IV SA/Wa 2568/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj,, sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Protokolant ref. Joanna Kicińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. G. i J. G. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj.: § 16 pkt 2 lit. c; § 16 pkt 5 lit. e; § 17 pkt 5 lit. b; § 20 pkt 4 (w zakresie odnoszącym się do drogi KDD 3 i KDD 4); § 24 pkt 2 lit. a – tiret 3, 4; § 24 pkt 2 lit. b; § 24 pkt 2 lit. c, d, e. f. g. h (w zakresie odnoszącym się do drogi KDD 3 i KDD 4); § 24 pkt 3, 4 i 5 (w zakresie odnoszącym się do drogi KDD 3 i KDD 4); II. zasądza od Gminy K. na rzecz Iwony G. i J. G. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem zaskarżenia przez I. G. i J. G. (dalej skarżący) jest uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] ( dalej jako Organ ) z dnia [...] października 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] w [...] ( dalej jako Plan ), którego granice zostały przedstawione na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 uchwały Nr [...].

Skarżący są współwłaścicielami działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] (poprzednie numery działek [...] i [...]), obręb [...], położnych w [...] przy ul. [...]. Na terenie działki [...], od strony ulicy [...] posadowiony jest budynek mieszkalny, wybudowany został zgodnie z ostatecznym pozwoleniem na budowę, oddany do użytkowania w 2002 roku na podstawie ostatecznego pozwolenia na użytkowanie. Skarżący od 2005 roku, tj. od rozpoczęcia prac związanych z uchwaleniem Planu zgłaszali swoje uwagi w zakresie przeznaczenia części ich działek na drogi.

W toku postępowania – jak i w złożonej skardze – wskazywali zapisy planu, które naruszały ich interes prawny:

- § 16. 2) lit. c) wprowadzający nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z rysunkiem planu.

Na części działki o numerze ewidencyjnym [...], w miejscu gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny, nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w części przez budynek mieszkalny posadowiony na przedmiotowej działce, jak również zaniechano wskazania odległości pomiędzy budynkiem a zewnętrzną osią krawędzi jezdni.

Cześć działki o numerze ewidencyjnym [...], wzdłuż działki o numerze ewidencyjnym [...] przeznaczona została na drogę dojazdową gminną, oznaczoną numerem [...]. Ponadto część działki [...], a także część działki o numerze ewidencyjnym [...], została przeznaczona na drogę dojazdową gminną, oznaczoną numerem [...]. W związku z tym, skarżący wskazują następujące zapisy Planu jako naruszające ich interes prawny.

- §16 pkt 5) lit e) dla terenu [...] ustalający obsługę komunikacyjną z dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych -y symbolami [...] i [...] oraz z drogi publicznej znajdującej się poza granicami planu (ul. [...]) na zasadach określonych przepisami odrębnymi,

- §17 pkt 5) lit. b) - dla terenu [...] ustalający obsługę komunikacyjną z dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz z dróg publicznych znajdujących się poza granicami planu na zasadach określonych przepisami odrębnymi,

- §20 pkt 4) - ustalający obsługę komunikacyjną z dróg publicznych klasy dojazdowej oznaczonych symbolami m.in. [...],

- § 24. wprowadzający obowiązujące ustalenia dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami m.in. [...],[...]:

1) przeznaczenie terenu - droga klasy dojazdowej;

2) zasady zagospodarowania terenu:

a) szerokość w liniach rozgraniczających:

- dla drogi oznaczonej symbolem [...] - 10 m, zgodnie z rysunkiem planu,

- dla drogi oznaczonej symbolem [...] zmiennej szerokości od 8 m do 10 m, zgodnie z rysunkiem planu,

b) ustalający wykonanie placu manewrowego na zakończeniu drogi oznaczonej symbolem [...] o wymiarach zgodnych z rysunkiem planu,

c) przejścia i przejazdy przez rów odwadniający w drodze oznaczonej symbolem [...] z zachowaniem ciągłości i drożności cieku,

d) dopuszczający realizację zieleni urządzonej w liniach rozgraniczających drogi,

e) nakazujący przynajmniej z jednej ze stron pasa drogowego wykonanie chodnika o minimalnej szerokości określonej przepisami odrębnymi,

f) dopuszczający realizację ścieżki rowerowej,

g) dopuszczający realizację zatok postojowych,

h) ustalający realizację oświetlenia w liniach rozgraniczających drogi;

