IV SA/Wa 2704/20

Dnia 23 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 roku sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 roku nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji, organ) z [...] października 2020 r., znak [...] wydana na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. G. (dalej: inwestor, strona, skarżąca) od decyzji nr [...] Zarządu [...] (dalej: Zarząd [...], organ I instancji) z [...] czerwca 2020 r. nr [...], znak [...] ([...]),[...] o warunkach zabudowy, ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ulic [...] i ul. [...] na terenie [...].

W decyzji z [...] października 2020 r. SKO w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Skarżąca wnioskiem z [...] października 2008 r., korygowanym i uzupełnianym [...] stycznia 2015 r., [...] lutego 2016 r., [...] września 2016 r., [...] października 2016 r., a nadto podtrzymanym [...] maja 2018 r., wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym, energetycznym i gazowym oraz szczelnego zbiornika na wody opadowe, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...].

Zarząd [...] decyzją z [...] stycznia 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącą. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. W. (dalej: uczestnik postępowania). SKO w [...] decyzją z [...] marca 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] stycznia 2017 r.

Uczestnik postępowania zaskarżył decyzję z [...] marca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1102/17) uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego i decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia WSA w Warszawie wskazał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż decyzja Kolegium z 2017 r. została wydana z naruszeniem: przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 15 w zw. z art. 127, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej: rozporządzenie) prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), z racji wydania decyzji przez organ I instancji bez wymaganego prawem uzgodnienia określonego art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. (czyli z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami).

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Zarząd [...] decyzją z [...] września 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Skarżąca odwołała się od decyzji organu I instancji z [...] września 2018 r.

SKO w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] września 2018 r.

E. G. w skardze na decyzję SKO w [...] z [...] listopada 2018r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

SKO w [...] - w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie wyrokiem z 22 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 95/19 uchyliło zaskarżoną decyzję.

W decyzji z [...] grudnia 2019 r., znak [...] SKO w [...] uchyliło decyzję Zarządu [...] z [...] września 2018 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. stwierdził, że stosując się do wytycznych obu ww. wyroków WSA w Warszawie, koniczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wykonania przez uprawnioną osobę nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wydania nowego rozstrzygnięcia stosownie do dokonanych ustaleń nowej analizy.

Organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu wniosku E. G. z [...] października 2008 r., skorygowanym i uzupełnionym w dniach [...] stycznia 2015 r., [...] lutego 2016 r. i [...] października 2016 r. w decyzji z [...] czerwca 2020 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...]. Linie rozgraniczające teren planowanej-inwestycji oznaczono linią ciągłą i literami [...] na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...], który jest integralną częścią tej decyzji.

W piśmie z [...] lipca 2020 r. E. G. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2020 r., zaskarżając decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do pkt [...] oraz [...] i wniosła o zmianę tej decyzji przez ustalenie wyznaczenie linii zabudowy od strony ul. [...] w odległości mniejszej niż 4 m, od strony zaś ul. [...] - mniejszej niż 7 m oraz ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy kubaturowej w stosunku do powierzchni działki na 37 %.

SKO w [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2020 r. wskazało, że linia zabudowy budynków znajdujących się w obszarze zabudowanym jest nieregularna. Organ odwoławczy wyjaśnił, że od strony ul. [...] wyznaczenie linii zabudowy w odległości stanowiącej kontynuację zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego uniemożliwi realizację jakiejkolwiek inwestycji, w związku z czym ustalono tę linię od strony ul. [...] w odległości 4m od linii rozgraniczającej ulicy, jako przedłużenie linii zabudowy na dz. ew. nr [...]. Natomiast od strony ul. [...] ustalono linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej działce (bezpośrednio graniczącej) nr [...], w odległości 7m od linii rozgraniczającej ulicy. W ocenie organu II instancji, wyznaczenie ww. linii zabudowy dla w niniejszej sprawie zostało należycie uzasadnione.

