IV SA/Wa 2525/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia SO del. Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 2 marca 2021 r. sprawy ze skargi N. G. i J. G. na decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie określenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wodnej oddala skargę.

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą"), Burmistrz Miasta[...] (dalej "Burmistrz" albo "Organ") określił wysokość - należnej od N.i J.G. (dalej "Skarżących") - opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, przewidzianej w art.269 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz.310 ze zm.), dalej "P.w.", w odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej działkę gruntu o nr. ewid. [...] przy ul. [...] w [...] (dalej "nieruchomość"), za II kwartał 2020 r. w kwocie [...]zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Burmistrza decyzji zaskarżonej obecnie, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 28 sierpnia 2020 r. Burmistrz przekazał Skarżącym, na podstawie art.272 ust.22 P.w., informację o wysokości i sposobie obliczenia opłaty za usługi wodne, polegające na zmniejszeniu (na należącej do nich nieruchomości) naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (dalej "opłata").

W piśmie wskazano, że: (-) opłata za II kwartał 2020 r. wynosi 524,88 zł, (-) wysokość opłaty została ustalona na podstawie art.271 ust.8 P.w. oraz §9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz.2502 ze zm.), dalej "r.j.s.o.", jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 (0,50 zł/m2), wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej (4 199,00 m2, tj. 73% powierzchni nieruchomości) oraz czasu wyrażonego w latach (0,25 roku – kwartał).

Wskazano także, iż przedmiotowa opłata została ustalona na podstawie: (-) danych z ewidencji gruntów i budynków, (-) protokołu oględzin nieruchomości z dnia 30 czerwca 2020 r., sporządzonego przez biegłego, tj. geodetę W.G.

2. Pismem z dnia 10 września 2020 r. Skarżący wnieśli do Burmistrza reklamację (na podstawie art.273 ust.1 P.w.), zarzucając Organowi: (-) pominięcie ustaleń poczynionych w toku wcześniejszych oględzin nieruchomości z dnia 31 maja 2019 r. (korzystnych dla Skarżących), (-) niewyjaśnienie źródła różnic, występujących pomiędzy ustaleniami w/w oględzin oraz oględzin z dnia 30 czerwca 2020 r., na których Organ oparł się obecnie, (-) niewskazanie przyczyn, dla których Organ uznał wiarygodność oględzin późniejszych.

Skarżący wskazali w tym kontekście, że:

(-) w przeszłości przedmiotowa nieruchomość była już przedmiotem oględzin, dokonanych przez innego biegłego, tj. geodetę L.P. (protokół z dnia 31 maja 2019 r.);

(-) w oparciu o ustalenia w/w oględzin Organ poinformował Skarżących (pismem z dnia 4 lipca 2019 r.), iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega opłacie z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji terenowej (powierzchnia biologicznie czynna zajmuje powyżej 30% ogólnej powierzchni nieruchomości);

(-) w wyniku kolejnych oględzin z dnia 30 czerwca 2020 r. ustalono, że powierzchnia nieruchomości, wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej przekracza 70% (wynosi 73%).

Skarżący podnieśli przy tym, iż po przeprowadzeniu na ich nieruchomości pierwszych oględzin nie dokonywali na tej nieruchomości żadnych zmian, zmniejszających powierzchnię biologicznie czynną.

III. Jak już wskazano, w wyniku rozpatrzenia wniesionej reklamacji decyzją zaskarżoną obecnie Organ określił wysokość przedmiotowej opłaty w tej samej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Organ wskazał, iż co do zasady jest uprawniony do przeprowadzenia oględzin nieruchomości i weryfikowania ustaleń istotnych dla dokonania oceny, czy nieruchomość ta podlega opłacie za usługi wodne, czy też nie, w każdym czasie.

