IV SA/Wa 2260/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. P. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...]; 2. zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2008 r. znak [...], zmieniającej decyzję nr [...] z [...] października 2005 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy - w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skarg wniesionych przez A. P. i M. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej także: "Kolegium" lub "SKO") z [...] sierpnia 2020 r. ([...]) utrzymująca w mocy poprzednią decyzję Kolegium z [...] listopada 2018 r. znak ([...]) o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] zmieniającej decyzję z [...] października 2005 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku biurowego z elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy u. [...] w Dzielnicy [...].

Stan faktyczny sprawy jest następujący.

Prezydent [...] działając na wniosek E. i A. Z. decyzją z [...] października 2005 r. nr [...], zmienioną częściowo decyzją SKO z [...] stycznia 2006 r. ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Następnie tenże organ decyzją z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] przeniósł ostateczną decyzję z [...] października 2005 r. na A. P. (dalej: skarżąca"). Skarżąca pismem z 20 września 2007 r. zwróciła się o zmianę decyzji z [...] października 2005 r. w zakresie ustaleń dotyczących powierzchni zabudowy oraz kształtu dachu. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] zmienił decyzję z [...] października 2005 r. w ten sposób, że dopuścił dach płaski, zamiast wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,25 wprowadził wskaźnik 0,30, a dalej wprowadził wysokości budynku w zależności od rodzaju przyjętego dachu (odrębnie dla dachu wysokiego i odrębnie dla dachu płaskiego). Stronami postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy byli: A.P., Delegatura BGN w Dzielnicy [...], M. G. i J. L., C. R., K. W. i E. Z. oraz A. Z. (załącznik do decyzji zmieniającej).

Pismem z 6 kwietnia 2009 r. J. L. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej decyzję z [...] października 2005 r. Decyzją z [...] października 2009 r. znak: [...], SKO w [...] stwierdziło nieważność decyzji z [...] stycznia 2008 r. nr [...] o zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kolegium decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

WSA w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 983/10, uchylił obydwie decyzje Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że niewystarczające do przyjęcia, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa jest stwierdzenie przez organ wyłącznie oczywistości naruszenia normy prawnej, z pominięciem kwestii charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywołuje decyzja. Zdaniem Sądu Kolegium przyjęło, że skoro naruszono normę prawną (art. 155 k.p.a.), to jest to równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zaś nie badało, czy pozostałe przesłanki rażącego naruszenia prawa miały miejsce.

Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż M. G.i J. L. wyrazili w 2008 r. zgodę na zmianę decyzji z 2005 r. w kwestii powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej, natomiast kwestię dachu pozostawili w kompetencji właściwego organu. Po otrzymaniu zaś decyzji o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oświadczyli, że nie zgłaszają do niej żadnych uwag. Tymczasem składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 r. oświadczyli, że zgody takiej nigdy nie złożyli. Zatem w sytuacji budzącej wątpliwości, Kolegium powinno było przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, jakie było rzeczywiste ich stanowisko w tej kwestii. Stwierdzenie zgody stron oznaczałoby, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") wyrokiem z 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 806/11, oddalił skargę kasacyjną od wymienionego wyroku.

Ponownie rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności SKO w [...] decyzją z [...] sierpnia 2013 r., znak [...] stwierdziło nieważność decyzji zmieniającej warunki zabudowy. Stanowisko swoje podtrzymało w decyzji z [...] stycznia 2014 r. nr [...].

WSA w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 403/14, uchylił obydwie decyzje Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał – powołując się na art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. – że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium nie uwzględniło w całości oceny zawartej w poprzednio wydanych wyrokach. Poprzednio Sąd uchylił decyzji ze względu na niewystarczającą analizę w zakresie udzielenia zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Sąd obecnie nie podzielił ustaleń Kolegium, że M. G. oraz J. L. nie wyrazili w sposób jasny, nie budzący wątpliwości zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w ocenie WSA w Warszawie stwierdzenie nieważności może nastąpić wówczas, gdy zostanie ustalone, że strony nie wyraziły zgody, a nie wówczas, gdy zgoda budzi wątpliwości. Tylko w pierwszym przypadku mamy do czynienia ze stanem, który można uznać za sprzeczny z art. 155 k.p.a., a zatem przepisem wymagającym uzyskania zgody. W sytuacji gdy nie jest jasne, czy zgoda została wyrażona wywodzenie, że zgoda nie była udzielona - byłoby przedwczesne.

