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 132 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz że nawet gdyby powyższy przepis miał nie mieć zastosowania, organ winien zastosować art. 35 § 1 w związku z art. 3 k.p.a.

Minister Infrastruktury po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wniesionego zażalenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. W uzasadnieniu organ odwołał się do art. 12 ust.1,2 oraz 4 pkt 1 i 2 a także art. 12 ust. 4b i 18 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jt. D.U. z 2017r. poz. 1496 ze zm.- dalej: spec ustawa drogowa) oraz art. 132 ust.1 i 1a i ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U z 2016r. poz. 2147 z późn. zm- dalej: u.g.n.) wskazując, że z powyższych unormowań wynika, że zasadą jest, iż wypłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji odszkodowawczej. Wskazano przy tym że z treści art. 132 ust.2 u.g.n. wynika, że podmiot uprawniony może domagać się zapłaty odsetek od nieterminowej wypłaty odszkodowania gdy podmiot zobowiązany do wypłaty tego odszkodowania dopuszcza się opóźnienia i w odszkodowanie w ustawowym (bądź umownym) terminie nie zostanie spełnione. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie skarżąca wniosła o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w podjęciu decyzji

o ustaleniu odszkodowania, zarzucając organowi wojewódzkiemu przekroczenie terminu o którym mowa w art. 12 ust. 4b specustawy drogowej. Wskazał, odwołując się do orzecznictwa i doktryny, że warunkiem powstania prawa do odsetek jest istnienie długu głównego i jego wymagalności a wymagalność roszczenia oznacza

z kolei zaktualizowanie się obowiązku świadczenia. Wyjaśnił również że w przypadku odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową termin spełnienia świadczenia wyznacza art. 132 ust. 1a u.g.n., zgodnie z którym

w sprawach w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Dopiero zatem po upływie terminu, o którym mowa w tym przepisie mamy do czynienia z sytuacją, w której dłużnik (inwestor) pozostaje w zwłoce z zapłatą należności, co po stronie uprawnionego rodzi uprawnienie do żądania odsetek za czas zwłoki. Organ podzielając stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2159/12 oraz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 października 2014r. sygn. akt

II SA/Po 507/14 wskazał również, że nieuprawnione jest wywodzenie prawa do odsetek za opóźnienie w zapłacie odszkodowania z treści przepisu określającego termin, w jakim powinna być wydana decyzja o odszkodowaniu. W uzasadnieniu podniesiono także, że jak wynika z akt sprawy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. orzekająca o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2017 r. a wypłata odszkodowania nastąpiła, zgodnie z twierdzeniami skarżącej, w dniu [...] lipca 2017r., co oznacza że została ona wypłacona w terminie o którym mowa w art. 132 ust.1a u.g.n. Powyższe zdaniem organu oznacza, że organ I instancji słusznie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia odsetek z tytułu opóźnienia w wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania, stwierdzając brak podstawy prawnej w tym zakresie.

Zdaniem organu brak było również w niniejszej sprawie podstaw do zastosowania, jak chciała tego skarżąca, art. 35 k.p.a., gdyż z powołanego przepisu nie wynikają uprawnienia strony do żądania odsetek z tytułu opóźnienia w wydaniu przez organ decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. W. wywodząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazane wyżej postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2018r., któremu zarzuciła naruszenie:

- art. 12 ust. 4b specustawy drogowej w związku z art. 132 ust. 1a i ust.2 u.g.n. oraz w związku z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie przewidują możliwości wypłaty odsetek za niedotrzymanie terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczą opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że odsetki ustawowe należą się za okres opóźnienia

w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania;

- art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w podaniu skarżącej zawarte zostało takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, jak i sądowej, podczas gdy takie podstawy istnieją i zostały przez skarżąca wskazane.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zakażonego postanowienia oraz utrzymanego tym postanowieniem w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] września 2017r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca opisała przebieg postępowania oraz szczegółowo uzasadniła podnoszone w skardze naruszenia w szczególności podkreślając, że

z uwagi na błędną wykładnię powołanych przepisów, polegającą na przyjęciu że przepisy nie przewidują wypłaty odsetek za niedotrzymanie terminu do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania i dotyczą opóźnienia w wypłacie już ustalonego odszkodowania to przedmiotowa skarga jest zasadna. Prawidłowa wykładnia, zdaniem skarżącej, wskazanych w zarzutach przepisów, prowadzi do wniosku, że odsetki ustawowe należą się za okres opóźnienia w wydaniu decyzji o wypłacie odszkodowania. Skarżąca zauważyła przy tym odwołując się do orzecznictwa, że roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłaceniu odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym, bowiem obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. A zatem skoro obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. Tym samym zdaniem skarżącej błędne jest stanowisko organu, że żądanie skarżącej nie nadaje się do załatwienia w formie prawno-administracyjnej, gdyż brak jest jakiegokolwiek unormowania prawnego do skierowania takiego żądania w drodze administracyjnej, jak i sądowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zaprezentowane

w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty podniesione w skardze nie stanowią nowych okoliczności i znane były organowi

w prowadzonym postępowaniu a organ w zaskarżonym orzeczeniu ustosunkował się do nich.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Żądanie skarżącej złożone wnioskiem z dnia [...] września 2017r. (zawartym w piśmie z dnia [...] sierpnia 2017r.) dotyczyło ustalenia przez organ odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za przejętą

