IV SA/Wa 2322/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2021 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] nr [...] z [...] czerwca 2020r. odmawiającą ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...].

Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Dzielnicy [...] [...] (dalej: organ I instancji) po rozpatrzeniu wniosku W. B. i M. G.(dalej: wnioskodawcy) o ustalenie warunków zabudowy, decyzją z [...] czerwca 2020r. (nr wskazany na wstępie) odmówił ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w obrębie [...], przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż przeprowadzona przez organ analiza obszaru, wykazała że planowana inwestycja z uwagi na projektowane parametry wysokości (do 29 m) VII-IX kondygnacji oraz wskaźnik zabudowy ponad 39% do 40% będzie łamała zasadę ładu przestrzennego, ponieważ istniejące w obszarze budynki jednorodzinne w pasie zabudowy pomiędzy ul. [...] i [...] tworzą siatkę drobnej zabudowy jednorodzinnej o wysokości nieprzekraczającej 10 m (III kondygnacje), oraz o średnim wskaźniku zabudowy działek 24%. A zatem w ocenie organu dbałość o zachowanie ładu przestrzennego w tym rejonie miasta wymaga utrzymania zabudowy o podobnej skali w pasie pomiędzy ul. [...] i [...], na którym zlokalizowane są działki przeznaczone do zainwestowania. W ocenie organu analiza wykazała, że na przedmiotowym terenie należy utrzymać typ zabudowy jednorodzinnej bądź wielorodzinnej o skali podobnej do istniejącej zabudowy. Nadto w ocenie organu istniejąca infrastruktura drogowa nie jest wystarczającą dla realizacji zamierzenia budowlanego (budynku VII-IX kondygnacyjnego). Do czasu realizacji rozbudowy ul. [...] i [...] nie ma możliwości obsługi komunikacyjnej dla zwiększonego ruchu kołowego.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył M. G. zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego i wnosząc o uwzględnienie odwołania i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy po rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] sierpnia 2020r. (nr wskazany na wstępie) utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na obowiązujące w sprawie przepisy podkreślając że analiza obszaru wykonana została w sposób prawidłowy w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – dalej: rozporządzenie), gdyż front inwestycji ma szerokość 44 m a zatem granice obszaru analizowanego zostały wytyczone prawidłowo w odległości 132 m.

Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z wnioskiem inwestora planowana inwestycja ma mieć powierzchnię zabudowy 39% (pow. działki 1473 m2, pow. zabudowy 580 m2), wysokość 29 m. Tymczasem w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 29% dla wszystkich rodzajów zabudowy. Zauważono przy tym że dla zabudowy wielorodzinnej jest to 34%. A zatem planowana inwestycja niewątpliwie przekracza każdy z ww. wskaźników w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy. Organ zauważył również, że wprawdzie z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika możliwość ustalenia tego parametru w innej wysokość, jednak musi to wynikać z wyników analizy a zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie dostrzegły okoliczności, które uzasadniałyby ustalenie tego warunku w odstępstwie od zasady. Podkreślono przy tym, że najwyższy wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 38% (3 obiekty). Wskazano również, że istotnym jest również fakt, że teren inwestycji przylega bezpośrednio do działek z zabudową jednorodzinną. A zatem w ocenie Kolegium lokalizacja inwestycji o planowanych przez inwestora gabarytach zaburzyłaby w sposób istotny zastany ład przestrzenny, przytłaczając istniejącą zabudowę. Podkreślono, że pozostała zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jak wynika z załącznika graficznego do analizy, znajduje się w dalszej odległości – w stosunku do terenu inwestycji – niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie organu odwoławczego zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna stanowią wyraźne wyodrębnione jednostki na obszarze analizowanym i z tego względu w ocenie Kolegium wprowadzenie obiektu wielorodzinnego w zabudowę jednorodzinną stanowiłoby o zaburzeniu istniejącego ładu przestrzennego.

