IV SA/Wa 2712/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] oraz A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie zajęcia stanowiska 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. B. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 16 listopada 2020 r. Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w miejscowości W. oraz A. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, organ II instancji") z [...] października 2020 r. nr [...], którym zostało uchylone postanowienie Wójta Gminy P. z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Skarga zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 lipca 2020 r. do Wójta Gminy P. wpłynął wniosek Składowiska K. Sp. z o.o. z siedzibą w O. w sprawie wydania stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne na działkach o nr ew.: [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...], [...] [...]; [...]; [...]; [...], [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...] w miejscowości K. gm. P.", określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z [...] lipca 2014 r., zmienionej decyzją tego organu z [...] marca 2015r. nr [...].

Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Wójta Gminy P. (dalej też: organ I instancji) postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. (nr wskazany na wstępie) odmówił zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w ww. decyzji Wójta Gminy P. zmienionej ww. decyzją nr [...] z [...] marca 2015r. W ocenie organu I instancji zajęcie stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości K. było możliwe tylko w razie "jednoznacznego ustalenia, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z [...] lipca 2014 r. Jednak przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające nie dało podstaw do takiego wniosku i stąd też, wobec ujawnienia zmian w środowisku oraz nie dających się usunąć w terminie zawitym wątpliwości należało odmówić zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w w/w ostatecznej decyzji.

Na ww. postanowienie zażalenie wniosło Składowisko K. sp. z o.o. z siedzibą w O..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też: Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z [...] października 2020r. (nr wskazany na wstępie) po rozpatrzeniu ww. zażalenia, uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż o ile wskazane w uzasadnieniu postanowienia normy prawne regulują zagadnienie terminu w jakim inwestor może "posłużyć się" decyzją środowiskową ubiegając się o zezwolenie stanowiące podstawę realizacji przedsięwzięcia, i warunków na jakich może to nastąpić, o tyle nie odnoszą się one co do możności (bądź nie) prowadzenia samego postępowania zmierzającego do aktualizacji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uznać zatem należało, iż upływ terminu, o którym mowa w art. 72 ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U. z 2020r. poz. 283 z późn. zm. – dalej: "ustawa"), nie zwalnia organów od procedowania w sprawie zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Kolegium wywiodło przy tym, że w jego ocenie brak jest podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego, gdyż środek zaskarżenia został złożony przez podmiot legitymowany, który w toku postępowania nie utracił zdolności prawnej do czynności prawnych, ani nie cofnął zażalenia. W ocenie Kolegium, nie odpadły też przesłanki merytoryczne procedowania w sprawie bowiem art. 72 ust. 4 ustawy określa jedynie, że:

- jego wszczęcie następuje na wniosek strony, która uprzednio złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiotu, na który została przeniesiona ta decyzja;

- wniosek ten winien uwzględniać informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- z wnioskiem tym ww. podmiot uprawniony może zwrócić się do organu nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna.

Zauważono również, że skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezbędna do realizacji zamierzenia inwestycyjnego na kolejnych jego etapach, to inwestor obowiązany jest do jej przedłożenia wraz z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, m.in. pozwolenia na budowę. W sytuacji, kiedy to legitymowanie się decyzją środowiskową jest wymagane, z wnioskiem o wydanie decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 ustawy, m.in. pozwolenia na budowę można, co do zasady, skutecznie wystąpić, w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna (vide: art. 72 ust. 3 ustawy). Podkreślono, że dalsze ustępy tego przepisu przewidują niejako przedłużenie terminu do skutecznego wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a art. 72 ustawy, do 10 lat (od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna), jednakże pod warunkiem otrzymania przed upływem 6 lat (od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna) stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy powyższe w istocie wyznaczają okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki, jednakże na kanwie innego postępowania tj. postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Kolegium wskazał, że aby doszło do przedłużenia terminu, w jakim strona może skutecznie dołączyć do wniosku m.in. o wydanie warunków zabudowy, czy pozwolenia na budowę decyzję środowiskową, konieczne jest, aby otrzymała, przed upływem terminu sześcioletniego, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz nie zmieniły się warunki określone w tej decyzji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 stycznia 2016 r. sygn. akt 1012/15). A zatem, w ocenie Kolegium, upływ powyższego terminu może ewentualnie mieć bezpośredni wpływ na realizację zamierzonego przedsięwzięcia w kontekście możności dalszego procedowania w sprawie, lecz przesądzenie tej kwestii leży w gestii innego organu, na kolejnym, odrębnym etapie tj. w postępowaniu zmierzającym do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, czy też decyzji - pozwolenia na budowę. Terminy te bowiem odnoszą się wprost do czynności wystąpienia z wnioskiem "o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a", nie zaś do czynności wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A to w ocenie Kolegium nie pozwala na uznanie, iż ich upływ stanowi o bezprzedmiotowości (a więc niemożności jakiegokolwiek merytorycznego - pozytywnego czy też negatywnego rozstrzygnięcia) postępowania aktualizacyjnego.

