IV SA/Wa 2457/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] września 2020 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "Prezes WP"), po rozpatrzeniu zażalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), dalej "Skarżącego", reprezentowanego przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...], na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "DRZGW") z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] – utrzymał postanowienie DRZGW w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDDKiA postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia 11 grudnia 2019 r. Skarżący, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału GDDKiA w [...], wniósł do DRZGW o:

1) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Dyrektora RZGW [...] z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...] (dalej "decyzji z 2011 r.) w zakresie pkt 2, dotyczącego odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu drogi krajowej nr [...] (odcinki [...] oraz [...]) i

2) udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne - odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z drogi krajowej nr [...] odcinek od km [...] do km [...] w m. [...], [...] i [...] z wyłączeniem odcinka od km [...] do [...].

Do wniosku dołączono m.in.: 1) stosowny operat wodnoprawny oraz 2) poświadczenie wniesienia opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego w wysokości 221,34 zł.

2. Pismem z dnia 3 lutego 2020 r., doręczonym w dniu następnym, DRZGW wezwał Skarżącego, w trybie uregulowanym w art.261 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz.U.2020, poz.256), dalej "k.p.a.", do usunięcia w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania braków fiskalnych wniosku z dnia 11 grudnia 2019 r. poprzez wniesienie opłaty za udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w wysokości 1992,06 zł (tj. kwoty należnej w wysokości 2213,4 zł, pomniejszonej o dokonaną wpłatę w wysokości 221,34 zł).

3. Pismem z dnia 6 lutego 2020 r. (które wpłynęło do organu w dniu 11 lutego 2020 r.) Skarżący przedstawił swoje stanowisko w kwestii należnej w sprawie opłaty, wywodząc, iż opłata ta winna być naliczona jednokrotnie albowiem dotyczy jednego nietożsamego rodzajowo pozwolenia wodnoprawnego, a zatem w sprawie nie występuje sytuacja, o której mowa w art.398 ust.4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. nr 624), dalej "P.w.".

4. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., wydanym na podstawie art.261 § 2 k.p.a., DRZGW zwrócił wniosek Skarżącemu, stwierdzając nieuiszczenie przez Skarżącego wymaganej opłaty w wyznaczonym terminie. Organ wskazał, że w sytuacji, w której przedmiotem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego ma być odprowadzanie wód opadowych i roztopowych osobnymi wylotami z kliku odrębnych zlewni zachodzą warunki do zastosowania art.398 ust.4 P.w. t.j. do naliczenia wielokrotności opłaty.

5. Pismem z dnia 21 lutego 2020 r. Skarżący wniósł do Prezesa WP zażalenie na postanowienie DRZGW (za pośrednictwem tego organu).

III. Postanowieniem zaskarżonym obecnie Prezes WP rozpoznał zażalenie Skarżącego na postanowienie DRZGW, utrzymując to postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu w/w postanowienia Prezes WP wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Rozpatrzenie sprawy wymagało wyłożenia pojęcia "tożsamość rodzajowa" pozwoleń wodnoprawnych, do którego odwołuje się art. 398 ust. 4 P.w., a które nie zostało zdefiniowane ustawie. Przyjąć należy, iż intencją ustawodawcy było przesądzenie, że w przypadku, gdy jedno działanie wymaga uzyskania pozwolenia na podstawie kilku przepisów jednocześnie, wówczas pobierana powinna być jedna opłata za to pozwolenie. Takie podejście potwierdza słownikowe znaczenie słowa "tożsamy" - zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN oznacza ono "niczym się nieróżniący, taki sam lub ten sam";

(ii) Skarżący uiścił w niniejszej sprawie opłatę należną za wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego (w wysokości 221,34 zł). Z załączonego do wniosku operatu wodnoprawnego wynika natomiast (str. 4 – określenie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód), że:

(-) Skarżący planuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej nr [...] na odcinku od km [...] (z wyłączeniem odcinka od km [...] do km [...]),

(-) odcinek drogi nr [...] przebiega przez miejscowości [...],[...] i [...] na terenie gminy [...],

(-) "Na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] wyodrębniono 10 zlewni ciążących do wylotów. Korzystanie z wód polegać będzie na odprowadzeniu wód opadowych ze zlewni rozpatrywanego odcinka drogi krajowej do [...], zbiornika chłonno - odparowującego, rowów drogowych i terenów zielonych."

(iii) Trafnie w tej sytuacji uznał organ I instancji, iż planowane przez Skarżącego odprowadzanie wód opadowych różnymi wylotami do różnych odbiorników stanowi różne usługi wodne. Wprawdzie jest to ten sam charakter usługi, jednak z uwagi na odrębne lokalizacje każdy przypadek odprowadzania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na usługę wodną. W sprawie występuje zatem sytuacja, w której w ramach jednej decyzji administracyjnej ma zostać wydane więcej niż jedno pozwolenie wodnoprawne, a pozwolenia te nie są tożsame rodzajowo.