Kolegium podniosło także, że na działkach sąsiednich – jak wynika z załącznika nr 2 – zabudowa ma 9,5m i 8 m. A zatem występuje uskok co dawałoby możliwość ustalenia wysokości w oparciu o średnią z obszaru analizowanego. Jednak średnia ta to 10 m (15 m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej). Natomiast planowana inwestycja w zakresie tego parametru znacznie przekracza parametry istniejącej zabudowy. Podniesiono także, że w obszarze analizowanym istnieje wprawdzie obiekt o takiej samej wysokości jak planowany przez inwestora (działka nr ew. [...]), jednak zastosowanie wyjątku przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia jest w ocenie organu nieuzasadnione ze wskazanych wyżej powodów tj. sąsiedztwa terenu inwestycji z zabudową o zdecydowanie odmiennych parametrach. W ocenie Kolegium nie do pogodzenia z koniecznością zachowania ładu przestrzennego byłoby umieszczenie obiektu ponad trzykrotnie wyższego niż obiekty na działkach sąsiednich. Prowadziłoby to do wytworzenia układu o wyraźnie zaburzonych proporcjach i bez zachowania harmonii a w ocenie Kolegium brak jest uzasadnienia dla dopuszczenia do takiej sytuacji bowiem sam interes inwestora nie jest wystarczający skoro ustawodawca daje pierwszeństwo zachowaniu ładu przestrzennego.

Tak więc w ocenie Kolegium z uwagi na gabaryty planowanej inwestycji, nie wpisuje się ona w istniejący ład przestrzenny. Nie będzie ona bowiem stanowiła kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych i intensywności wykorzystania terenu, z uwagi na nieadekwatną powierzchnię zabudowy i wysokość . Brak zatem spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje, że bez znaczenia pozostaje ocena spełnienia przez inwestora pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy bowiem pozytywne warunki zabudowy przy niespełnieniu choćby tylko jednej z przesłanek nie mogą zostać wydane.

Kolegium zauważyło przy tym, że przekazany przez organ I instancji materiał dowodowy nie zawiera dokumentów, które wykazywałyby i potwierdzałyby twierdzenia organu I instancji, iż istniejąca infrastruktura drogowa jest niewystarczająca dla obsługi zwiększonego ruchu kołowego w rejonie planowanej inwestycji, a tym samym organ I instancji nie wykazał, że nie została spełniona przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium okoliczność ta jednak nie ma wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem nie został spełniony wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że przesłanki z pkt 3 - 5 zostały spełnione oraz odniosło się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

Nie zgadzając się ze wskazaną wyżej decyzją organu odwoławczego z [...] sierpnia 2020r. W. B. (współinwestor) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, 75,77 § 1, 78, 80, 84 § 1 k.p.a. – poprzez niezasadne utrzymanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji, mimo że decyzja organu I instancji z [...] czerwca 2020r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa w oparciu o wadliwą analizę urbanistyczną, na podstawie dowolnie ustalonych wybranych parametrów statystycznych, w oparciu o nieaktualny wydruk z mapy zasadniczej z 12 lipca 2019r. (zał. nr 1) oraz nieaktualny wydruk GEOMAP z dnia 7 lutego 2020r. (zał. nr 2)

- art. 140 w zw. z art. 7,75,77 § 1, 78, 80, 84 § 1 k.p.a. – poprzez:

a/ niepodjęcie przez organ II instancji przed wydaniem decyzji wszelkich możliwych kroków zmierzających do dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, nadto niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie przez ten organ materiału dowodowego przy nie uwzględnieniu wynikających z zebranego w sprawie materiału dowodowego okoliczności, w szczególności: nieustalenie jakie inwestycje budownictwa wielorodzinnego o jakich parametrach były, są oraz będą realizowane w obszarze analizowanym, stanowiącej urbanistyczną całość; nieustalenie w oparciu o zgromadzone oraz zawnioskowane dowody, że w rzeczywistości zaistniały wszelkie przesłanki faktyczne oraz prawne dające podstawy do ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 61 ust. pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniu;