WSA zwrócił uwagę na pismo małż. L. z 26 listopada 2007 r. w którym wskazali, że nie będą wnosić zastrzeżeń dotyczących wielkości wskaźnika zabudowy nieprzekraczającego wartości 0,30, a w zakresie dachu - że decyzja powinna pozostać w gestii władz architektonicznych.

Dalej WSA zwrócił uwagę, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. W wiążącym wyroku NSA z 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 806/11 wskazano, że wyznacznikiem dla stwierdzenia nieważności powinna być ocena społeczno-gospodarczych skutków decyzji wydanej z obrazą prawa, polegająca na tym, że decyzji takiej nie można zaakceptować jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Tymczasem rozpoznając sprawę Kolegium nie odniosło się do tego zagadnienia. Zadaniem SKO będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i odniesienie się do kwestii zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji. Zgoda ta powinna być uprzednia, zmianie treści oświadczenia dokonanej po wydaniu decyzji nie można przypisywać takiego samego znaczenia, jak oświadczeniu złożonemu przed wydaniem decyzji.

Wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 403/14 nie został zaskarżony skargą kasacyjną.

Rozpoznając sprawę Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2020 r. ([...]) utrzymało w mocy ponowne stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium przywołało art. 155 k.p.a. i stwierdziło, że warunkiem koniecznym zmiany decyzji ostatecznej będącej źródłem nabycia prawa jest zgoda strony (wszystkich stron, gdy jest ich więcej). W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] stycznia 2008 r. nr [...] stronami byli: M. G., J. L., C. R., K. W., E. i A. Z. i A. P.. Organ przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 2008 r. powinien uzyskać zgodę wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy.

W wydanych wyrokach sądy wskazały na konieczność wyjaśnienia, jakie było rzeczywiste stanowisko małż. L. co do wniosku o zmianę decyzji z [...] października 2005 r. w trybie art. 155 k.p.a., a także na konieczność wyjaśnienia zgody na zmianę wszystkich stron postępowania.

SKO oceniło, że pismo Prezydenta [...] z 29 października 2007 r. było jedynie zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w trybie art. 155 k.p.a., nie zaś wezwaniem do zajęcia stanowiska odnośnie zgody na zmianę decyzji. Dalej Kolegium oceniło, że pismo małż. L. z 26 listopada 2007 r. nie stanowi wyraźnej i niebudzącej wątpliwości zgody na zmianę decyzji. Brak takiej zgody potwierdza stanowisko małż. L. zawarte w skardze kasacyjnej z 21 lutego 2011r.

W aktach brak jest oświadczeń co do wyrażenia zgody na zmianę decyzji od pozostałych stron postępowania. Tymczasem zgoda taka musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji i nie może być dorozumiana bądź domniemana. Nie jest wystarczająca zgoda jedynie strony inicjującej postępowanie. Brak takiej zgody skutkuje wydaniem decyzji z wadą rażącego naruszenia prawa.

Kolegium ustaliło, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji negującej treść art. 155 k.p.a. mogłoby prowadzić do niemożliwych do akceptacji skutków społeczno-gospodarczych.

Skargi od powyższej decyzji do WSA w Warszawie wnieśli A. P. i M. P..

Skargi zarzucają naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., 16 k.p.a., 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 155 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 153 k.p.a. Dalej naruszenie art. 65 k.c. poprzez dokonanie niewłaściwej wykładni woli stron postępowania oraz art. 5 k.c. poprzez jego pominięcie w trakcie rozważania oświadczeń złożonych przez strony. Skargi wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium, zobowiązanie organu na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skarg przede wszystkim poddano analizie treść wydanych w sprawie wyroków. Przede wszystkim w kontekście wskazań tych wyroków nie rozważono kolejno składanych przez małż. L. pism. Zdaniem skarżących analiza kolejno podejmowanych czynności i zachowań małż. L. prowadzi do wniosku, że wyrazili oni zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy.