(iv) Stosownie zatem do przepisów art. 398 ust. 4 P.w. opłatę, o której mowa w ust.3, należało pomnożyć przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych. DRZGW wezwał Skarżącego do przedłożenia dowodu uiszczenia pełnej opłaty za wszystkie wnioskowane pozwolenia, tj. kwoty 1992,06 zł, jednakże opłata ta nie została uiszczona. W tej sytuacji, stosownie do art. 261 § 2 k.p.a., wniesione podanie należało Skarżącemu zwrócić.

IV. Pismem z dnia 27 października 2020 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Prezes WP, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 398 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 388 i art. 35 P.w. poprzez nieprawidłową wykładnię tego przepisu, wskazującą, że opłatę od pozwolenia wodnoprawnego pobiera się od każdego z urządzeń wodnych, a nie od usługi wodnej,

- art. 398 ust.7 P.w., zgodnie z którym jeżeli opłata za zgodę wodnoprawną nie pokrywa rzeczywistych kosztów postępowania przepisy art. 264 oraz 265 k.p.a.,

2) przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz nie zebranie i nie rozstrzygnięcie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego a w konsekwencji uznanie, że zachodzą podstawy zezwalające na zwrot podania, w sytuacji, gdy strona oczekuje wydania pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną dla istniejącej drogi,

- art. 7a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i dowolne dokonanie zmiany interpretacji przepisu art. 398 ust. 1 pkt 3 P.w., stosowanej przez organ dotychczas od momentu wejścia w życie przywołanej ustawy, pomimo braku zmiany treści normy prawnej, korzystnych wyroków sądowych przemawiających na stronę Skarżącego,

- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie jego kontroli,

- art. 261 § 4 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo faktu, iż umożliwia on załatwienie podania nawet w przypadku nieuiszczenia należności, jeżeli za niezwłocznym załatwieniem przemawia ważny interes strony.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 10 listopada 2020 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.261 § 1 i 2, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji oba wskazane wyżej postanowienia należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia Prezesa WP prowadzi do następujących wniosków:

1. Zaskarżonym postanowieniem Prezes WP utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, zwracające Skarżącemu, na podstawie art.261 § 2 k.p.a., wniosek, którego przedmiotem jest m.in. udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, z uwagi na nieuiszczenie przez Skarżącego, pomimo upływu terminu wskazanego w stosownym wezwaniu, należnej opłaty za udzielenie w/w pozwolenia.

Orzekające w sprawie organy zgodnie uznały, iż: (-) uwzględnienie wniosku Skarżącego wymaga wydania w ramach jednej decyzji administracyjnej nie jednego a szeregu pozwoleń wodnoprawnych, (-) do pozwoleń tych znajduje zastosowanie art.398 ust.4 P.w., albowiem nie są to pozwolenia tożsame rodzajowo (pomimo tego, iż każde z nich dotyczy tego samego rodzaju usługi wodnej w postaci odprowadzania wód opadowych i roztopowych), (-) należną opłatę należy zatem ustalić, na zasadzie art.398 ust.4 P.w., jako iloczyn stawki za wydanie jednego pozwolenia wodnoprawnego, określonej w art.398 ust.3 P.w. (opłatę w tej wysokości Skarżący uiścił wraz ze złożeniem wniosku), oraz liczby pozwoleń, które należy wydać w wyniku uwzględnieniu wniosku (organy przyjęły, iż opłata ta winna wynosić dziesięciokrotność stawki jednostkowej).

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

2.1. W zakresie uregulowań k.p.a., dotyczących uiszczania przez strony należności tytułem opłat, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry:

Jeżeli strona nie wpłaciła należności tytułem opłat i kosztów postępowania, które zgodnie z przepisami powinny być uiszczone z góry, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie wyznaczy jej termin do wniesienia tych należności. Termin ten nie może być krótszy niż siedem dni, a dłuższy niż czternaście dni (art.261 § 1 k.p.a.).

Jeżeli w wyznaczonym terminie należności nie zostaną uiszczone, podanie podlega zwrotowi lub czynność uzależniona od opłaty zostanie zaniechana (art.261 § 2 k.p.a.).

Na postanowienie w sprawie zwrotu podania służy zażalenie (art.261 § 2 k.p.a.).

Sytuacje, w których organ powinien jednak załatwić podanie mimo nieuiszczenia należności wskazano w art.261 § 4 k.p.a.

2.2. W zakresie opłat za wydanie pozwolenia wodnoprawnego:

W art.398 ust.3 P.w. określono wysokość opłaty za wydanie pozwolenia wodnoprawnego (na dzień wydania postanowienia zaskarżonego obecnie, tj. na dzień [...] września 2020 r. wysokość ta wynosiła 224,88 zł – pkt 2 obwieszczenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia [...] października 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za udzielenie zgód wodnoprawnych obowiązujących od dnia 1 stycznia 2020 r. – M.P. z 2020 r. poz.1031).

