IV SA/Wa 2593/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.), Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 maja 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach o nr ew. [...], [...] i [...] z obr. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Z akt sprawy wynika, że P. S. pismem z dnia 24 września 2018 r. zawiadomił Wójta Gminy [...], że na działkach [...]/[...] w [...], położonych na terenie zalewowym objętym ochroną Natura 2000, nawieziono ok. 20 ciężarówek ziemi, zaburzając stosunki wodne, podwyższając teren, a także rozjeżdzając brzeg rzeki [...]. Nasypana ziemia/piach grozi również częściowym zasypaniem rowu melioracyjnego. W piśmie zwrócił się o interwencję w celu zaprzestania dalszej dewastacji terenu na obszarze [...], zaburzającej stosunki wodne i podwyższającej ryzyko zalana sąsiadujących, w tym jego, działek. Pismem z dnia 21 maja 2018 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił J. K. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych w [...] na działkach nr ew. [...], [...] i [...]. Następnie pismem z dnia 10 października 2018 r. powiadomił J. K. o wyznaczeniu na dzień [...] listopada 2018 r. wizji w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. O terminie wizji w sprawie zmiany stanu na gruncie organ pismami z dnia 17 października 2018 r. powiadomił również: K. i K. K., H. i B. M., A. i M. Z., E. K. i P. S. W protokole sporządzonym w dniu [...] listopada 2018. z oględzin na działkach [...], [...] i [...] w [...] m.in. odnotowano, iż na działkach widać świeżo rozplanowaną ziemię, rów melioracyjny jest drożny. W piśmie z dnia 11 marca 2019 r. J. K., oświadczył, że z dniem [...] stycznia 2019 r. właścicielem przedmiotowych działek jest K. K. Pismem z dnia 21 marca 2018 r. Wójt Gmin [...] zawiadomił K. K., jako nowego właściciela ww. działek o wszczęciu z urzędu postępowania z urzędu w sprawie zamiany stosunków wodnych, zaś pismem z dnia 4 kwietnia 2019 r. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ew. [...], [...] i [...], obręb [...] w związku z postępowaniem w sprawie zamiany stosunków wodnych na gruncie ze skutkiem dla gruntów sąsiednich. W uzasadnieniu organ wskazał, iż co prawda doszło do nawiezienia ziemi na obszar wymienionych działek, jednakże "samo nawiezienie ziemi nie musi automatycznie powodować szkodliwego oddziaływania dla gruntów sąsiednich. Istotne jest, czy na wskutek nawiezienia ziemi doszło do szkodliwego skierowania wód na działki sąsiednie (...)". Podczas oględzin faktycznie stwierdzono świeżo rozplantowaną ziemię, ale rów melioracyjny znajdujący się na badanej nieruchomości jest drożny. Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r. wskazał, iż nie posiada dokumentów dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego na zmianę ukształtowania terenu na ww. gruntach oraz mających wpływ na warunki przepływu wód usytuowanego na wyżej wymienionych działkach. Ostatecznie, zdaniem Wójta, nawiezienie ziemi na wyżej wymienione działki nie wpłynęło na zmianę stanu wody na gruntach sąsiednich, gdyż samo nawiezienie ziemi nie musi automatycznie powodować szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Wskutek nawiezienia ziemi nie doszło do szkodliwego skierowania wód na działki sąsiednie. Strona skarżąca kwestionowała sam fakt nawiezienia ziemi z góry zakładając, że to negatywnie wpłynie na jej nieruchomość. Natomiast takie negatywne oddziaływanie nie zostało potwierdzone. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie P. S., uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji, stwierdzając że chwili obecnej brak jest podstaw do stwierdzenia aby przekształcenia dokonane na powierzchni działek o nr ew. [...], [...], [...] z obr. [...], polegające na nawiezieniu na nie ziemi, skutkowały zmianą stanu wody na gruntach sąsiednich, nie mówiąc już o tym, że mogłyby być to działania szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie (w tym - dla gruntu stanowiącego własność skarżącego). Organ odwoławczy wskazało, iż nakazanie - w drodze decyzji - właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego na tym gruncie możliwe jest jedynie w razie oczywistego stwierdzenia, że spowodowane przez niego zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Oględziny przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z udziałem odwołującego, jak i załączona do akt sprawy dokumentacja zdjęciowa, nie potwierdziły aby podwyższenie wskazanych działek nastąpiło ze szkodą dla gruntu stanowiącego własność skarżącego. Stąd nie wykazano zastosowania instytucji przewidzianej w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł P. S., domagając się ponownego rozpoznania sprawy i nakazania właścicielowi przedmiotowych działek przywrócenia poziomu terenu do stanu poprzedniego. W uzasadnienia skargi podniósł, iż organy nie wzięły pod uwagę obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na podstawie operatu wodnoprawnego dla planowanych robót. Wskazał, iż oględziny były dokonane "na oko", nie dokonano pomiarów wysokości działek, dzięki którym można by było stwierdzić na ile stosunki wodne zostały naruszone. Tym bardziej, iż nawieziono ok. 60 - 80 ciężarówek (ok. 150 ton) ziemi o czym świadczy dokumentacja fotograficzna. Oględziny przeprowadzono w okresie wyjątkowej suszy, gdzie poziom wody rzeki [...] był wyjątkowo niski. Natomiast, dopiero podczas podwyższenia poziomu wody w rzece [...] oraz "cofki" od strony rzeki [...] w okresie wiosennych roztopów, możliwym będzie zaobserwowanie zmiany kierunku i natężenie odpływu wód zalewowych - ze szkodą na grunty sąsiednie, jako konsekwencja podwyższenia poziomu terenu na przedmiotowych działkach. Skarżący wskazał na sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji "...na chwilę obecną...", które zakłada, iż w innym momencie mogą zaistnieć podstawy do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 234 ust 3 ww. ustawy, przy czym nie określa trybu, w jakim mogłoby się to wydarzyć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r., IV SA/Wa 2088/19, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1002/20 w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej SKO w [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd I instancji w istocie nie skontrolował zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu I instancji. Dla zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego konieczne jest jedynie ustalenie, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie hipotetyczne ale o rzeczywiste. Zarzucając, że nie ustalono, czy teren na którym położone są działki jest terenem zalewowym, Sąd nie wskazał, jaki może mieć to związek z rzeczywistym szkodliwym oddziaływaniem na grunty sąsiednie. Także niejasny jest wywód o ewentualnej konieczności powiadomienia odpowiednich organów o pogorszeniu warunków przeciwpowodziowych, gdyby okazało się, że działki usytuowane są na terenie objętym szczególnym zagrożeniem powodziowym. Sąd I instancji nie wyjaśnił w motywach wyroku, dlaczego zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do podjęcia zaskarżonej decyzji, dlaczego powiadomienia innych organów, czy też brak bliżej nieokreślonych uzgodnień mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji dokona kontroli zaskarżonej decyzji uwzględniając przedmiot postępowania i stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wskaże i wyjaśni podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, a w przypadku orzeczenia kasatoryjnego dokona wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając zaskarżony wyrok - nakazał Sądowi I instancji dokonać kontroli zaskarżonej decyzji uwzględniając przedmiot postępowania i stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać i wyjaśnić podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, a w przypadku orzeczenia kasatoryjnego dokonać wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2917 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2o18 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej. jako p.w.). Wskazać należy, iż stosownie do art. 234 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Z mocy art. 234 ust. 2 p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności - art. 234 ust. 3 p.w. Jednoznaczne brzmienie tego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. poprzedza ustalenie przez organy w sposób niebudzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenie tego związku przyczynowo – skutkowego, czyli dokonanie oceny zmiany stosunków wodnych, wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów i obliczeń. Oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające wyspecjalizowane wiedzy w odnośnym zakresie mogą być niewystarczające dla obiektywnej o ceny okoliczności danek sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego, a treść opinii stanowi materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy – tak jak w sprawie niniejszej - istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia tych stosunków, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych. Należy też mieć na uwadze, że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin (por. wyrok WSA w Białymstoku z 3 lutego 2009 r. II SA/Bk 609/08, CBOSA). ` W sprawie niniejszej dowód taki nie został przeprowadzony, a organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł wyłącznie na wynikach przeprowadzonych oględzin nieruchomości ( działki nr ew. [...], [...] i [...]), uznając, że wskutek nawiezienia ziemi nie doszło do szkodliwego skierowania wód na działki sąsiednie. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, przy czym z nader lakonicznego uzasadnienia nie wynika aby organ stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania z art. 15 k.p.a. rozpoznał sprawę na nowo, w całości, dokonał wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności czy same oględziny są wystarczające do stwierdzenia braku podstaw do zastosowania art. 243 ust. 3 p.w., skoro nie zostało wyjaśnione jak ilość ziemi została nawieziona, czy w związku z tym uległy zmianie dotychczasowe rzędne terenu i czy w związku z tym uległy zmianie dotychczasowe kierunki spływu wody opadowej na działki sąsiednie. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego można bowiem stwierdzić czy nawiezienie ziemi miało czy też miało na zmianę stosunków wodnych ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich. Oznacza to, że wyjaśnienie tej kwestii wymaga pozyskania opinii biegłego z zakresu gospodarki wodnej. Podkreślenia wymaga, że uszło uwadze organowi odwoławczemu, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 234 ust. 2 p.w., w związku z tym powinien przeanalizować, czy organ I instancji prawidłowo wydał decyzję odmową czy też powinien umorzyć postępowanie, skoro nie stwierdził zaistnienia zmiany stosunków wodnych. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji w wydanych rozstrzygnięciach w ogóle nie odniosły do ponoszonych przez skarżącego kwestii, że działki o nr ew. [...], [...] i [...], na których nawieziono ziemię położone są na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na co też zwracał uwagę Dyrektor [...] Zespołu Parków Krajobrazowych w piśmie z dnia 17 marca 2019 r. Zauważyć należy, iż wedle § 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] marca 2005 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego w [...] obowiązują zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu (...) oraz dokonywanie zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody lub racjonalnej gospodarce leśnej, wodnej lub rybackiej. Natomiast w kwestii skutków nawiezienia ziemi na sporne działki, a które jak wskazał skarżący, położone są na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...], organ I instancji ograniczył się jedynie do uzyskania wyjaśnienia od Zarządu Zlewni w [...], że nie było na podstawie art. 389 pkt 8 p.w. wydawane pozwolenie wodnoprawe na zmianę ukształtowania terenu na gruntach przyległych do wód. Kolegium zaś, mimo podniesienia tej kwestii w odwołaniu, w swoim rozstrzygnięciu całkowicie to zagadnienie zignorowało.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 w z art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. dopuścił się także organ pierwszej instancji w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy, organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę w aspekcie art. 243 ust. 3 p.w. powoła biegłego z zakresu gospodarki wodnej, ale także przeprowadzi postępowanie w celu wyjaśnienia legalności nawiezienia ziemi na sporne działki na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody i pozostałych przepisów ustawy Prawo wodne. W zależności od wyników poczynionych ustaleń podejmie stosowne czynności procesowe i wyda właściwe rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.