Kolegium podniosło również, że przedmiotowe postępowanie jest niewątpliwie postępowaniem administracyjnym, toteż Wójt Gminy P. nie był zwolniony od prowadzenia go zgodnie z zasadami wynikającymi z zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy prowadzą do stwierdzenia słuszności podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów, iż organ podejmując kwestionowane postanowienie nie dopełnił ciążących na nim obowiązków, dopuszczając się szeregu wskazanych na wstępie norm prawa procesowego, obligujących go do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, przy jednoczesnym zapewnieniu skorzystania z prawa czynnego udziału w postępowaniu przez strony. A zatem w ocenie Kolegium, na tym etapie postępowania, dokonywanie merytorycznego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy nie jest możliwe. Do uznania bowiem, że unormowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności została zachowana, nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których to postępowanie jest prowadzone.

Niezgadzając się ze wskazanym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie "[...]" oraz A. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy, poprzez jego błędne zastosowanie i zaniechanie uwzględnienia terminu prawa materialnego wynikającego z przedmiotowego przepisu, podczas gdy ukształtowanie praw i obowiązków indywidualnego podmiotu w drodze orzeczenia administracyjnego w niniejszej sprawie może nastąpić wyłącznie w nieprzekraczalnym i nieulegającym przedłużeniu terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodzą podstawy do umorzenia niniejszego postępowania, podczas gdy stało się ono bezprzedmiotowe, bowiem brak jest konkretnej sprawy, w której organ administracji publicznej jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu w drodze orzeczenia administracyjnego, a to z uwagi na upływ terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy wyznaczającego okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego i wynikający z powyższego brak możliwości powołania się przez wnioskodawcę Składowisko K. Sp. z o.o. na ewentualne postanowienie stwierdzające aktualność warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej w toku postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz konieczność uzyskania nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonego postanowienia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo nieistnienia ku temu przesłanek, bowiem postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w pełnym zakresie, a uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w sytuacji gdy upłynął termin do wydania stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji środowiskowej jest niedopuszczalne, bowiem wniesienie zażalenia nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania postanowienia w niniejszej sprawie;

c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i poczynienie nieprawidłowych ustaleń co do zaniechania przez organ I instancji dokonania oceny całokształtu materiału dowodowego i nieustosunkowania się do przedmiotu przedłożonych opinii prywatnych, co doprowadziło do niesłusznego uznania, że postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, wobec czego zasadnym jest jego uchylenie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (w tym przedstawioną przez wnioskodawcę ekspertyzę i opinię ornitologiczną) i na podstawie jego całokształtu dokonał oceny czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione;

- art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego przeprowadzenia przed organ odwoławczy postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej m. in. poprzez rozpoznawanie niniejszej sprawy w niemalże tożsamym składzie orzekającym, co sprawy prowadzonej pod znakiem [...] (w obu sprawach na korzyść Składowiska K. Sp. z o.o. z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania orzekał R. Z., D. J. i A. L.) oraz nieprzekonujące i niewystarczające uzasadnienie decyzji w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał, że pomimo upływu terminu prawa materialnego organ I instancji może kształtować prawa i obowiązki wnioskodawcy w toku ponownego rozpatrywania sprawy oraz w zakresie, w jakim Kolegium uznało, że organ I instancji uchybił zasadom postępowania administracyjnego w przedmiocie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2020 r. w całości i umorzenie postępowania odwoławczego oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi zostały szczegółowo uargumentowane wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