Organ przytoczył treść art.269 ust.1 pkt 1, 270 ust.7, 272 ust.8, ust.24 i ust.25 P.w. oraz § 9 r.j.s.o. oraz wskazał, iż w związku z faktem, iż na przedmiotowej nieruchomości nie znajduje się urządzenie do retencjonowania wody, opłata w niniejszej sprawie została obliczona w następujący sposób:

1) powierzchnia nieruchomości – [...]m2,

2) powierzchnia nieruchomości wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej – [...]m2,

3) powierzchnia działki biologicznie czynna – [...]m2,

4) stawka za wyłączenie 1 m2 z powierzchni nieruchomości biologicznie czynnej – 0,50 zł za 1 m2 na rok,

5) wysokość opłaty rocznej:

wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej – 4199 m2 x 0,50 zł/m2 = 2 099,50 zł,

6) opłata uwzględniająca okres rozliczeniowy za II kwartał 2020 r. wynosi więc 2 099, 50 zł : 4 = 524,88 zł.

IV. Pismem z dnia 22 października 2020 r. Skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Organu, podtrzymując stanowisko reklamacji oraz podnosząc, że: (-) oględzin nieruchomości dokonano bez ich udziału, (-) Skarżącym nie przedłożono protokołu tychże oględzin do podpisu.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 19 listopada 2020 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Na podstawie art.15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczanie COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) Sąd zarządził zmianę trybu rozpoznania niniejszej sprawy z rozprawy na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów.

VI. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Organu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.273 ust.1 – 10 w zw. z art.269 ust.1 pkt 1 Prawa wodnego, było rozpoznanie przez Organ reklamacji na informację o wysokości opłaty za usługę wodną w postaci zmniejszenia naturalnej retencji terenowej, która to informacja została przekazana Skarżącym na podstawie art.272 ust.22 P.w.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

W myśl art.267 pkt 1 P.w. jednym z instrumentów ekonomicznych, służącym gospodarowaniu wodami, są opłaty za usługi wodne (katalog usług wodnych, podlegających w/w opłatom zawarto w art.268 – 269 ustawy).

Opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (art. 269 ust.1 pkt 1 P.w.).

Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art.272 ust.8 P.w.).

Ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art.272 ust.10 P.w.).

Wysokość opłaty za usługi wodne, o której mowa w ust. 8, ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta oraz przekazuje podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty (art.272 ust.22 P.w.).

Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art.273 ust.1 P.w.).

W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art.273 ust.6 P.w.).

Od decyzji, o której mowa w ust. 6, podmiotowi korzystającemu z usług wodnych przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art.273 ust.8 P.w.).

Jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określa § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:

Istota sprawy sprowadza się do konieczności przesądzenia, czy w sytuacji, w której Organ poczynił pierwotnie korzystne dla Skarżących ustalenia na okoliczność spełniania przez nieruchomość Skarżących przesłanek z art.269 ust.1 pkt P.w., powodujących konieczność uiszczania przewidzianej tam opłaty, oparte na protokole oględzin z dnia 31 maja 2019 r. (stwierdzając w efekcie niepowstanie obowiązku uiszczania opłaty), był on następnie upoważniony do przeprowadzania kolejnego dowodu na tę samą okoliczność w postaci powtórnych oględzin tej nieruchomości przez innego biegłego geodetę.

Należy odnotować, iż w art.552 P.w. uregulowano sposób ustalania wysokości opłaty za usługi wodne w okresie przejściowym, obejmującym okres od dnia wejścia P.w. w życie (1 stycznia 2018 r.) do dnia 31 grudnia 2026 r. Z ust.2 i 2a w/w artykułu wynika zatem, iż ustalenie w/w wysokości opłaty następuje na podstawie:

1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;

2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;

3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych.

4) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo

5) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.

Z art.552 ust.2b P.w. wynika jednocześnie, iż na podmiocie obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, o których mowa w art.272 ust.8 (tj. do ponoszenia opłat za zmniejszenie retencji terenowej) ciąży obowiązek składania oświadczeń, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zgodnie z wzorami zamieszczonymi w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Wód Polskich wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 8 - w terminie 30 dni od dnia, w którym upływa dzień przypadający na koniec każdego kwartału.

Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż ustalenie wysokości opłaty za zmniejszenie retencji naturalnej następuje co do zasady na podstawie danych zawartych w oświadczeniu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty.

Przyjąć jednakże należy, iż w razie niezłożenia przez podmiot zobowiązany wymaganego oświadczenia (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w której Skarżący nie złożyli oświadczenia za II kwartał 2020 r.), jak też w razie ujawnienia się wątpliwości co do zgodności złożonego oświadczenia ze stanem faktycznym, organ musi dysponować instrumentami, umożliwiającymi poczynienie koniecznych ustaleń w sprawie. Temu celowi służy w szczególności przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Przyjąć bowiem należy, iż ustalenie, czy dana nieruchomość spełnia kryteria z art.269 ust.1 pkt 1 P.w. (tj. ustalenie, czy na nieruchomości tej doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej) wymaga wiadomości specjalnych.

Nie może również ulegać wątpliwości, iż w celu urzeczywistnienia dyrektyw wynikających z art.7, 77 § 1 i 80 k.p.a. organy pomogą ponowić przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego, o ile wiarygodność opinii już sporządzonej budzi ich zastrzeżenia. "W sytuacji, gdy treść opinii powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, możliwe jest negatywne dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania." – por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 949/18, publ. CBOSA. "Opinii biegłego nie można przyjmować bezkrytycznie. Organ nie jest tą opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie może się on ograniczyć do powołania konkluzji opinii, lecz jest zobowiązany sprawdzić, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Chodzi o ocenę poprawności wniosków, z uwzględnieniem dowodów zebranych w sprawie, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej." – por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 174/14, publ. CBOSA.

Co do zasady zatem Organ był upoważniony do zlecenia sporządzenia w sprawie nowej opinii biegłego, niemniej w oczywisty sposób był obowiązany wykazać, iż nowa opinia w sposób bardziej wiarygodny stwierdza okoliczności faktyczne, istotne dla ustalenia, czy na Skarżących ciąży obowiązek uiszczania opłaty z tytułu zmniejszenia retencji naturalnej nieruchomości Skarżących, czy też nie. Wymóg ten został w niniejszej sprawie dopełniony.

Porównanie obu opinii sporządzonych w sprawie na zlecenie Organu, tj. opinii z dnia 31 maja 2019 r. oraz opinii z dnia 30 czerwca 2020 r. prowadzi do jednoznacznego wniosku o większej wiarygodności opinii późniejszej, do której (inaczej niż w przypadku opinii z dnia 31 maja 2019 r.) załączono szczegółową mapę z inwentaryzacją powykonawczą, na której czytelnie zaznaczono: a) powierzchnię biologicznie czynną przedmiotowej nieruchomości, b) powierzchnię zabudowy, która nie jest powierzchnią biologicznie czynną, c) inną powierzchnię zapewniającą naturalną wegetację roślin. W oparciu o powyższe geodeta wskazał, iż: (-) powierzchnia biologiczna nieruchomości wynosi [...] m2, (-) powierzchnia zabudowy, która nie jest powierzchnią biologicznie czynną wynosi[...]m2 (na którą składają się budynki o pow. [...] m2 oraz parkingi, podjazdy, drogi wewnętrzne, place manewrowe o pow. [...] m2).

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż: (-) w postanowieniu z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...]w przedmiocie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, doręczonego Skarżącym w dniu 16 czerwca 2020 r. (z.p.o. – k.30 v) poinformowano Skarżących o terminie czynności, jakie biegły ma podjąć na nieruchomości Skarżących, (-) ani w reklamacji, ani w skardze Skarżący nie wykazali merytorycznej wadliwości poszczególnych ustaleń biegłego (koncentrując się wyłącznie na próbie wywiedzenia generalnej niedopuszczalności przeprowadzenia przez Organ w/w dowodu).

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.