b/ wadliwą ocenę dokonaną przez organu odwoławczy, polegającą na uznaniu że analiza urbanistyczna poczyniona w ramach postępowania przed organem I instancji, oraz poczynione w niej zestawienia statystyczne spełniają wymogi merytoryczne oraz formalne opisane w ustawie oraz w rozporządzeniu;

c/ nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy własnego postępowania dowodowego, w tym nie powołanie – mimo wniosku strony – biegłego z zakresu urbanistyki na okoliczność dokonania kompleksowej analizy urbanistycznej obszaru analizowanego, ustalenia, że planowana inwestycja spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intencyjności wykorzystania terenu,

- art. 140 w zw. z art. 10 § 1 , art. 40 § 1, art. 79a § 1 i 2, art. 131 – z uwagi na niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie odwoławczym w tym niezawiadomienie strony o możliwości zajęcia stanowiska procesowego, niezawiadomienie stron o możliwości zgłoszenia wniosków dowodowych, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 1 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 poz. 293 ze zm. – dalej: u.p.z.p.) – poprzez wadliwą wykładnię pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz pojęcia "ładu przestrzennego" oraz szczegółowych kryteriów oceny tych pojęć prawnych, skutkującą wydaniem przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo tego iż spełnione zostały wszelkie wymagane przesłanki, w szczególności teren ma dostęp do drogi publicznej, jednocześnie planowana inwestycja spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, gdyż w rzeczywistości, co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowana zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy, oraz intensywności wykorzystania terenu,

- § 2 pkt 2 i 3, § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia – polegające na wadliwej wykładni pojęcia "kontynuacji istniejącej funkcji i zagospodarowania terenu", oraz "cech istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności gabarytów, formie architektonicznej obiektów budowlanych, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu", gdyż skupiono się na wadliwie zebranych przez urbanistę wartości statystycznych z obszaru analizowanego interpretowanych jako nieprzekraczalne wartości maksymalne,

- § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia– polegające na niezasadnej akceptacji przez organ odwoławczy nieprawidłowo wyznaczonych granic obszaru analizowanego, jedynie w wymiarze minimalnym o promieniu wynoszącym 122 m., bez uwzględnienia specyfiki określonej okolicy zabudowanej budynkami wielorodzinnymi oraz w brew postępującemu na tym obszarze procesowi urbanizacji, w sytuacji której istniały podstawy do rozszerzenia obszaru analizowanego na obszar o promieniu 176m, który uwzględniał by istniejące, planowane oraz realizowane w tej okolicy inwestycje mieszkaniowe, które wraz z inwestycją objętą wnioskiem stanowią urbanistyczną całość albowiem posiadają tożsame funkcje a także cechy zabudowy i zagospodarowania.

Podnosząc wskazane wyżej zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono również o dopuszczeni i przeprowadzenie dowodu z pisemnej opinii biegłego sądowego z zakresu urbanistyki poprzedzonej specjalistycznymi oględzinami tego biegłego.

W uzasadnieniu skarżący szczegółowo uargumentował stawiane w skardze zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się na wstępie do wniosku dowodowego pełnomocnika skarżącego, tj. wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu urbanistyki, która byłaby poprzedzona specjalistycznymi oględzinami, Sąd wskazuje, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić - dowody uzupełniające - z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów w tym w szczególności opinii biegłego sądowego a tym samym Sąd nie miał możliwości dopuszczenia tego dowodu. Wyjaśnić w tym miejscu również należy, że powołanie biegłego przez Sąd w toku postępowania sądowoadministracyjnego jest niedopuszczalne a zatem Sąd nie mógł powołać biegłego i przeprowadzić dowodu z jego opinii. Nadto w opinii Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały wątpliwości tego rodzaju, które uzasadniałyby przeprowadzenie dowodów uzupełniających.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Regulacją ustawową prawa materialnego, która znalazła zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej była ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jt. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.).