W postępowaniu sądowo-administracyjnym swoje stanowisko zajął również uczestnik postępowania - Składowisko K. sp. z o.o. z siedzibą w O., wnosząc o oddalenie skargi w całości oraz o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie zarzuty Sąd uznał za uprawnione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.- dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot wywiedzionej do Sądu skargi mieścił się więc w dyspozycji tego przepisu, a zatem tryb ten mógł znaleźć zastosowanie. Z tego względu - na podstawie art. 120 p.p.s.a. niniejsza skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Należy też nadmienić, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 p.p.s.a.).

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2020r. (nr wskazany na wstępie) uchylające postanowienie Wójta Gminy P. z [...] sierpnia 2020r. (nr wskazany na wstępie) - którym odmówiono zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Wójta Gminy P. nr [...] z [...] lipca 2014 r., zmienionej decyzją tego organu z [...] marca 2015r. nr [...] - i przekazujące temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zauważenia wymaga zatem, że podstawą materialnoprawną prowadzonego przez organy postępowania oraz wydanych w sprawie rozstrzygnięć był przepis art. 72 ust. 4 i 4a w zw. ust. 3 ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (jt. Dz.U. z 2020r. poz. 283 z późn. zm. – dalej: "ustawa"). Zgodnie z art. 72 ust. 3 tej ustawy decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a. Złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia następuje w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, z zastrzeżeniem ust. 4 i 4b. W myśl zaś art. 72 ust. 4 ustawy złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w pierwszej instancji, stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Zajęcie stanowiska następuje na wniosek uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowienia, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane. Wniosek, o którym mowa w zdaniu drugim, składa się do organu nie wcześniej niż po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Przy czym stosownie do art. 72 ust. 4a ustawy zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zatem postanowienie, zawierające stanowisko organu w przedmiocie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, może być wydane i doręczone wnioskodawcy wyłącznie w terminie 6 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Należy przy tym podkreślić, że termin przewidziany w art. 72 ust. 4 w zw. z art. 72 ust. 3 ustawy jest terminem prawa materialnego i jako taki wyznacza okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134, s. 451).

Podniesienia wymaga również, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w myśl art. 133 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jak słusznie w zaskarżonej decyzji wskazał organ odwoławczy postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska w zakresie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winno prowadzić do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy od czasu jej wydania uwarunkowania środowiskowe nie uległy istotnej zmianie, a więc czy decyzja zachowuje swoją aktualność pod względem merytorycznym. A zatem kluczowym dokumentem, który winien znajdować się w aktach niniejszej sprawy, w stosunku do którego winny być czynione ustalenia organów, jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z [...] lipca 2014 r., wraz ze zmianą tej decyzji dokonaną decyzją nr [...] z [...] marca 2015r., bowiem w odniesieniu do tych decyzji i ustaleń, które w nich się znajdują organ w istocie dokonuje oceny. Jednakże w aktach administracyjnych przekazanych do Sądu brak jest wskazanych decyzji w odniesieniu do których organy były zobligowane do dokonywania oceny zachowania aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w tych decyzjach. Brak jest również Raportu (oceny oddziaływania inwestycji na środowisko) sporządzonego dla inwestycji określonej w decyzji z dnia [...] lipca 2014r. o środowiskowych uwarunkowaniach a zatem nie wiadomo czy elementy na które wskazał organ I instancji (siedlisko jaskółki brzegówki oraz wątpliwości dotyczące charakteru zastoisk wodnych znajdujących się na terenie planowanej inwestycji) faktycznie nie były uwzględnione przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak w aktach wskazanych wyżej dokumentów uniemożliwia również Sądowi dokonanie oceny zaskarżonego orzeczenia Kolegium z [...] października 2020r. oraz zasadności wydanego przez Wójta Gminy P. postanowienia z [...] sierpnia 2020r. Brak ten dowodzi również, że organ odwoławczy rozpoznając sprawę w istocie nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, do czego obliguje go przepis art. 15 k.p.a. Bowiem gdyby to uczynił w sposób prawidłowy, to niewątpliwie w aktach znajdowały by się podstawowe dokumenty stanowiące podstawę takiej oceny.