Nie rozważono, jakie zaistniały gospodarczo-społeczne skutki naruszenia art. 155 k.p.a. Na str. 9 znajduje się jedynie ogólnikowe stwierdzenie, że pozostawienie decyzji nr [...] w obrocie prawnym mogłoby doprowadzić do niemożliwych do akceptacji skutków społeczno-gospodarczych. Skarżący podkreślają odnośnie parametrów budynku, że uchwalony plan miejscowy przewiduje możliwość wzniesienia budynku jeszcze większego, niż ustalono to w decyzji zmieniającej. Po drugie należało rozważyć, czy skutki społeczno-gospodarcze w postaci następczego uchylenia pozwolenia na budowę i następnie nakazu rozbiórki są adekwatną sankcją w stosunku do stwierdzonych, budzących wątpliwości naruszeń w trakcie wydawania decyzji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO w [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] zmieniającej decyzję z [...] października 2005 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy - wydana w wyniku dwóch wyroków WSA w Warszawie oraz jednego NSA, zainicjowana wnioskiem o stwierdzenie nieważności z 6 kwietnia 2009 r. złożonym przez J. L.. Do daty orzekania przez Sąd postępowanie nadzwyczajne trwa 12 lat, a podmiotami konsekwentnie zaangażowanymi w nie są inwestorzy oraz małż. L..

Spór prawny dotyczy wykładni i zastosowania normy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Wobec bowiem dwóch wyroków WSA oraz jednego NSA oddalającego skargę kasacyjną stan procesowy kształtuje się w oparciu o wskazania oraz ocenę prawną zawartą w tych wyrokach.

Jak wynika z treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z tym, organ I jak i II instancji oraz orzekający aktualnie Sąd Wojewódzki są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanych w sprawie wyrokach, począwszy od pierwszego w sprawie IV SA/Wa 983/10. Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Konsekwencją związania sądów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest to, iż stanowisko sądu pierwszej instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego, powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu, a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem. Związanie wyrokiem w sprawie IV SA/Wa 983/10, szczegółowo sformułowane w kolejnym wyroku z 10 czerwca 2014 r. sygn. IV SA/Wa 403/14 sprowadza się do tezy – po dokładnej analizie pism składanych w toku sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej warunki zabudowy - że można wysnuć wniosek, iż zgoda została wyrażona przez małż. L. przed wydaniem spornej decyzji. Wówczas Sąd wskazał także, że Kolegium nie prowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego co do zgody wszystkich stron postępowania i nie odniosło się do tego zagadnienia. Koncepcja ta została w pełni potwierdzona w wyroku NSA oddalającym skargę kasacyjną. NSA bowiem zaakceptował konieczność poczynienia w tym zakresie ustaleń. Nadto stwierdził, że skoro podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2008 r. było stwierdzenie, że na jej wydanie nie wyrazili w sposób formalny zgody właściciele sąsiednich nieruchomości, to dla oceny skutków nie bez znaczenia jest rzeczywiste stanowisko tych osób, w owym czasie, w kwestii zmiany warunków zabudowy.

Z kolei WSA w wyroku z 10 czerwca 2014 r. stwierdził, że nie można podzielić wywodów organu, że małż. L. nie wyrazili w sposób jasny zgody na zmianę decyzji, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. Sąd wówczas przyjął, że stwierdzenie nieważności może nastąpić wówczas, gdy zostanie ustalone, że strony nie wyraziły zgody, a nie wówczas, gdy zgoda budzi wątpliwości.

Będąc związanym poglądem zawartym w prawomocnym wyroku, Kolegium nie miało podstaw prawnych i faktycznych, aby od tej oceny odstąpić. I oświadczenia woli składane przez małż. L. przed wydaniem decyzji o zmianie warunków zabudowy traktować jako stan faktyczny jasno i bezspornie wskazujący na to, że takiej zgody na zmianę decyzji o warunkach nie było.

Tymczasem, co już w pierwszym wyroku zostało stwierdzone – całokształt działań i treści czynności małż. L. świadczy o braku decyzyjności i koordynacji co do ich stanowiska w sprawie zgody. Taki stan wskazuje, że istnieją wątpliwości co do owej zgody. W świetle stanowiska WSA w poprzednim wyroku taki stan nie może skutkować stwierdzeniem nieważności. Analiza w ciągu chronologicznym dokumentów znajdujących się przed wydaniem decyzji zmieniającej wskazuje, że znajdują się tam oświadczenia woli nie wyrażające zgody, następnie wyrażające zgodę na proponowaną zmianę (bezpośrednio i pośrednio), a następnie - po wydaniu decyzji – zmiana ostatniego stanowiska. W ocenie Sądu jednak organ wydając decyzję nie miał wątpliwości, że małż. L. wyrazili w konsekwencji zgodę na modyfikację dwóch parametrów decyzji o warunkach zabudowy. Bowiem przed podjęciem samej decyzji w piśmie z 26 listopada 2007 r. wyrazili zgodę i projekt w takim kształcie mógł być oceniany przez strony postępowania. Następnie w piśmie zredagowanym w ich imieniu nie wniesiono żadnych zastrzeżeń do przyjętych rozwiązań. Decyzja nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Dopiero po jakimś czasie wszczęto tryb nadzwyczajny. Taki stan rzeczy i brak jednolitego i jednoznacznego stanowiska tej strony świadczy o tym, że właściwie nie jest wiadomym jakie stanowisko ostatecznie ona zajęła, co wyklucza przyjęcie rażącej wady samej decyzji.