Art. 4 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Na obszarze objętym wnioskiem skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla planowanej inwestycji mogło nastąpić wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie przy spełnieniu m. in. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego – określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma na celu powstrzymywanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora obowiązku dostosowania planowanej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej. Innymi słowy - dopuszczalna jest nowa zabudowa o ile charakter i szczegółowe uwarunkowania planowanej inwestycji odpowiadać będą charakterystyce urbanistycznej terenu, na którym ma być realizowana.

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy, inaczej sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy, reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przez obszar analizowany – zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia - należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Granice obszaru analizowanego – zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia – wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o których mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do wymienianej decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy zasadnie oparły negatywne dla inwestora rozstrzygnięcia na stanowisku, że planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach nr ew. [...] i [...], nie spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, stosownie do wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sporne na etapie postępowania administracyjnego okazały się bowiem ustalenia uregulowane w rozporządzeniu – procedura ustalania obszaru analizowanego (§ 3) oraz kwestie ustalenia wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5) i wysokości projektowanego budynku (§ 7).

Należy zatem zauważyć, że Zarząd Dzielnicy [...] [...] – jako organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy wyznaczył wokół terenu, którego dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego zakwestionował skarżący podnosząc, że obszar analizowany powinien zostać powiększony. W ocenie Sądu postawiony zarzut i przedstawiona na jego poparcie argumentacja nie zasługują jednak na uwzględnienie. Kontrola załącznika do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zawierającego wyniki analizy oraz decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy wykazała, że wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło zgodnie z przepisami rozporządzenia. W niniejszej sprawie organ wyznaczył granicę spornego obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działek objętych wnioskiem ( dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...]- szerokość frontu – 44m). Należy w tym miejscu podkreślić, że poszerzenie obszaru analizowanego nie może nastąpić w sposób dowolny. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 2931/14, LEX nr 2108484). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez Inwestora. Jeśli wymaga tego potrzeba zachowania ładu przestrzennego, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., brak jest podstaw do poszerzania obszaru analizowanego ponad wielkość określoną przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia. Skład orzekający podziela również stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 28 stycznia 2016 r., II OSK 1299/14 (LEX nr 2116196), zgodnie z którym okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. A także zaprezentowany w wyroku NSA z 21 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 984/2011 (dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym Sąd ten wskazał, że regułą jest wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaś rozszerzanie granic obszaru analizowanego powinno być traktowane wyjątkowo i następować tylko wówczas, gdy przemawiają za tym ważne względy oraz powinno zostać przekonująco umotywowane w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo uznały, że brak jest podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Należy bowiem zauważyć, że granice obszaru zostały wyznaczone w odległości 132m. a zatem jako trzykrotność frontu działek nr ew. [...] i [...] a nadto, że w obszarze tym znajduje się zabudowa, która daje możliwość na dokonanie niezbędnej analizy pozwalającej na ustalenie czy zasada dobrego sąsiedztwa w przypadku planowanej inwestycji będzie zachowana. Poszerzenie obszaru analizowanego ponad obszar wyznaczony w istocie służyłoby jedynie poszukiwaniu budynku o parametrach jak najbardziej zbliżonych do planowanej inwestycji poza obszarem działek sąsiednich.

Zatem w prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego organ przeprowadził analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wyniku analizy ustalono, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem kolidowałaby ona z zabudową istniejącą z uwagi na wskaźnik: powierzchni zabudowy do powierzchni działki i wskaźnik wysokości projektowanego budynku. Planowany przez skarżącego budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę, zezwolenie na jego realizację godziłoby więc w zasadę dobrego sąsiedztwa, a w konsekwencji naruszyłoby ład przestrzenny. Sąd ustalenia te w pełni podzielił i uznał za zgodne z zastosowanym prawem.