3) w zakresie zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości - ustalający wydzielenie działki drogowej po liniach rozgraniczających teren;

4) wprowadzający zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej - na warunkach określonych w § 12;

5) ustalający zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów, za wyjątkiem wykorzystania zgodnego z dotychczasowym użytkowaniem.

W dniu 13 września 2016r. skarżący złożyli uwagę dotyczącą wniosku o likwidację dróg dojazdowych oznaczonych symbolami [...] i [...] zaprojektowanych na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...].

Uwaga nie została uwzględniona. Rozstrzygając o sposobie jej rozpatrzenia, Rada Miasta [...] uznała, że zgodnie z art. 15 ust.2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Podstawowym celem właściwej struktury komunikacyjnej jest zapewnienie dostępu do dróg publicznych wszystkich działek budowlanych. Drogi [...] i [...] stanowią niezbędne minimum obsługi komunikacyjnej wszystkich działek budowlanych, w obszarze objętym planem. Ich lokalizacja umożliwia racjonalny podział działki nr [...], co jest zgodne z zasadą uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni określoną w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z takim stanowiskiem nie zgodzili się skarżący, zaskarżając w części Uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] w [...] tj. w zakresie przeznaczenia części działki o numerze ewidencyjnym [...] na drogę dojazdową gminną oznaczona symbolem [...] oraz drogę dojazdową gminną oznaczony symbolem [...], przeznaczenia części działki o numerze ewidencyjnym [...] na drogę dojazdową gminną oznaczoną symbolem [...], wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...], w części obejmującej działkę gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny, zarówno w części tekstowej Uchwały, jak również w części graficznej.

Zaskarżonej Uchwale skarżący zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.) (dalej: "ustawa o planowaniu"), jak również art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady proporcjonalności w ważeniu interesu Skarżących i interesu publicznego, naruszeniu zasady równości oraz przekroczeniu władztwa planistycznego poprzez wyznaczenie na działkach stanowiących własność Skarżących drogi oznaczonej symbolem [...] oraz drogi oznaczonej symbolem [...] nie mających na celu zaspokojenie interesu publicznego, lecz mających na celu zaspokojenie interesu pojedynczego obywatela, tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym [...] i działek powstałych z podziału tej działką

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności Skarżących, przez nieuprawnione ograniczenie prawa Skarżących do dysponowania nieruchomością poprzez wyodrębnienie pasa ziemi z przeznaczeniem na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczonej symbolem [...] i [...] z części działki o numerze ewidencyjnym [...] i części działki o numerze ewidencyjnym [...] oraz wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w części przez budynek mieszkalny posadowiony na działce oraz zagospodarowania nieruchomości nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne, a w konsekwencji także nadużycie władztwa planistycznego;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust 2 pkt 1,2,7 i art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...] w części przez budynek mieszkalny znajdujący się na przedmiotowej działce dopuszczając się przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności Skarżących, bez usprawiedliwionych powodów;

4. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) ("Rozporządzenie") poprzez nieprecyzyjne określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na części działki o numerze ewidencyjnym [...], w miejscu gdzie posadowiony jest budynek mieszkalny, poprzez niewskazanie odległości pomiędzy budynkiem a zewnętrzną osią krawędzi jezdni.

