IV SA/Wa 2695/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2020r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. R. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] października 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. z [...] czerwca 2020r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w W., Gmina W.

Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Burmistrz W. (dalej: organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku A. R. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) o ustalenie warunków zabudowy, decyzją z [...] czerwca 2020r. (nr wskazany na wstępie) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyznaczonym, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie), obszarze analizowanym brak jest zabudowy, pozwalającej na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, stąd nie jest spełniona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym –Dz.U.z 2020r. poz. 293 z późn. zm – dalej: ustawa).

Wnioskodawczyni odwołała się od wskazanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy).

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] października 2020r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż zgadza się z tezami wyroków przywołanymi przez stronę skarżącą, jednakże w wypadku analizowanej sprawy, aby uzyskać odniesienie do zabudowy sąsiedniej zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 (kierunek północno-wschodni, czy północno zachodni), należałoby znacznie poszerzyć obszar zabudowy (o ponad 50m) a w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad ten, który został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do ustawy. Dlatego też, w ocenie Kolegium, nie ma racji strona odwołująca się, że analiza tzw. urbanistyczna, sporządzona w niniejszej sprawie, wymaga uzupełnienia w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego.

Reasumując Kolegium wskazało, że brak w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym istniejącej zabudowy wskazuje, że wnioskowana inwestycja nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem A.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) na decyzję Kolegium zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 15, oraz art. 7, 77 § 1 a w konsekwencji również art. 107 § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skarżąca odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego uzasadniła stawiane w skardze zarzuty podkreślając, że Kolegium nie wywiązało się z obowiązków stawianych przez przepisy postępowania administracyjnego ograniczając się do lakonicznego przyznania racji organowi I instancji. W ocenie natomiast skarżącej organ I instancji w sposób nieprawidłowy rozstrzygnął sprawę. Wskazano, że w decyzji ani w załączniku nie podano w jakiej odległości wyznaczono granice obszaru analizy urbanistycznej, ani też czym się kierowano przy ich wyznaczaniu. Podkreślono, że rozporządzenie w § 3 ust. 2 wskazuje minimalną odległość granic obszaru analizy urbanistycznej od terenu inwestycji, pozostawiając jej ustalenie do decyzji organu. A ustalenie to winno wynikać ze specyfiki terenu, którego dotyczy wniosek o warunki zabudowy i winno być rzeczowo uzasadnione.

Skarżąca podniosła także, że planowana przez nią inwestycja znajduje się na obszarze stopniowo rozwijającej się zabudowy jednorodzinnej. Teren ten obecnie jest zabudowany ekstensywnie, tym niemniej zabudowa postępuje na kolejnych działkach. W ocenie skarżącej organ rozpatrujący wniosek winien był zatem prawidłowo scharakteryzować sąsiedztwo terenu inwestycji i rozważyć ustalenie zasięgu granic obszaru analizowanego w odległości adekwatnej do rodzaju zabudowy. A zatem obowiązkiem organu było uzasadnienie, dlaczego przyjął taki, a nie inny zasięg analizy i czym się kierował wyznaczając jego granice a zaniechanie powyższego skutkuje naruszeniem wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia.

Na zakończenie skarżąca podniosła także, że Kolegium "nie odniosło się w ogóle do stanu faktycznego terenu objętego wnioskiem o warunkach zabudowy, ani do żadnego z zarzutów odwołania. Sposób rozpatrzenia odwołania Skarżącej wskazuje na całkowite zaniechanie wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się do kilku ogólnikowych zdań, które nasunęły się temu organowi po lekturze decyzji Burmistrza W.".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2020r.

W dniu 24 marca 2021 do Sądu wpłynęło stanowisko uczestnika postępowania A. P. (właściciel działki nr ew. [...]), w którym wskazano że inwestor nie informował o planowanej inwestycji ("o zakresie planowanych prac z zakresu wywłaszczenia/ powierzchni nieruchomości i sposobu zadość uczynienia za wyrządzone szkody"). Podniesiono również, że przedstawione mapy zawierają błędy w postaci granic działki [...] obr. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]października 2020r. (nr wskazany na wstępie), jak również poprzedzająca ją decyzja Burmistrza W. z [...] czerwca 2020r. (nr wskazany na wstępie) zostały wydane z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2020 r., poz. 293 z późn. zm.- dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U z 2013 r., nr 164, poz. 1588- dalej: rozporządzenie).

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust. 2 ww. ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia.

Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. Należy podkreślić, że określona w punkcie 1 kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jak przyjmuje się przy tym w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, celem jej jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie będzie naruszać przyjętego ładu przestrzennego, czy zachowa warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", szczególnie że między stronami co do spełnienia tego warunku istnieje spór.