Jeżeli w jednej decyzji wydano co najmniej dwa pozwolenia wodnoprawne, które nie są tożsame rodzajowo, opłatę, o której mowa w ust. 3, mnoży się przez liczbę tych pozwoleń wodnoprawnych, przy czym maksymalna wysokość opłaty nie może przekroczyć 4497,63 zł (art.398 ust.4 P.w.).

Katalog sytuacji, w których wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, wskazano w art.389 pkt 1 – 10 P.w. W myśl art.389 pkt 1 P.w. pozwolenie to wymagane jest na usługi wodne. W myśl art.35 ust.3 pkt 7 P.w. usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.

Uznać należy, iż orzecznictwie sądowym jednoznacznie przesądzono, iż rodzajową tożsamość pozwoleń wodnoprawnych, objętych jedną decyzją administracyjną, albo też brak takiej tożsamości, determinujące odpowiednio brak podstaw do stosowania art.398 ust.4 P.w. albo konieczność stosowania tego przepisu, ustala się w oparciu o w/w katalog sytuacji, wymagających uzyskania pozwolenia, ustalony w art.389 pkt 1 – 10 P.w. Katalog ten należy zatem traktować jako wyczerpujący wykaz rodzajów pozwoleń wodnoprawnych.

W wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3383/21, publ. CBOSA, odnoszącym się (tak jak sprawa niniejsza) do pozwoleń na usługi wodne, o których mowa w art.35 ust.3 pkt 7 P.w. (odprowadzanie wód opadowych i roztopowych) jednoznacznie wskazano, że:

(i) Objęcie jedną decyzją pozwoleń wodnoprawnych, dotyczących usług wodnych, wymienionych w art. 389 pkt 1 P.w. jako odrębny rodzaj pozwolenia wodnoprawnego, a ponadto odnoszących się do tego samego rodzaju usługi wodnej, wymienionej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. (odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast) jest równoznaczne z objęciem tą decyzją pozwoleń tożsamych rodzajowo, od której pobiera się wyłącznie opłatę za wydanie jednego pozwolenia;

(iii) Ewentualnej tożsamości rodzajowej w/w pozwoleń wodnoprawnych nie można wywodzić z takich okoliczności, iż np. to, iż wody opadowe i roztopowe zbierane są za pomocą innych instalacji deszczowych, różniących się powierzchnią odwadnianych zlewni, co pociąga za sobą także konieczność dostosowania urządzeń podczyszczających. Rodzaj pozwolenia dotyczy bowiem wyłącznie charakteru prawnego pozwolenia prawnego, nie zaś jego uwarunkowań faktycznych. Pojęcia "tożsamości rodzajowej" pozwoleń nie można zatem utożsamiać z ich całkowitą identycznością zarówno pod względem prawnym jak i faktycznym;

(iii) Przepisy dotyczące pobierania opłaty od pozwoleń wodnoprawnych nie są jednoznaczne. Oznacza to więc konieczność, zgodnie z art. 7a § 1 k.p.a., rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:

Swoją ocenę o braku tożsamości rodzajowej przedmiotowych pozwoleń, pociągającej za sobą spełnienie się hipotezy art.398 ust.4 P.w., organy wywiodły stąd, iż wniosek Skarżącego dotyczy odprowadzania wód opadowych i roztopowych z odcinka drogi krajowej za pośrednictwem dziesięciu różnych zlewni do różnych odbiorników (w tym ujęciu wniosek Skarżącego nie byłby wnioskiem, odnoszącym się do dziesięciu wprawdzie odrębnych ale jednolitych rodzajowo pozwoleń, a wnioskiem odnoszącym się do dziesięciu odrębnych pozwoleń, z których każde byłoby pozwoleniem innego rodzaju). Przyjąwszy takie założenie, organy uznały, iż Skarżący jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty w wysokości dziesięciokrotności jednostkowej opłaty, określonej w art.398 ust.3 P.w.

Takiego sposobu rozumowania nie można zaakceptować. Nawiązując do przytoczonego wcześniej stanowiska NSA, stwierdzić bowiem należy, iż pozwolenia wodnoprawne, które miałyby zostać wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącego, a których powtarzającym się przedmiotem byłoby odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, należałoby traktować, niezależnie od występowania dostrzeżonych przez organy elementów różnicujących poszczególne stany faktyczne, jako pozwolenia tożsame rodzajowo, do których nie znajduje zastosowania norma wynikająca z art.398 ust.4 P.w., nakazująca stosowne zwielokrotnienie jednostkowej opłaty w stopniu odzwierciedlającym liczbę poszczególnych rodzajów pozwoleń objętych decyzją.

Oznacza to, iż wysokość należnej w sprawie opłaty za wydanie decyzji winna odpowiadać jednostkowej kwocie wskazanej w art.398 ust.3 P.w.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku organ I instancji ponownie oceni kwestię wywiązania się Skarżącego z obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art.398 ust.3 P.w., uwzględniając aktualną wysokość tej stawki.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c, art.135 i art.200 p.p.s.a.