Gdyby tej zgody nie było, wówczas nie zostałby spełniony wymóg wynikający z art. 155 k.p.a., co skutkować winno stwierdzeniem nieważności. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie NSA rażące naruszenie art. 155 k.p.a. stanowi zmiana decyzji bez zgody stron, które brały udział w zwykłym postępowaniu (vide wyrok NSA z 5 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 598/17 oraz z 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 828/14).

W tej sprawę wszystkie wątpliwości co do zgody małż. L. na zmianę decyzji nie mogły być zinterpretowane jako brak zgody uzasadniający stwierdzenie nieważności decyzji. Z tego względu ustalenia faktyczne i ocena prawna w zaskarżonej decyzji w tym zakresie jest wadliwa oraz sprzeczna z oceną prawną zaprezentowaną w poprzednich wyrokach WSA i NSA, co doprowadziło do naruszenia art. 153 i 170 p.p.s.a.

Jako drugi argument Kolegium przyjęło rażące naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez brak zgody na zmianę warunków zabudowy pozostałych stron postępowania. Zasadnie organ wymienił, że poza małż. L. i P. jako strony udział w postępowaniu zwykłym brali: C. R., K. W., E. i A. Z.. WSA w wyroku z 10 czerwca 2014 r. nałożył na Kolegium obowiązek odniesienia się do kwestii zgody wszystkich stron na zmianę decyzji. Przy czym zgoda ta powinna być udzielona przed wydaniem decyzji.

W tym zakresie Kolegium wykonało wskazania WSA w Warszawie i doszło do uprawnionego wniosku, że nie wszystkie strony postępowania wyraziły uprzednią zgodę w trybie art. 155 k.p.a. Wobec powyższego ten element stanu faktycznego uzasadniałby przyjęcie kwalifikowanej wady decyzji i stwierdzenie jej nieważności, co nastąpiło.

Jednocześnie Kolegium wykonało wskazania NSA zawarte w wyroku z 25 lipca 2012 r. co do oceny społeczno-gospodarczych skutków decyzji zmieniającej warunki zabudowy i doszło do wadliwej konkluzji. Przyjęło, że zmieniona decyzja mogłaby prowadzić do niemożliwych do akceptacji skutków społeczno-gospodarczych. W ocenie Sadu stanowisko powyższe jest błędne, biorąc pod uwagę uwarunkowania tej sprawy.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest już pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyroki NSA: z dnia 26 maja 2015 r. sygn. II OSK 2573/13; z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. 880/14; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dokonując oceny elementu rażącego naruszenia prawa jako skutku, który ta decyzja wywołała stwierdzić należy, że uwarunkowania tej sprawy przemawiają za pozostawieniem w obrocie prawnym tej decyzji, jako możliwej do zaakceptowania.

Postępowanie w sprawie nieważności toczy się od kilkunastu lat. Jedyną aktywną stroną, poza inwestorami są małżonkowie L.. Pozostałe strony w żaden sposób, poza formalnym, nie biorą udziału w sporze, który ma charakter bilateralny. Na żadnym etapie długotrwałego postępowania nie wyrazili zainteresowania proponowaną zabudową i zmienionymi parametrami. Tym bardziej nie wyrażali jakiegokolwiek sprzeciwu, zarówno co do postępowania w trybie art. 155 k.p.a., jak i w obecnym nieważnościowym - ich udział ma charakter tytularny.