Odnosząc się do kwestii wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie maksymalnego wskaźnika występującego w obszarze zabudowy (dz. [...] - 37%) SKO w [...] wyjaśniło, że nie jest to możliwe, gdyż działka ew. nr [...] jest za mała, aby ustalić wartość ww. wskaźnika na poziomie 0,37. Ponadto ustalenie ww. wskaźnika na poziomie 37% byłoby niezgodne z podjętymi w przedmiotowej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1102/17 (str. 12) i z 22 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 95/19 (str. 10 i 11). Zdaniem organu II instancji, ustalenie przedmiotowego wskaźnika na poziomie średniego dla zabudowy w obszarze analizowanym (19%) do najwyższego wskaźnika w sąsiedztwie (22%) jest zasadne i zgodne z § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W skardze E. G. (dalej: skarżąca) zaskarżyła w całości decyzję SKO w [...] z [...] października 2020 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zaskarżoną decyzję należy uznać za błędną. Zdaniem skarżącej, nie można zgodzić się z przekonaniem organu II instancji, że "wyznaczenie ww. linii zabudowy dla omawianego przypadku zostało należycie uzasadnione". Świadczy o tym choćby twierdzenie, że "od strony ul. Gościniec wyznaczenie linii zabudowy w odległości stanowiącej kontynuację zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego uniemożliwi realizację jakiejkolwiek inwestycji", bez wyjaśnienia czy miano na myśli jakąkolwiek inwestycję zamierzoną przez skarżącą na dz. ew. [...], czy też osoby trzecie na innych działkach. Według skarżącej, organ II instancji dokonał błędnej interpretacji wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na które się powołał. Z analizy tabelarycznego zestawienia gabarytów budynków, wynika, że dla znajdujących się w analizowanym obszarze działek nr ew. [...],[...], [...] i [...] wskaźnik jest zbliżony lub tożsamy z wnioskowanym przez E. G. i wynosi: dla działki ew. [...] - 32%, działki ew. [...] - 36%, działki ew. [...] - 35% i dla działki ew. [...] - 37%. Według skarżącej, wskaźniki te nie dały impulsu do pogłębienia analizy, choć działki te stanowiły [...] uwzględnionych w analizie [...] działek i nie można twierdzić, że wszystkie znajdują się na skraju obszaru analizowanego. Zdaniem skarżącej, organ w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do okoliczności, że w analizowanym obszarze w porównaniu z 2017 r. pojawiły się (poza działką nr ew. [...]) trzy inne działki z wysokimi parametrami zabudowy, w tym działka nr ew. [...] (wskaźnik 35%), na której powstał dom typu bliźniaczego, trzykondygnacyjny, faktycznie wielorodzinny, gdyż z [...] odrębnymi mieszkaniami.

Niższy wskaźnik wielkości zabudowy odnosi się do działek ze starą zabudową, kilkudziesięcioletnią, powstałą kiedy położone były na terenie wiejskim. Natomiast dla nowej zabudowy, co ewidentnie wynika z analizy i tabelarycznego zestawienia gabarytów budynków, wskaźnik ten jest znacznie wyższy i wynosi - jak już wskazano - [...] % (działka ew. nr [...]),[...] % (działka ew. nr [...]),[...] % (działka ew. nr [...]) i [...] % (działka nr ew. [...]).

Skarżąca uważa, że w zaskarżonej decyzji organ nie podał z jakiego powodu dla ustalenia wskaźnika zabudowy zastosowano przepis ust. 1 § 5 nie zaś ust. 2 § 5 (choć istniała taka prawna możliwość) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, aczkolwiek przepisy te w uzasadnieniu zacytował. Skarżąca wyjaśniła, że na zasadność przyjęcia rozwiązania wskazanego w § 5 ust. 2 zwróciła uwagę w odwołaniu.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że zamierzona przez skarżącą inwestycja to budynek mieszkalny, podobnie jak sąsiednie. Skarżąca uważa, że wysokość budynku po modyfikacji wniosku i rezygnacji z jednej kondygnacji, nie będzie odbiegała na niekorzyść od wysokości budynków sąsiednich. W tym zakresie nie zaburzy ładu przestrzennego analizowanego terenu, wręcz przeciwnie, nawiąże do już istniejącej zabudowy charakteru miejskiego.

W ocenie skarżącej, podniesione rzeczowe argumenty, obiektywne kryteria ocen, uwzględniające także ocenę skutków wprowadzenia wyjątku od reguły ustalonej w ust. 1 § 5 rozporządzenia w pełni uzasadniają ustalenie wskaźnika zabudowy na [...] % dla działki nr ew. [...]. Nie tylko nie zakłóci to ładu przestrzennego, lecz będzie jego uszanowaniem.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] z [...] października 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2020 r.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja SKO w [...] nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że orzekające w sprawie organy prawidłowo wypełniły obowiązki wynikające z treści: art. 6,7,15,77 i 80 k.p.a. k.p.a., dokonując czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały czynności zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na terenie [...] zgodnie z treścią decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2020 r.

SKO w [...] nie naruszyło art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania tego przepisu. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne.

Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący nie było podstawy prawnej do uchylenia zaskarżonej decyzji w wyniku odwołania strony od decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję i rozstrzygającej sprawę co do meritum powinno być podstawowym sposobem rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pozwala to na realizację zasady szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 k.p.a.). Należy pamiętać o konieczności respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, przekazanie przez SKO w [...] sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji nie byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy usprawiedliwione.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO w [...] jest nader skromne, ale pozwala jednak poznać zasadnicze motywy, którymi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Zarządu [...] z [...] czerwca 2020 r. Trzeba przy tym pamiętać, że ewentualne uchybienia przepisom postępowania mogą doprowadzić do uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy mogły mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.). Ponadto, Sąd nie dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji tylko w oparciu o jej uzasadnienie, ale mając na uwadze akta sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Na gruncie niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy zebrany materiał uzasadniał wydanie decyzji o treści ujętej w osnowie decyzji Zarządu [...] z [...] czerwca 2020 r. Dla ustalenia tej okoliczności podstawowe znaczenie miała z kolei sporządzona ponownie analiza urbanistyczna, odczytywana w aspekcie wskazań płynących z prawomocnych wyroków sądów administracyjnych. SKO w [...] w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. wskazało, że stosując się do wytycznych z obu wyroków WSA w Warszawie, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu wykonania przez uprawnioną osobę nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy na aktualnej kopii mapy katastralnej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wydania nowego rozstrzygnięcia stosownie do dokonanych ustaleń nowej analizy.

W świetle tych okoliczności, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zasadnicze znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy ma spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej: rozporządzenie).

Zasady ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowlanych uregulowano w art. 59 – 67 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz w przepisach rozporządzenia. Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zatem zobowiązany do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

W następnej kolejności należy zauważyć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana po wydaniu już dwóch prawomocnych wyroków WSA w Warszawie z 2017 i 2019 r.

W uzasadnieniu wyroku z 22 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 95/19 WSA w Warszawie wskazał, że "W ocenie Sądu, tak przedwczesne było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (co stwierdził ówcześnie orzekający Sąd), jak i przedwczesne jest wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W obu przypadkach doszło bowiem do wydania decyzji opartych na analizie sporządzonej niezgodnie z przepisami rozporządzenia. Dopóki organ rzetelnie nie przeprowadzi postępowania, w tym stosownie do § 3 i § 9 ust. 3 rozporządzenia doprowadzi do sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. na aktualnej kopii mapy katastralnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1 [...] lub [...], o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku z [...] października 2017 r., w tym więc i zgodnie z przepisami rozporządzenia i doprowadzi do wykazania w przypadku planowanej przez skarżącą zabudowy spełniania bądź nie zasady dobrego sąsiedztwa, dopóty przedwczesną wydaje się ocena istoty sprawy, w przypadku zaskarżonej decyzji, zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy". Z powyższego wynika, że Sąd nakazał organowi wykazanie czy planowana przez skarżącą zabudowa spełnia bądź nie zasady dobrego sąsiedztwa.

Z treści zasady dobrego sąsiedztwa wynika obowiązek takiego ukształtowania nowej zabudowy, aby w największym stopniu była zgodna ze stanem urbanistycznym wyznaczonym w obszarze najbliższego sąsiedztwa, pod względem wypełnianych funkcji, zagospodarowania oraz formy architektonicznej planowanej inwestycji. Zasada dobrego sąsiedztwa ogranicza zakres swobody przy określaniu parametrów urbanistycznych przyszłej inwestycji w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia. Jednakże nie może ulegać wątpliwości, że przy orzekaniu w sprawach o ustalenie warunków zabudowy organ powinien w dopuszczalnym z punktu widzenia ładu przestrzennego zakresie działać na rzecz możliwości wykonywania przez inwestora prawa własności, z czym wiąże się potrzeba możliwie elastycznego, nie zaś dogmatycznego kwalifikowania przez organy stanu faktycznego pod kątem poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia. Linie zabudowy zostały wyznaczone zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z treścią § 4 rozporządzenia, 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "z rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego". (zob. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 336/18, LEX nr 2778085).

Z przepisów rozporządzenia wynika zasada, według której parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się na podstawie średnich wartości występujących w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, zatem możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). W konsekwencji parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, nie mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ład przestrzenny nie tworzą wartości najwyższe (maksymalne) występujące w obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym i jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa.