Zauważyć przy tym należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym także jasno wyrażono stanowisko, że orzekanie w sprawach o wydanie warunków zabudowy winno uwzględniać przysługujące właścicielowi i chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do korzystania z nieruchomości, i jej zabudowy. Jeżeli zatem realizacja planowanego przez inwestora zamierzenia nie pozostaje w sprzeczność z ładem przestrzennym na danym terenie i nie naruszy istotnych z punktu widzenia zachowania tego ładu wartości, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy w zgodzie ze złożonym wnioskiem. Naturalnie po uprzednim zbadaniu, że warunki wniosku o zagospodarowanie terenu nie sprzeciwiają się uwarunkowaniom wynikającym z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej i zawartych w niej parametrom.

Orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje przy tym, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład przestrzenny nie powinna być realizowana przez restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lipca 2007 r., II OSK 997/06, z 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/06).

Pamiętać także należy, że sprawa należąca do zakresu inwestycji budowlanych musi być rozpatrywana i rozstrzygana przy zastosowaniu systemowej, a także celowościowej (funkcjonalnej) wykładni przepisów prawa materialnego, zwłaszcza w zakresie wymogów z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Systemowo i funkcjonalnie rozumiane ustawodawstwo nie może być tak stosowane, aby służyło hamowaniu budownictwa. Proinwestycyjne rozumienie norm z zakresu inwestycji budowlanych oznacza, że odmowa uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy tylko wtedy może mieć miejsce, gdy uwzględnienie żądania inwestora stoi w sprzeczności z interesem publicznym oraz słusznym interesem osób trzecich. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z wymogami decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przepisu tego wynika więc, że właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) terenu, nie można odmówić wydania pozytywnej decyzji w sprawie z wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej (określonej we wniosku) inwestycji, gdy brak jest ustawowej regulacji, która stanowi, że zamierzenie inwestycyjne narusza chroniony prawem interes publiczny, jak też chroniony prawem interes osób trzecich. Właściciel (użytkownik wieczysty) ma prawo do terenu, który zamierza zabudować i w związku z tym, występując z konkretnym wnioskiem do właściwego organu, może oczekiwać, że będzie on załatwiony pozytywnie. W tym zakresie wyznacznikiem powinno być to, czy nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego. Jednak ocena w tym zakresie nie może być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora. Wyłącznie szczegółowe i jednoznaczne wykazanie, że wniosek musi być załatwiony negatywnie ze względu na ważny, uzasadniony prawem interes państwa lub słuszny interes osób trzecich, może doprowadzić do wydania decyzji niekorzystnej dla inwestora. Nie można bowiem zwłaszcza pominąć tak istotnej kwestii jaką jest potrzeba uwzględnienia interesów Państwa polegających na realizacji inwestycji budowlanych a w konsekwencji rozwoju gospodarczego (por. np. wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 496/10).

Przypomnieć również należy, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika konieczność istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w określony w owym przepisie prawa sposób. Dokonując wykładni wymogów owej zabudowy, na co Sąd wskazywał powyżej, należy mieć na względzie zagwarantowaną konstytucyjnie ochronę prawa własności oraz możliwość ingerencji w nie na zasadzie wyjątku. Granice tych ingerencji, jak wynika z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, mogą być ustanowione tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności, co ustrojodawca potwierdza w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dodatkowo stanowiąc, że ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy zatem mieć na uwadze zakreślone wyżej powołanymi przepisami Konstytucji RP oraz przepisami Kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2007r. sygn. II OSK 239/06).

Powyższe założenia mają niewątpliwie wpływ na ocenę przesłanki jak i ocenę wyznaczenia zakresu obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy urbanistycznej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać przywoływaną już wcześniej zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie zasady zachowania "ładu przestrzennego".

W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 617/07; z 18 kwietnia 2007 r., II OSK 657/06).

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Literalne brzmienie przepisu nakazywałoby wokół działki inwestowanej (a zatem po okręgu) wyznaczyć obszar w odległości minimalnej oznaczonej jako "trzykrotna odległość frontu działki objętej wnioskiem". Przepis ten należy jednak wykładać w sposób uwzględniający, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając przy tym, iż ma on obejmować teren wokół działki oraz ustalając granice obszaru minimalnego.