Sąd w tym miejscu zauważa również, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygniecie wydane zostało w trybie art. 138 § 2 k.p.a. W tym miejscu warto przypomnieć, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję/postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja lub postanowienie zostały wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zatem zastosowanie cytowanego przepisu jest uwarunkowane dwiema przesłankami: pierwsza przejawia się tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji. Druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest przy tym wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej zaistnieje wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzać powinno wykazanie, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania, w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w szczególności obligujących organ I instancji do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i podjęcia rozstrzygnięcia po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, przy jednoczesnym zapewnieniu stronom prawa czynnego uczestniczenia w postępowaniu. W ocenie organu odwoławczego wszczęcie postępowania w przedmiocie zajęcia stanowiska w zakresie aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje na wniosek inwestora uwzględniający informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji. A zatem ustawodawca ciężar udowodnienia zaistnienia przesłanek powierzył wnioskodawcy. Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawca w niniejszej sprawie do wniosku dołączył wykonane na jego zlecenie przez mgr inż. A. G. oraz mgr inż. M. G. "Ekspertyzę środowiskową...." oraz w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania dołączono również inne dokumenty w tym "Opinię hydrologiczną dotyczącą statusu zbiornika akumulacyjnego położonego w miejscowości K...." – jednak zostały one przez ten organ potraktowane marginalnie. Podniesiono również, że strony nie miały możliwości przed wydaniem decyzji ustosunkowania się do przeprowadzonych przez organ dowodów, jak również prawidłowego uczestniczenia w przeprowadzonych oględzinach.

W ocenie Sądu wskazane przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji mogły być przez ten organ konwalidowane ( w zakresie art. 10 k.p.a., przeprowadzenia ewentualnych ponownych oględzin) oraz skoro w ocenie tego organu w sposób niewystarczający odniesiono się do dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę to mając na względzie zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), organ odwoławczy rozpoznając sprawę winien był samodzielnie i wyczerpująco dokonać analizy tych dokumentów pod kontem spełnienia warunku określonego w art. 72 ust. 4 ustawy, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Na marginesie dodać należy, że w ocenie Sądu organ I instancji dokonał analizy przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów (patrz str. 5-8 postanowienia organu I instancji). Niewątpliwie w uzasadnieniu odniesiono się do przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów choć może trochę w sposób ogólnikowy i lakoniczny to nie mniej jednak nie może to prowadzić do uchylenia wydanego orzeczenia. Brak ten może bowiem, jak wskazano powyżej, być konwalidowany w orzeczeniu organu odwoławczego. Podnieść w tym miejscu również należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że organ odwoławczy, wydając orzeczenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien w jego uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1657/15). W niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie nie zawiera takich wyjaśnień.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Kolegium wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a. nie spełnia również kolejnego wymogu z tego przepisu tj. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy nie wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, w ocenie Sądu, nie spełnione zostały wymogi wskazanego wyżej przepisu do jego zastosowania w sprawie.

Na zakończenie, mając na względzie, iż elementem sporu między skarżonym organem oraz skarżącymi, jest kwestia terminu w jakim istnieje możliwość wydania postanowienia w trybie art. 72 ust. 4 ustawy, podkreślenia wymaga, że wskazany w ust. 3 art. 72 ustawy 6 letni termin niewątpliwie jest terminem prawa materialnego a zatem terminem nieprzywracalnym po którego upływie nie ma np. możliwości złożenia wniosku o przedłużenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. A zatem aby decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być złożona w załączeniu np. do wniosku o pozwolenie na budowę po upływie tego terminu, to inwestor winien przed upływem 6 letniego terminu również otrzymać postanowienie o którym mowa w art. 72 ust. 4a w zw. z ust.4 ustawy zawierające stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane.