Z przeprowadzonej analizy wynika, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy dla wszystkich budynków w obszarze analizowanym wynoszą od [...] % do [...] %, przy średniej dla całego obszaru analizowanego ca 19%. Działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie mają wskaźnik od [...] % do [...] %. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2020 r. wskazał, że w wyroku z [...] października 2017 r. sygn., IV SA/Wa 1102/17 dotyczącym przedmiotowej sprawy WSA w Warszawie orzekł, że przyjęcie najwyższego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, znajdującego się na skraju obszaru analizowanego, uzasadniając to jedynie małą powierzchnią działki inwestycyjnej jest nie wystarczające. Na wskaźnik powierzchni zabudowy o wartości 37% miała wpływ inna zabudowa, aniżeli z branego pod uwagę obszaru analizowanego. Wyższe wartości od średniej w obszarze analizowanym nie przekraczają tak znacznie przedmiotowego wskaźnika (są to wartości [...] %, [...] %, [...] %). Planowanie na działce inwestycyjnej o powierzchni [...] m2 budynku o tak dużych gabarytach zakłóci ład przestrzenny.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2020 r. wyjaśnił także, że wskazane przez inwestora w piśmie, które wpłynęło w dniu [...] maja 2020 r. do Urzędu [...] wyższe wskaźniki powierzchni zabudowy na: działce ew. nr [...] ([...] %), działce ew. nr [...] ([...] %) i działce ew. nr [...] ([...] %), znajdują się na skraju obszaru analizowanego. Organ podniósł, że ustalając wskaźnik powierzchni zabudowy dla przedmiotowej inwestycji miał na uwadze uzasadnienie ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie zauważa, że priorytetowe znaczenie dla oceny legalności obecnie kontrolowanej decyzji ma treść art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie podatkowym i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Obowiązek ten oznacza również brak możliwości formułowania nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym przez sąd poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie. Zauważyć należy, że nieprzestrzeganie przepisu art. 153 p.p.s.a. podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej.

Dlatego też w razie wnoszenia kolejnych skarg, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen. Art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Przepis art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Biorąc pod uwagę wiążący charakter dwóch wcześniej wydanych wyroków WSA w Warszawie rolą Sądu w niniejszym postępowaniu było przede wszystkim zweryfikowanie, czy organ wykonał wskazania sformułowane w prawomocnych dwóch wyrokach WSA w Warszawie.

W ocenie Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie organy wykonały zalecenia wynikające z dwóch prawomocnych wyroków WSA w Warszawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wyznaczenia przez organ zbyt niskiego wskaźnika powierzchni zabudowy wskazać należy, że organ w przedmiotowej sprawie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy od [...] % do [...] % - czyli od średniej występującej w obszarze analizowanym do wartości występującej na działkach znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie. W przedmiotowym postępowaniu organ skorzystał z możliwości wyznaczenia większego wskaźnika powierzchni zabudowy niż średnia dla obszaru analizowanego tj. do [...] %. Zwiększenie przedmiotowego wskaźnika do [...] % w ocenie Sądu orzekającego w tym składzie zaburzy ład przestrzenny, gdyż wskaźnik ten daleko odbiega od średniego w obszarze analizowanym.

Nie są także zasadne zarzuty skargi dotyczące błędnego ustalenia linii zabudowy. W decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. prawidłowo wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy według załącznika nr [...] wynoszącą 4 m od linii rozgraniczającej ul. [...] oraz 7 m od linii rozgraniczającej ul. [...].

Z treści analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że od strony ul. [...] dopuszcza się linię zabudowy w odległości 4m od linii rozgraniczającej tej ulicy, jako przedłużenie linii zabudowy na działce ew. nr [...]. Od strony ulicy [...] linię zabudowy wyznacza się w odległości 7m od linii rozgraniczającej ul. [...] jako przedłużenie linii zabudowy na sąsiedniej działce ew. nr [...].

W ocenie Sądu, linie zabudowy zostały ustalone zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia z [...] sierpnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niejasności użytego w analizie zdania: "Od strony ulicy [...] wyznaczenie linii zabudowy w odległości stanowiącej kontynuację zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego uniemożliwi realizację jakiejkolwiek inwestycji" wyjaśnić należy, że ustalenie linii zabudowy po pierwsze, służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, po wtóre, ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oznacza to, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić, od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2020 r. w pełni realizuje zalecenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa) oraz zalecenia wynikające z dwóch wyroków WSA w Warszawie: z 26 października 2017 r., sygn. IV SA/Wa 1102/17 oraz z 22 maja 2019 r., sygn. IV SA/Wa 95/19. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że "obowiązująca linia zabudowy wyznacza dokładne miejsce lokalizacji inwestycji wzdłuż tejże linii, zaś nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza jedynie minimalne położenie obiektu względem wskazanej linii, której przekroczyć nie można, ale sam obiekt może być sytuowany w oddaleniu od tak wyznaczonej granicy. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się w art. 61 ust. 7 Upzp zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy". Czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać będzie z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy". (zob. wyrok NSA z 17 maja 2016 r., sygn. II OSK 2931/14, LEX nr 2108484).

Należy stwierdzić, że ustalone w decyzji organu I instancji pozostałe wskaźniki nowej zabudowy określone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia i wynikają z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy urbanistycznej.

Sąd z urzędu nie stwierdził innych, niż podniesione w skardze, uchybień, które w świetle art. 145 p.p.s.a. uzasadniałyby uwzględnienie skargi.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.