Zauważyć przy tym należy i na co słusznie wskazuje strona skarżąca, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż nie jest wykluczone ustalenie obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże z zastrzeżeniem, że nie może to naruszać wymogu zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Brak jest przeszkód do wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu większym niż trzykrotność frontu działki, jeśli jest to uzasadnione specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie można przy tym wykluczyć nawet znacznego powiększenia obszaru analizowanego, jeżeli jego zasadność wynika z okoliczności sprawy. Sąd w niniejszym składzie podziela przy tym pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, że nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia minimalne odległości, gdyż racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Również w wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 779/17 jednoznacznie wskazano, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia w sposób bezwzględnie wiążący określa wielkość obszaru analizowanego jedynie w wymiarze minimalnym, co oznacza, iż nie stanowi co do zasady jego naruszenia wyznaczenie go w wymiarze większym niż minimalny, chyba, że miałoby to prowadzić do obejścia zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z przepisu prawa materialnego (LEX nr 2427484). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23.11.2016 r., sygn. akt II OSK 3346/14 ( LEX nr 2260905) oraz WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12.04.2017 r. sygn. akt II SA/Gd 24/17 (LEX nr 2277533).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Jak wynika bowiem z treści decyzji organu I instancji oraz załączonej doń analizy, obszar ten został wyznaczony jako trzykrotność frontu działki, a zatem granice obszaru wyznaczone zostały w minimalnej wielkości określonej w ust. 2 tego paragrafu. Jednak w ocenie Sądu przyjęcie przez organy, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości przewidzianej w rozporządzeniu, niepozwalające na określenie parametrów nowej zabudowy i ustalenia, że planowana przez inwestora zabudowa spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, nie może być w niniejszej sprawie uznane za prawidłowe, gdyż nie pozwala w istocie na przeprowadzenie analizy warunków projektowanej zabudowy. Zauważyć przy tym należy, że z materiału dowodowego (załącznik graficzny do analizy) wynika, że w niewielkiej odległości poza granicą obszaru, wyznaczonego na podstawie minimalnych parametrów (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem), znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób, który w ocenie Sądu może pozwalać na zbadanie niezbędnych parametrów istniejących w terenie obiektów budowlanych.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie bezrefleksyjnie przyjęły jednak ustalenia i wnioski ze sporządzonej do sprawy analizy urbanistycznej, co do niemożności określenia parametrów projektowanej inwestycji z uwagi na brak zabudowy w obszarze analizowanym wyznaczonym w minimalnych odległościach od planowanej inwestycji. Tymczasem organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej weryfikacji sporządzonej analizy, nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa.

W niniejszej sprawie, jak wynika m. in. z załączonych do akt postępowania administracyjnego map – w szczególności z załącznika graficznego do decyzji organu I instancji - istotnie na działkach znajdujących się w granicach wytyczonego obszaru analizowanego brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Jednakże zaledwie w odległości ok. 5 cm oraz 5,5 cm na mapie (tj. ok. 50m i 55m w terenie przy skali mapy 1:1000) w kierunku wschodnim i północnym (przy założeniu, że u góry mapy jest północ- mapa nie zawiera zorientowania) od wytyczonych przez organ granic obszaru analizowanego, znajdują się działki, na których uwidoczniona jest m. in. zabudowa mieszkaniowa. A zatem za chybione należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że nie występują w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniające poszerzenie obszaru analizowanego ponad ten, który został wyznaczony przez organ I instancji. Szczególnie, że zaskarżona decyzja nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia tego stanowiska. Również rozstrzygniecie organu I instancji, w tym analiza, nie zawierają uzasadnienia wskazującego dlaczego w niniejszej sprawie w ocenie organów wytyczenie obszaru analizowanego w minimalnej odległości od działki planowanej do zainwestowania jest uzasadnione i dlaczego w ich ocenie nie ma możliwości poszerzenia tego obszaru.

Sąd w tym miejscu wskazuje, że w celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takich a nie innych granic obszaru analizowanego. Przepis § 3 w/w rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex 488144). A zatem skoro w minimalnie wytyczonym obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co jednocześnie uniemożliwia ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji, w ocenie Sądu organy winny były rozważyć zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego, by zapewnić poszanowanie prawa własności zagwarantowanego przepisami Konstytucji RP. Szczególnie, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika by na przeszkodzie pozytywnego rozpoznania wniosku stało bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, bądź ochrona środowiska, zdrowie i moralność publiczna lub wolność i prawa innych osób.

Reasumując, sąd stwierdził, że brak należycie uzasadnionego i prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego wywołał ten skutek, że organ administracji nie wyjaśnił właściwie okoliczności faktycznych sprawy, które pozwoliłyby na ocenę zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów rozporządzenia, co niewątpliwie narusza zarówno wskazany przepis ustawy jak i rozporządzenia.

Odnosząc się do stanowiska uczestnika Sąd uznał, że pozostaje ono bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy. Należy bowiem wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza tego prawa. A zatem, jeżeli faktycznie przy planowanej inwestycji dojdzie do zajęcia lub zniszczenia przez inwestora nieruchomości skarżącego, to przysługuje mu stosowne powództwo do sądu powszechnego. Z kolei kwestia nieprawidłowych granic ujawnionych na mapie stanowiącej załącznik do decyzji również pozostaje bez znaczenia dla sprawy bowiem decyzja o warunkach zabudowy dot. działki nr [...] a nie wskazywanej przez uczestnika działki [...], która nie graniczy nawet bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane na skutek nieprawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przepisami rozporządzenia, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio determinowało treść obu decyzji, a także uwzględniając, że organ odwoławczy oraz organ I instancji w żaden sposób wyjaśniły i nie uzasadniły zasadności przyjęcia że granice obszaru analizowanego winny być wytyczone w minimalnej wielkości, sąd za uzasadnione uznał wyeliminowanie obydwu decyzji z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. orzeczono o kosztach sądowych (pkt 2 sentencji).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, uwzględniając ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, winny od początku rozpoznać wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organy powinny ponownie określić obszar analizowany i dokonać analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i ocenić spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy szczególnym przeanalizowaniu zasadności powiększenia granic obszaru analizowanego.