W niniejszej sprawie strony nie negują, że zarówno wniosek jak i postanowienie organu I instancji złożono i otrzymano przed upływem wskazanego wyżej terminu, mimo że w aktach sprawy brak jest dokumentów, które wskazywałyby kiedy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2014r. stała się ostateczna. Kwestią sporną pomiędzy stronami pozostaje natomiast możliwość dalszego procedowania przez organ odwoławczy w sytuacji gdy wskazany wyżej termin upłynął już po wydaniu orzeczenia przez organ I instancji.

Sąd rozważając powyższą kwestię uznał, że rację ma Kolegium, że brak jest w niniejszej sprawie podstaw do umorzenia postępowania zażaleniowego ze względu na upływ 6 letniego terminu obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a tym samym bezprzedmiotowość postępowania o przedłużenie ważności tej decyzji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia złożony został przez Składowisko K. sp. z o.o., która w toku postępowania nie utraciła zdolności do czynności prawnych, ani też nie cofnęła złożonego zażalenia. W ocenie sądu nie odpadły również przesłanki do merytorycznego procedowania przez Kolegium w sprawie szczególnie, że zgodnie z art. 72 ust. 4a w zw. z art. 15 k.p.a. na postanowienie wydane w przedmiocie zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przewidziana jest możliwość wniesienia zażalenia, a postępowanie administracyjne cechuje się dwuinstancyjnością postępowania zagwarantowaną w art. 78 Konstytucji RP. Gdyby przyjąć za słuszną koncepcję skarżących, to w istocie w wielu sprawach możliwość złożenia zażalenia na postanowienie wydane w przedmiocie zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byłaby iluzoryczna, gdyż upływ 6 letniego terminu blokował by organowi odwoławczemu możliwość rozpoznania merytorycznego sprawy, co stało by w sprzeczności ze wskazanymi wyżej zasadami postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu racje ma zatem organ odwoławczy wskazując, że termin określony w art. 72 ust. 3 ustawy określa termin w jakim inwestor może "posłużyć się" decyzją środowiskową ubiegając się o zezwolenie stanowiące podstawę realizacji przedsięwzięcia i warunków na jakich może to nastąpić (np. decyzja pozwolenie na budowę). Wskazany termin nie odnosi się do możliwości prowadzenia samego postępowania w przedmiocie zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określonego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (przedłużenia ważności) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ( w szczególności w zakresie postępowania zażaleniowego).

Tym samym zarzuty podniesione w skardze w tym zakresie, Sąd uznał za niezasadne.

Za niezasadny Kolegium uznało również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Fakt bowiem, że przedmiotowa sprawa była rozpoznawana przez Kolegium "w niemalże tożsamym składzie orzekającym, co sprawy prowadzonej pod znakiem [...]" ( sprawa dot. stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z [...] lipca 2014r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie regionalnego składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości K. – dopisek Sądu), nie oznacza iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej regulacji. Podkreślić przy tym należy, iż zarówno sprawa dot. stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] lipca 2014r. jak i niniejsza sprawa dot. zajęcia stanowiska, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] lipca 2014r. zmienionej decyzją z [...] marca 2015r. nr [...] są odrębnymi sprawami zatem mogło się zdarzyć, że skład orzekający Kolegium rozpoznający te sprawy będzie zbliżony ( 2 tych samych członków składu orzekającego rozpoznawało obydwie sprawy). Wskazać przy tym należy, że w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie został naruszony przepis art. 24 k.p.a. a skarżący na etapie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy również nie wnioskowali do prezesa Kolegium o wyłączenie z rozpoznawania sprawy konkretnych członków Kolegium (do czego mieli prawo zgodnie z art. 24 § 3 k.p.a.) i nie uprawdopodabniali by w sprawie istniały okoliczności, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności poszczególnych członków składu orzekającego w danej sprawie.

Jednocześnie mając na względzie, że uczestnik postępowania Składowisko K. sp. z o.o. złożył wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów na okoliczność prowadzenia powtórnego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie przedłożone dowody, o których przeprowadzenie wnioskuje uczestnik są dokumentami, które powstały już po wydaniu zaskarżonego postanowienia przez Kolegium i nie mają wpływu na merytoryczną ocenę wydanego w sprawie przez ten organ rozstrzygnięcia. A zatem w ocenie Sądu brak było podstaw do przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 i 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.