Podkreślić należy, że z wykonanej analizy wprost wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne, wielorodzinne i budynki usługowe. Tym samym planowana inwestycja niewątpliwie wpisuje się w funkcje obszaru. Jednak zauważenia również wymaga, że teren planowanej inwestycji leży po wschodniej stronie ul. [...] pomiędzy ul. [...] a [...]. W kwartale ograniczonym ww. ulicami znajduje się jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (budynki I-III kondygnacje, 6-10m). Zabudowa wielorodzinna i usługowa znajduje się po zachodniej stronie ul. [...].

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W obszarze analizowanym wskaźnik zabudowy wynosi od 11% do 38% dla wszystkich rodzajów zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy wynosi 29%. Inwestor planuje natomiast zabudowę o wskaźniku 39%. Podkreślenia również wymaga, że istniejące po wschodniej stronie ul. [...] budynki mieszkaniowe jednorodzinne maja średni wskaźnik w wys. 24% Natomiast średni wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej wynosi 34%. A zatem organy zasadnie przyjął, że ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie znacznie odbiegającym od średniego, a także od najwyższego występującego w obszarze analizowanym nie jest uzasadnione. Zabudowa o gabarytach proponowanych przez skarżącego godziłaby w zastany w terenie ład przestrzenny, układ urbanistyczno-architektoniczny i zasadę dobrego sąsiedztwa. Zaburzyłaby również charakter zabudowy w kwartale między ul. [...] a [...].

Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Organ określając ten parametr stwierdził, że na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji znajdują się budynki o wys. 9,5m oraz 8m a zatem tworzą one uskok. Tym samym wyznaczenie tego parametru winno nastąpić w oparciu o ust. 2 tj. średni parametr z obszaru, który wynosi 10 m (średni dla zabudowy wielorodzinnej 15m). Przy czym, co należy podkreślić, w najbliższym sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji znajdują się budynki niższe o wys. 5m, 11m, 9,5m,9m, 8m i 8m (zabudowa na działkach o nr [...], [...] [...], [...], [...] i [...]). W obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości wahającej się pomiędzy 5 m a 29 m (budynek na dz. nr ew. [...]), a zatem także o wysokości planowanej przez inwestora (29m). Jednak zastosowanie wyjątku przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia, jak słusznie wskazało Kolegium, jest w sprawie nieuzasadnione ze względu na położenie terenu planowanej inwestycji w tej części obszaru analizowanego, w której znajduje się tylko zabudowa jednorodzinna o zdecydowanie odmiennych parametrach niż planowane przez inwestora. Zastosowanie odstępstwa doprowadziłoby do zaburzenia w tym kwartale ograniczonym ulicami [...] i [...] ładu przestrzennego, bowiem powstał by obiekt trzykrotnie wyższy. Tak wysoka bryła nie komponuje się z zabudową sąsiednią posadowioną po wschodniej stronie ul. [...], którą stanowią domki jednorodzinne, które zostałyby zdominowane przez trzykrotnie wyższy obiekt mieszkalny. A zatem planowana inwestycja zmieniłaby w sposób niepożądany dotychczasowy charakter otoczenia.

Po przeprowadzanej analizie wskaźników powierzchni zabudowy do powierzchni działki, oraz wysokości górnej elewacji frontowej, bo te stanowiły kwestię sporną, Sąd uznał że organy zasadnie doszły do przekonania, że planowana przez skarżącego inwestycja godziłaby w zasadę dobrego sąsiedztwa i naruszała występujący w obszarze analizowanym układ urbanistyczno-architektoniczny, a tym samym ład przestrzenny. Skoro planowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nawet przy spełnieniu pozostałych wymogów zawartych w art. 61 ust.1 u.p.z.p., organ zasadnie odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy w tym miejscu wskazać, że w ocenie Sądu organy sporządzając w niniejszej sprawie analizę oraz wydając zaskarżone decyzje prawidłowo dokonały wykładni pojęcia "zasady dobrego sąsiedztwa" oraz "ładu przestrzennego" jak również pojęcia "kontynuacji istniejącej funkcji i zagospodarowania terenu" na co wskazują wydane w sprawie decyzje.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one chybione w świetle obowiązujących regulacji prawnych. Należy bowiem zauważyć, że:

- skarżący w żaden sposób nie wykazał, że dla planowanej inwestycji zasadnym i celowym byłoby wydanie decyzji o warunkach zabudowy z odstąpieniem od średnich wskaźników wynikających z obszaru w zakresie: wskaźnika zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej a zatem z odstąpieniem od reguł określenia warunków zabudowy dla nowej zabudowy. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. W rzeczywistości skarżący domaga się wydania decyzji pozytywnej przez dostosowanie wskaźników do planowanej inwestycji. Swobodne dostosowanie wskaźników do zamierzenia inwestycyjnego jest niedopuszczalne, albowiem dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniać interes Inwestora.

- w odniesieniu do zarzutu, że analiza została sporządzona na nieaktualnej mapie – to wskazać należy, iż to inwestor jest zobligowany zgodnie z przepisem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w załączeniu do wniosku przedstawić określenie granic terenu objętego wnioskiem, na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Tak więc ciężar przedłożenia aktualnej mapy został nałożony na inwestora. Ten z kolei w niniejszej sprawie w załączeniu do wniosku z 25 listopada 2019r. złożył wydruk z mapy zasadniczej poświadczony za zgodność z treścią materiałów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym z dnia 12 lipca 2019r. Przy czym co istotne skarżący w skardze prócz wskazania, że analiza została sporządzona w oparciu m. in. o nieaktualny wydruki mapy zasadniczej oraz GEO-MAP nie wskazał na czym ta nieaktualność miałaby polegać, co nie daje Sądowi możliwości rozważenia zasadności tego argumentu oraz jego wpływu na ewentualny sposób rozstrzygnięcia.

- w odniesieniu do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia w analizie planowanych i realizowanych inwestycji - należy wyjaśnić, że analiza może być sporządzona w oparciu o istniejące legalnie wybudowane obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym a nie takie które są w trakcie realizacji lub w sferze planów inwestorskich. Tym samym bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostają parametry inwestycji, które są w trakcie realizacji. A te które zostały zrealizowane zostały w analizie uwzględnione przez organ – czego skarżący nie neguje i co wprost wynika z wykonanej w sprawie analizy gdzie w zakresie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się w obszarze analizowanym poddano analizie zabudowę znajdującą się na działkach nr ew. [...], [...], [...],[...] oraz [...].

- w odniesieniu do zarzutu niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji – to wskazany zarzut należy uznać za zasadny, bowiem jak wynika z akt sprawy Kolegium nie umożliwiło stronom postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Należy jednak wskazać, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dopiero wykazanie, że naruszenie to uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz że miało to istotny wpływ na wynik sprawy daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., które winno skutkować uchyleniem orzeczenia administracyjnego. Tymczasem skarżący w skardze nie wskazał możliwości dokonania jakich konkretnie czynności dowodowych zostały pozbawione strony niniejszego postępowania w wyniku nie wywiązania się przez organ odwoławczy z obowiązków nałożonych nań przez art. 10 § 1 k. p. a. oraz nie wykazał, że zaniechanie to miało jakikolwiek - nie mówiąc już o istotnym - wpływie na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Podsumowując, stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji Kolegium, został ustalony w sposób niewadliwy, zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyni niezasadnymi zarówno zarzuty naruszenia norm postępowania administracyjnego, jak i norm prawa materialnego. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.

W tym miejscu Sąd wskazuje, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z dnia 22 lutego 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym strony stosownym zawiadomieniem zostały poinformowane (k. 60- 70 akt sądowych).