Mając na uwadze, iż Uchwała została podjęta przed 01 czerwca 2017 roku, tj. przed wejściem w życie zmiany treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, skarżący wskazali, iż zarzuty przedstawione w niniejszej skardze stanowiły przedmiot wezwania Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa dokonanego Uchwałą. Rada Miasta [...] nie udzieliła żadnej odpowiedzi na skierowane wezwanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasową argumentację wskazał, że procedura planistyczna była w niniejszym postępowaniu zachowana, a ograniczenie prawa własności ma na celu dobro ogółu obywateli, a nie tylko jednostki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wchodzi więc tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W ocenie Sądu skarga I. G. i J. G. na uchwałę Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic [...] i [...] w [...] zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p."), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzą do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zasady sporządzania planu miejscowego dotyczą kwestii merytorycznych, tj. zawartości aktu, treści jego ustaleń, standardów dokumentacji planistycznej. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności (1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. (2) zgodność z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, oceny postępów w opracowywaniu planów miejscowych i wieloletnich programów ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego, wraz z datą uchwały rady gminy w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, (3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art.15 ust. 1 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo, m.in.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1 powołanego przepisu), zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4 powołanego przepisu), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów (pkt 6 powołanego przepisu), granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa (pkt 7 powołanego przepisu), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9 powołanego przepisu), zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10 powołanego przepisu).

Przy sporządzaniu planu miejscowego organ zobowiązany jest również uwzględnić wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, określone w § 4 rozporządzenia z dnia [...] sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego ( D.U. z 2003 r. nr 164 poz. [...]) , a mianowicie:

• ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów (pkt 1 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (pkt 4 powołanego przepisu), przy czym zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o nakazach, zakazach, dopuszczeniach i ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów - należy przez to rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy,

• ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (pkt 6 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów (pkt 7 powołanego przepisu),

• ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych (pkt 9 powołanego przepisu).

Z kolei projekt rysunku planu miejscowego, stosownie do treści § 7 pkt 7 i 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego, powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia oraz linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Ponadto na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu miejscowego).

Warto również wskazać, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (art.1 ust. 2 pkt. 5 u.p.z.p.). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje również ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.).

Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zaakcentowania wymaga, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem, co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. Skoro ustalenia planu zawierają normy wiążące, to stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych na dalszych etapach realizacji zamierzeń inwestycyjnych.

W art. 1 ust. 2 ustawy o upzp zawarty jest otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w niniejszej sprawie przede wszystkim należy uwzględnić przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 nakazujący uwzględnić w planowaniu przestrzennym prawo własności oraz art. 1 ust. 1 pkt 9 nakazujący uwzględnić potrzeby interesu publicznego.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu, nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Uchwalając plan miejscowy rada gminy jest zatem uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej zdecydować o przeznaczeniu określonych trenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy. Jednakże dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się konstytucyjną zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Oznacza to konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony, a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej strony.

Mają rację skarżący twierdząc, że ingerencja w sferę prawa własności obywateli dokonywana konkretnymi działaniami planistycznymi gminy wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie zagospodarowania danego terenu nie nadużyła swojego władztwa planistycznego. Gmina powinna uzasadnić, iż przyjęte rozwiązanie planistyczne mimo dokonania ingerencji w prawo własności jest jedynym z możliwych w danych okolicznościach i że ograniczenie prawa własności ma na celu dobro ogółu obywateli, a nie tylko jednostki.

Sąd podziela również ocenę skarżących, że w odniesieniu do wyznaczenia drogi oznaczonej symbolem [...] oraz drogi oznaczonej symbolem [...] podnieść należy, iż wyznaczenie tych dróg nie ma na celu zaspokojenia interesu publicznego, lecz zasadniczo służy zaspokojeniu interesu pojedynczego j obywatela, tj. właściciela nieruchomości sąsiedniej działki o numerze ewidencyjnym [...] i działek powstałych z podziału tej działki. W tym miejscu słusznie skarżący powołali treść art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2016 roku, poz. 2147 z późn. zm.) zgodnie z którym "Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp , do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną".

W decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010r Burmistrza Miasta [...] zatwierdzającej podział działki o numerze ewidencyjnym [...] obwarowano, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku tego podziału, zostaną ustanowione stosowne służebności m.in. drogowe.

Zgodnie z § 16 pkt 4) uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2004r. [...] ws miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części miasta [...] minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej ( czyli takich jakie były przedmiotem decyzji nr [...]) wynosi 600m2. Nie było zatem przeszkód – biorąc pod uwagę powierzchnię zarówno dzielonej jak i nowopowstałych działek – żeby zapewnić dostęp do drogi publicznej działkom powstałym w wyniku podziału w ramach działki nr [...].

Należy zgodzić się ze skarżącymi, że podział działki nie może odbywać się kosztem działek sąsiednich, stanowiących ich własność.

Nie jest racjonalnym - w ocenie Sądu – argument, na który powołuje się Organ, że zaprojektowanie dróg przebiegających przez działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] podyktowane jest zapewnieniem minimalnej obsługi komunikacyjnej dla wszystkich działek budowlanych z tego terenu, także powstałych po ewentualnym podziale działki [...]. Zważywszy na okoliczność, że skarżący nie podjęli żadnych działań zmierzających do podziału przedmiotowych działek, argument ten jest oderwany od stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu, w tych okolicznościach usytuowanie drogi [...], przebiegającej przez obszar nieruchomości skarżących, świadczy o nadużyciu przez organ przysługującego mu władztwa planistycznego. Należy zauważyć, że organ nie wskazał na jakiekolwiek przeszkody lokalizacji przebiegu drogi tylko przez działki oznaczone numerem [...] na granicy z działką [...] lub na granicy z działką [...], uwzględniałby ochronę indywidualnego interesu prawnego skarżących, w sytuacji gdy bezpośrednio i wyłącznie zainteresowanym w przebiegu drogi [...] i [...] jest właściciel działek powstałych w wyniku podziału działki o numerze ewidencyjnym [...]. Zaznaczyć należy, iż podział działki prywatnej na mniejsze działki budowlane, tak jak miało to miejsce przy podziale działki o numerze [...], nie stanowi realizacji celu publicznego, ale tylko i wyłącznie cel właściciela tejże działki. Tym samym okoliczność ta nie jest argumentem wystarczającym na przeprowadzenie drogi po działce o numerze [...] oraz działce o numerze [...].

Ponadto podnieść należy, iż projektowane drogi oznaczone symbolem [...] i [...] nie zapewniają dostępu do drogi dla właścicieli innych nieruchomości, poza właścicielem działek powstałych w wyniku podziału działki o numerze [...]. Kwestionowane drogi nie będą stanowiły drogi przelotowej, nie służą zapewnieniu ciągłości ciągu komunikacyjnego. Droga oznaczona symbolem [...] łączy się jedynie z nowo projektowaną drogą oznaczoną symbolem [...], której przebieg Skarżący także kwestionują.

Skarżący w związku z wyznaczeniem dróg oznaczonych symbolami [...] i [...] oraz wyznaczeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy pozbawieni zostaną prawa swobodnego dysponowania swoją własnością o łącznej powierzchni 6 491 metrów, z czego na drogi przeznaczona zostanie powierzchnia 3 575 metrów. W takiej sytuacji należy się zgodzić z twierdzeniem skargi, że organ dokonując wyodrębnienia pasa ziemi z przeznaczeniem na drogę publiczną klasy dojazdowej oznaczonej symbolem [...] i [...] z części działki o numerze ewidencyjnym [...] i części działki o numerze ewidencyjnym [...] naruszył zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżących i interesu publicznego oraz zasadę równości, dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego gminy, jak również w sposób rażący naruszył prawo własności skarżących.

