IV SA/Wa 228/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO" albo "Organ"), po rozpatrzeniu odwołań: 1) Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]", 2) Wspólnoty Mieszkaniowej Al. [...] w [...], [...]) Wspólnoty Właścicieli Mieszkań [...] w [...], 4) Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...] w [...] - od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] [...] (dalej "Zarządu Dzielnicy") nr [...], z dnia [...] marca 2019 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i obsługującą infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji obejmującym dz. ew. nr [...], [...], [...], w obr. [...], przy ul. [...] [...] i v w Dzielnicy [...] [...] – uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy i odmówiło ustalenia żądanych warunków zabudowy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. spółka [...] Sp. z o.o. w [...] (dalej "Inwestor") wniosła do Zarządu Dzielnicy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i obsługującą infrastrukturą techniczną, na terenie inwestycji obejmującym dz. ew. nr [...], [...] w obr. [...], przy ul. [...] [...] i [...] w Dzielnicy [...] [...] (dalej odpowiednio: "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. Zarząd Dzielnicy ustalił żądane warunki zabudowy.

3. Podmioty wskazane na wstępie wniosły do SKO odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy.

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpatrzyło odwołania wniesione od decyzji Zarządu Dzielnicy, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało, iż należało odmówić ustalenia żądanych warunków zabudowy, albowiem w sprawie nie został spełniony warunek z art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., tj. teren inwestycji nie ma zagwarantowanego dostępu do drogi publicznej. Stosownie do powyższego:

(i) Z art.2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, iż dostęp terenu do drogi publicznej może być pośredni (tj. przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej). Przyjąć jednakże, iż dostęp ten musi istnieć już w dacie orzekania o warunkach zabudowy przez co należy rozumieć to, iż już na tym etapie musi być prawnie zagwarantowany (SKO powołało w tym kontekście orzecznictwo sądów administracyjnych, stojące na gruncie tego rodzaju wykładni art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.).

(ii) Z wniosku Inwestora wynika, że dostęp z drogi publicznej do planowanej inwestycji ma odbywać się poprzez przejście bramowe kamienicy przy ul. [...]. W decyzji, rozpatrującej ten wniosek, terenem inwestycji objęto również dz. ew. nr [...] (obejmującą przejście bramowe), wskazując jednocześnie, że dostęp do drogi publicznej dla planowanej inwestycji będzie odbywać się poprzez ww. przejście bramowe. Odnotować należy, iż organ administracji, rozpatrujący wniosek strony, nie jest upoważniony do samowolnego zmieniania jego treści. We wniosku Inwestora nie przewidziano realizacji planowanej inwestycji także na dz. ew. nr [...][...]. Dokonany ołówkiem, przez nieustaloną osobę (brak podpisu) dopisek na wniosku nie może być uznany za skuteczną zmianę wniosku. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby wniosek zmieniono w ten sposób, że obejmowałby także działkę nr [...], na której zlokalizowane jest przejście bramowe, to takie rozszerzenie "terenu inwestycji" nie mogłoby zostać uznane za skuteczne. Z akt sprawy wynika bowiem, że inwestycja kubaturowa nie została przewidziana na dz. ew. nr [...], lecz na dz. ew. nr [...] i [...].

(iii) Stwierdzić należy, iż planowana inwestycja nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej. Przejście bramowe, do korzystania z którego Inwestor nie jest w dodatku w żaden sposób uprawniony, a uprawnieni do tego przejścia wyraźnie sprzeciwiają się udostępnieniu go Inwestorowi, nie stanowi drogi wewnętrznej, o której mowa w ww. przepisie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wyżej wskazano, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. W braku możliwości dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej zarówno poprzez ww. przejście bramowe, jak i w inny sposób, warunek określony w przepisie ww. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest spełniony. W konsekwencji nie można więc ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

IV. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. Inwestor wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, zarzucając wydanie tego aktu z naruszeniem:

- art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że planowana inwestycja nie ma w ogóle dostępu do drogi publicznej;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji bowiem przejście bramowe nie stanowi drogi wewnętrznej, a nadto Inwestor nie legitymuje się prawem do terenu za pośrednictwem, którego realizowany jest dostęp do nieruchomości.