Dalej – decyzja przy uwzględnieniu wprowadzonych zmian nie tworzy stanu prawnego zagrażającego praworządności. Wskutek jej wydania nie powstał stan pozostający w radykalnej sprzeczności z przepisami prawa materialnego, w oparciu o który jest wydawana decyzja pierwotna i decyzja zmieniana. Nie powstał akt administracyjny nie poddający się systemowi prawa, czy zagrażający obowiązującemu prawu. Nieco zwiększono wskaźnik powierzchni zabudowy oraz wprowadzono alternatywnie dach płaski. Wprowadzone zmiany mają podstawę w prawie materialnym. Mianowicie zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Pierwotny wskaźnik na poziomie 0,25 został podwyższony do poziomu 0,30. Jak wynika z wyników analizy załączonych jako załącznik nr 2 do decyzji nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy w analizowanym obszarze jest różnorodny i wynosi od 0,11 do 0,38. Dla zabudowy usługowej na sąsiednich działkach występuje na poziomie 0,26 i 0,38. Na działkach zabudowy jednorodzinnej wynosi do 0,34. Tym samym zmieniony wskaźnik wpisuje się w istniejący stan zagospodarowania terenu, a podwyższenie tego wskaźnika nie powoduje stanu zagrażającego przepisom prawa. Podobnie rzecz ma się z rodzajem dachu. Analiza wskazuje, że w obszarze analizowanym występuje zarówno dach dwuspadowy, jak i płaski. Przyjęcie takiego rozwiązania nie zaburzy lokalnego ładu przestrzennego. Wpisują się zatem te zmiany w istniejące zagospodarowanie. Przepisy wymienionego rozporządzenia nie zostały w żaden sposób naruszone przez wprowadzone zmiany.

Wobec powyższego – mając na uwadze także dotychczasowy przebieg postępowania – zgoda pozostałych stron miałaby charakter wyłącznie formalny. Podmioty te nie są zainteresowane toczącym się postępowaniem. Tymczasem – skoro zmiany w ostatecznej decyzji prowadzą do zastępowania pewnych postanowień nowymi, wymagana zgoda wszystkich stron postępowania musi być odczytana jako przejaw praw stron oraz element zainteresowania sprawą. Ma zatem w sobie element materialny, nie tylko formalny. Tymczasem stanowisko organu przy wykładaniu owych skutków społeczno-gospodarczych opiera się na założeniu wyłącznie uzyskania oświadczenia woli o wyrażeniu zgody, czyli ma charakter wyłącznie formalny. Tymczasem tok całego postępowania wskazuje, że owe pozostałe strony nie wykazują żadnego zainteresowania sprawą. Kwestia natomiast wyrażenia zgody przez małż. L. została wyjaśniona powyżej.

W konsekwencji brak zgody wszystkich stron nie prowadzi do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji naruszającej przepisy prawa lub indywidualny interes stron tego postępowania (poza małż. L.). Przez lata postępowania strony te bowiem nie dały jakiegokolwiek wyrazu, że kwestionują zaproponowane w decyzji zmieniającej parametry budynku. Przepisu art. 155 k.p.a. nie sposób wykładać wyłącznie w kategoriach formalnych tj. pozyskania zgody. Zgoda taka ma także inkorporować rzeczywistą wolę co do proponowanych zmian. Rzeczywista wola tutaj nie została przedstawiona, mimo możliwości na każdym etapie. W konsekwencji decyzja, pomimo braku zgody wszystkich stron postępowania, nie spowodowała skutków, których nie można obronić zarówno na gruncie prawa materialnego, jak i przebiegu postępowania jako sporu dwóch stron. Oznacza to, że konkluzja Kolegium, że pozostawienie decyzji mogłoby prowadzić do niemożliwych do akceptacji skutków społeczno-gospodarczych jest nieprawidłowa.

Powyższa konkluzja pozwoliła na zastosowanie art. 145 a § 1 p.p.s.a. Zgodnie z nim w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. i przyjęcie, że brak zgody wszystkich stron na zmianę decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, podczas, gdy nie była to kwalifikowana wada w tej konkretnej sytuacji. Taki stan rzeczy skutkował uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i utrzymanej nią w mocy poprzedniej decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a. Jednakże ze względu na dotychczasowy przebieg postępowania, jego długotrwałość i treść wydawanych decyzji Sąd uznał za konieczne zakończenie tego postępowania poprzez związanie organu konkretnym rozstrzygnięciem, opozycyjnym wobec dotychczasowych decyzji Kolegium. Organ bowiem powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2008 r. nr [...] zmieniającej decyzję z [...] października 2005 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy. Takie zobowiązanie zostało zawarte w pkt 2. sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 3 i 4 sentencji) orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a., a na zasądzone koszty złożyły się: kwota wpisu sądowego w wysokości po 200 zł, oraz w przypadku M. P. wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz należna opłata skarbowa od pełnomocnictwa – 17 zł.