Ingerencja planistyczna gminy stanowi wyjątek od zasady nienaruszalności własności nieruchomości. Ochronę prawa własności zapewniają przepisy art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Prawo własności nie jest wprawdzie prawem bezwzględnym, gdyż podlega pewnym ograniczeniom zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych powyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 roku, wydanym w i sprawie o sygn. akt II OSK 1495/13 wskazał: Jednostka ma zagwarantowane prawo podmiotowe do własności, to jest prawo do posiadania własności i spokojnego korzystania z niej. Została też zaopatrzona w środki służące zabezpieczeniu przed naruszeniem istniejącego stanu własnościowego (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), w tym przed ingerencją państwa w sferę jej uprawnień. Obowiązek wyważenia interesu prywatnego i interesu publicznego wynika z istoty demokratycznego państwa prawnego, w konsekwencji istnieje on również w , planowaniu przestrzennym niezależnie, czy został wyrażony expressis verbis przez ustawodawcę. Niewątpliwie przeznaczenie nieruchomości na realizację celu publicznego jakim jest budowa drogi, stanowi ingerencję w prawo własności prowadzącą do całkowitego pozbawienia tego prawa. Ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, a zatem wyznaczenie w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu organ nie wykazał istnienia na tyle ważny interes publiczny, żeby ograniczyć prawo własności skarżących, w konsekwencji działania organu wykraczają poza granice konieczności, stając się nadmierne.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym na organie planistycznym nie ciąży obowiązek zapewnienia wszystkim nieruchomościom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Gd 604/10). Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 sierpnia 2011 roku, wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1118/11, stwierdził, iż "w przypadku, gdy gmina z określonych względów nie może zapewnić nieruchomości objętej planem, na której dopuszczono zabudowę bezpośredniego lub ewentualnie nawet pośredniego dostępu do drogi publicznej, właściciel tej nieruchomości musi we własnym zakresie podjąć starania o zapewnienie sobie dojazdu do tej działki, korzystając z prawnie dopuszczalnych form, zarówno administracyjnoprawnych, jak i cywilnoprawnych.".

Sąd podziela również stanowisko skarżących, że wyznaczenie na rysunku planu na działce o numerze ewidencyjnym [...] nieprzekraczalnej linii zabudowy w części przez budynek mieszkalny nastąpiło z przekroczeniem władztwa planistycznego i bez uwzględnienia takich parametrów jak: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne oraz prawo własności. Brak jest bowiem racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w Planie przebiegu nieprzekraczalnej linii zabudowy przez część budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o numerze ewidencyjnym [...]. Organ nie wskazał racjonalnych przyczyn zastosowania takiego znacznego ograniczenia, jakim jest poprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy przez część budynku mieszkalnego, co sprawia że jego rozstrzygnięcie w tym zakresie jest dowolne, nie znajdujące podstaw prawnych ani faktycznych, a tym samym stanowiące przekroczenie władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, w planie miejscowym obowiązkowo określa się linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Elementy miejscowego planu powinny być na tyle jasno ustalone, aby nie budziły niczyich wątpliwości i nie stwarzały w przyszłości możliwości ich rozbieżnej interpretacji. W ocenie Sądu rysunek planu w tej części odnoszącej się do nieprzekraczalnej linii zabudowy w miejscu gdzie na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] posadowiony jest budynek mieszkalny jest nieprecyzyjny, bowiem na podstawie rysunku nie jest możliwe ustalenie jaka odległość powinna być zachowana pomiędzy budynkiem a zewnętrzną krawędzią osi jezdni.

Należy również podzielić stanowisko skarżących, że opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ ma obowiązek przestrzegać przepisów prawa, w tym art. 43 ust 1 ustawy o drogach. Zgodnie z powołanym przepisem budynki od drogi gminnej powinny być usytuowane od zewnętrznej krawędzi osi jezdni co najmniej o 6 metrów czyli określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w części działki o numerze [...], w części od ulicy [...], w miejscu gdzie znajduje się budynek, powinno wynosić co najmniej 6 metrów- co nie zostało zachowane. |

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy, wliczając do nich kwotę uiszczoną z tytułu wpisu sądowego od skargi.