Uzasadniając w/w zarzuty skargi, Inwestor odwołał się do konkurencyjnej w stosunku do powołanej przez SKO linii orzeczniczej sądów administracyjnych, stojącej łącznie na stanowisku, iż: (-) dla ustalenia dla danej inwestycji warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie przez inwestora potencjalnej możliwości przemieszczania się pomiędzy terenem inwestycji a drogą publiczną za pośrednictwem wskazanej przez inwestora drogi wewnętrznej, przedwczesnym natomiast jest żądanie od inwestora legitymowania się już na tym etapie procedury inwestycyjnej tytułem prawnym, uprawniającym do takiego przemieszczania, (-) wykazanie posiadania tego rodzaju uprawnienia przez inwestora następuje zatem, stosownie do art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, dopiero w postępowaniu przed organem budowanym (wyroki: NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2199/13, NSA z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1880/10, NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 634/10, z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1633/18, WSA w Poznaniu z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 422/17, WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 22/17, WSA w Łodzi z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 843/18).

Inwestor podniósł w tym kontekście, że: (-) planowana przez niego inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem innej nieruchomości, (-) żądanie od niego już na tym etapie wykazania uprawnień do terenu, mającego umożliwiać komunikację z drogą publiczną, jest nieuprawnione, podobnie jak i nieuprawnione byłoby żądanie wykazania takich praw do terenu, na którym miałaby być realizowana inwestycja, (-) teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem przejazdu bramowego i placu, będących drogą wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068), dalej "u.d.p.", drogą wewnętrzną, (-) zgodnie ze w/w przepisem drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Inwestor wskazał na marginesie, iż współwłaścicielem działki, za pośrednictwem której realizowany ma być dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej jest właściciel działki na którym planowana inwestycja ma zostać zrealizowana.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza wydana została z naruszeniem art.7, 15, 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji odwoławczej SKO prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.59 i nast. u.p.z.p., było ustalenie na wniosek Inwestora, w drodze decyzji administracyjnej, warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej wskazanej we wniosku wszczynającym postępowanie.

Wadliwie uznało SKO, reformując na niekorzyść Inwestora pozytywną dla niego decyzję organu I instancji, iż w sprawie zachodzi przeszkoda do ustalenia żądanych warunków zabudowy, polegająca na nieposiadaniu przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej (niespełnienie się wymogu przewidzianego w art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p.). Sąd zgadza się bowiem z argumentacją skargi, iż dostęp ten został w kontrolowanym postępowaniu wykazany w zakresie niezbędnym dla ustalenia warunków zabudowy. Uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji Zarządu Dzielnicy było zatem przedwczesne, a SKO, stosownie do wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowionej w art.15 k.p.a., winno ponownie rozpatrzyć sprawę, dokonując oceny co do spełnienia się w sprawie warunków z art.61 ust.1 pkt 1, 3-5 u.p.z.p.

2. Spór w sprawie sprowadza się w pierwszej kolejności do kwestii prawidłowej wykładni art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., uzależniającego dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy dla danej inwestycji od tego, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej.

Rozbieżność w tym zakresie sprowadza się do tego, czy w sytuacji, w której zgodnie z koncepcją inwestora dostęp ten ma być w szczególności pośredni (chodzi o sytuację, w której teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do pasa drogowego drogi publicznej, natomiast pomiędzy tym terenem a drogą istnieje połączenie w postaci drogi wewnętrznej) uznanie warunku z art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. za spełniony uzależnione jest od wykazania przez inwestora, iż: a) dostęp ten jest już zagwarantowany prawnie (tj. że już na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy inwestor jest w stanie wykazać istnienie tytułu prawnego, umożliwiającego wykorzystywanie w/w drogi wewnętrznej na potrzeby skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną), czy też wystarczy wykazanie w tym zakresie, iż b) dostęp ten istnieje potencjalnie (chodzi zatem o wykazanie jedynie tego, iż teren inwestycji przylega do drogi wewnętrznej, tak iż wykonywanie w ten sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji jest fizycznie możliwe, natomiast wykazanie stosownego tytułu prawnego w tym zakresie, łącznie z wykazaniem przez inwestora tytułu prawnego do terenu inwestycji, następuje dopiero w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Nie ulega wątpliwości, iż w orzecznictwie sądowo – administracyjnym reprezentowane są linie orzecznicze odzwierciedlające oba ze w/w sposobów wykładni art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do podzielanego również w skardze drugiego z nich, tj. zajmuje stanowisko, iż w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma miejsce wyłącznie ustalenie, czy zaplanowany przez inwestora sposób obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji (w sposób pośredni) jest potencjalnie wykonalny faktycznie (tj. czy w pobliżu terenu inwestycji istotnie jest zlokalizowany ciąg komunikacyjny, prowadzący do drogi publicznej). Jak trafnie podkreślono w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 478/20, publ. CBOSA: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Wskazać należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem także w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej, czy w jakikolwiek inny sposób (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 2199/13, LEX nr 2089926).".