z mocy prawa nieruchomość. W tym zakresie nie ulega żadnej wątpliwości, że zarówno przepisy specustawy drogowej jak i przepisy u.g.n. a także przepisy k.p.a., w tym w szczególności wskazywane w skardze przez skarżącą tj. art. 12 ust. 4b specustawy drogowej, art. 132 ust. 1a i ust. 2 u.g.n. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., nie przewidują regulacji pozwalających na podjęcie organowi rozstrzygnięcia w tym zakresie, co jak zasadnie wywiódł organ w zaskarżonym postanowienia powodowało konieczność wydania rozstrzygnięcia proceduralnego o odmowie wszczęcia postępowania, bowiem żaden przepis nie daję organowi możliwości prowadzenia postępowania w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że wskazywana przez skarżącą regulacja zawarta w art. 132 u.g.n. w sposób jednoznaczny wskazuje, iż:

1. Zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia,

w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b.

1a. W sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna.

1b. W przypadku wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości na wniosek osoby wywłaszczanej wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji o wywłaszczeniu. Zapłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 50 dni licząc od dnia złożenia wniosku o wypłatę zaliczki. Wysokość odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości pomniejsza się o kwotę wypłaconej zaliczki (...).

2. Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego.

Tak wiec z brzmienia cytowanego wyżej przepisu jednoznacznie wynika, że wypłata odszkodowania ustalonego, tak jak w niniejszej sprawie odrębną decyzją, następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o odszkodowanie stała się ostateczna a w wypadku zwłoki lub opóźnienia w wypłacie należnego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. A zatem niewątpliwie w takim wypadku ma zastosowanie art. 481 § 1 k.c. wskazujący, że

w wypadku opóźnienia się dłużnika ze spełnieniem świadczenia wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, choćby nie poniósł żadnej szkody i choćby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi.

Wskazane przepisy regulują zatem kwestie opóźnienia w spełnieniu świadczenia (wypłacie odszkodowania), które w tym wypadku określane jest odrębną decyzją administracyjną. A zatem możliwość żądania odsetek za opóźnienie powstaje dopiero po upływie 14 dni od uostatecznienia się decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca nie żądała odsetek za opóźnienie się w spełnieniu świadczenia wynikającego z decyzji o odszkodowaniu ale za opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu. Wskazana kwestia nie została jednak uregulowana przez ustawodawcę ani w specustawie drogowej ani w u.g.n. ani też w k.p.a. Tym samym niewątpliwie brak jest przepisu w oparciu o który mogło by być rozpoznane żądanie strony skarżącej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że

w specustawie drogowej w art. 12 ust.4b określono, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja

o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Przepis ten jednak ma charakter przepisu prawa procesowego a nie materialnego a zatem należy zauważyć, iż może być on np. przedłużony w oparciu o przepis art. 36 § 2 k.p.a. (v. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2013r. sygn.. II SAB/Lu 328/13; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012r. sygn. akt. I OSK 1621/12; wyrok WSA w Łodzi

z dnia 24 lipca 2012r. sygn.. II SAB/Łd 76/12; CBOSA).

Skoro zatem brak jest regulacji pozwalającej na rozpoznanie żądania skarżącej o wypłatę odsetek za opóźnienie w wydaniu decyzji o odszkodowaniu, to tym samym organy prawidłowo zastosowały w sprawie przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowiący, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dodać przy tym należy, iż użyty w redakcji przepisu zwrot: "inne uzasadnione przyczyny" jest wyrażeniem nieostrym, nieskonkretyzowanym

w ustawie. Sąd podziela przy tym prezentowane w orzecznictwie i w doktrynie stanowisko, że pod wskazanym terminem należy rozumieć takie sytuacje, które

w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (v. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17, CBOSA). Przykładowo gdy

w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym – jak

w niniejszej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 1706/17, z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1635/14, wyrok WSA w Poznaniu

z dnia 13 kwietnia 2017r. sygn. akt II SA/Po 60/17, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 kwietnia 2017r. sygn. II SA/Wr 837/16, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt I SA/Gd 24/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2356/11, CBOSA; P.M. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2018; A. Plucińska-Filipowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy- prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX/el.2011;).

Sąd wskazuje również, że wskazywany przez skarżącą przepis art. 35 § 1 i 3 k.p.a. również nie przewiduje możliwości wypłaty odsetek za nieterminowe wydanie orzeczenia o wypłacie odszkodowania. Wskazany przepis co do zasady wskazuje terminy załatwienia spraw, przy czym jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przepisy art. 35-38 k.p.a. są przejawem realizacji zasady ogólnej szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. W przepisach tych zawarte są regulacje mające zapobiegać i przeciwdziałać bezczynności oraz przewlekłości organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przewidziano w nich nie tylko terminy na załatwienie spraw ale również przewidziano proceduralny system instytucji dyscyplinujących organ do załatwienia spraw w określonych prawem terminach i bez zbędnej zwłoki. Wśród tych dyscyplinujących instytucji nie przewidziano odsetek ani kar za nieterminowe wydanie orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do wyeliminowania kontrolowanego postanowienia z obrotu prawnego i orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm), o oddaleniu skargi.

.