3. Odniesienie powyższych uwarunkowań do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

(i) Przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i obsługującą infrastrukturą techniczną w podwórzu stanowiącym wnętrze kwartału w zabudowie [...] (kwartał ulic [...], [...], al. [...] i [...] w [...]).

Z decyzji organu I instancji wynika, iż teren inwestycyjny składa się z działek ewid. nr [...] i [...] oraz części działki nr [...], na której zlokalizowane jest przejście bramowe kamienicy [...], mające umożliwiać dostęp do drogi publicznej – ulicy [...].

W pkt 1.5 decyzji organu I instancji ustalono, co następuje: "Obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji – bezpośrednio od strony drogi publicznej, ul. [...], poprzez bramę kamienicy [...].".

(ii) Sąd nie podziela zastrzeżeń SKO co do dopuszczalności objęcia terenem inwestycji także działki nr [...], mających wynikać zarówno z: (-) naniesienia numeru tej działki na wniosku Inwestora wyłącznie ołówkiem, jak też z: (-) nieprzewidzenia we w/w wniosku realizacji na tej działce żadnych elementów inwestycji (SKO podnosi zatem, iż uznanie przez organ I instancji za część składową terenu inwestycji także działki nr [...], stanowiącej w części przejście bramowe, prowadzi do usankcjonowania fikcyjności takiego zabiegu, umożliwiającemu Inwestorowi stworzenie pozoru posiadania przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej).

W odniesieniu do pierwszej ze w/w kwestii (tj. braku pewności co do tego, czy Inwestor istotnie wskazał we wniosku działkę nr [...] jako część terenu inwestycji), stwierdzić należy, iż ewentualne wątpliwości w tym zakresie (aczkolwiek Sąd nie formułuje generalnego stanowiska, iż sam fakt naniesienia pewnych elementów wniosku np. ołówkiem należy co do zasady, tj. bez rozważenia, czy tak naniesioną treść można postrzegać jako sprzeczną z czytelną wolą, czy też oczywistym interesem wnioskodawcy, traktować jako okoliczność dyskwalifikującą wiarygodność naniesionej treści) rozstrzyga fakt, iż na żadnym etapie sprawy Inwestor, pomimo posiadania ku temu nieskrępowanej sposobności, w/w objęcia decyzją działki nr [...] nie oprotestował. Wyklucza to zasadność wywodzenia, iż przedmiot wniosku Inwestora, obejmujący przedmiotową działkę, jest sprzeczny z jego wolą. Podobnie za zbyt daleko idące uznać należy przyjęcie, iż nieprzewidzenie przez Inwestora elementów inwestycji bezpośrednio na działce nr [...] automatycznie pozbawia go uprawnienia do włączania tej działki do przedmiotu inwestycji. Odnotować w tym miejscu należy, iż w sprawie o ustalenie warunków zabudowy inwestor dysponuje swobodą w określaniu terenu inwestycji a w sytuacji, w której działka nr [...] pozostaje w oczywistym funkcjonalnym związku z planowaną inwestycją (jako element infrastruktury komunikacyjnej), do wywodzenia niedopuszczalności włączenia tej działki do przedmiotu inwestycji brak jest dostatecznych podstaw.

(iii) W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż planowana inwestycja przewiduje de facto bezpośredni dostęp do terenu inwestycji, realizowany poprzez przejście bramowe na działce nr [...] (nie ulega wątpliwości, iż przejście to przylega do pasa drogowego drogi publicznej, tj. ulicy [...], umożliwiając skomunikowanie z tą drogą wnętrza kwartału mieszkaniowego, w którym zlokalizowano teren inwestycji). Abstrahując od zbędnych w tym kontekście rozważań, czy przedmiotowe przejście bramowe (objęte terenem inwestycji) należy istotnie traktować jako bezpośredni dostęp do drogi publicznej, czy też jako postać drogi wewnętrznej, istniejącej w ramach pośredniego dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, stwierdzić jednoznacznie należy, iż jest to dostęp spełniający kryteria z art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., wykładanego w sposób omówiony wcześniej. W sytuacji, w której Inwestor nie będzie mógł przystąpić do realizacji inwestycji bez uzyskania tytułu prawnego do korzystania ze w/w przejścia bramowego, nie ma podstaw do przyjęcia, iż w kontekście ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej planowana inwestycja narusza uprawnienia osób trzecich.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku SKO ponownie rozpozna odwołania do decyzji Zarządu Dzielnicy, przyjmując wymóg z art.61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p. za spełniony w sprawie.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.