IV SA/Wa 2162/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę

Przedmiotem skargi A. W. (skarżącego) jest uchwała Rady Miasta S. (organ, Rada) z [...] listopada 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów położonych wzdłuż rzeki S. w granicach administracyjnych miasta S..

Pismem z 27 lipca 2020 r. skarżący wezwał Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa w/w uchwałą z [...] listopada 2010 r. Wezwanie to - jak wskazano w jego treści - dotyczyło działek będących własnością skarżącego nr [...] i [...] które w planie przeznaczone są pod drogę lokalną [...].

Następnie, w dniu 18 sierpnia 2020 r. A. W. wniósł do sądu administracyjnego skargę na ww. uchwałę w części ustalającej na działkach stanowiących jego własność przeznaczenie terenu pod drogę lokalną [...] (21-25). Skarżący zarzucił naruszenie zasady swobody planistycznej, co z kolei doprowadziło do naruszenia jego prawa własności poprzez uchwalenie przez Radę przeznaczenia terenu – drogi lokalne na działkach, na których położona jest jego nieruchomość.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego planu w części dotyczącej uchwalenia na jego działkach nr [...] i [...] w S. drogi lokalnej oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że nieruchomość położona na przedmiotowych działkach została pobudowana i oddana do użytku ok 1985 r., a plan uchwalono w 2010 r. W 2017 r. skarżący po raz pierwszy zwrócił się pisemnie z prośbą do Burmistrza z wnioskiem o zmianę przeznaczenia przedmiotowych działek w planie zagospodarowania przestrzennego. Na przełomie 2019/2020 r. uzyskał informację z Urzędu Miejskiego – Wydziału Architektury i Gospodarki Gruntami, że w niedalekiej przyszłości planowana jest zmiana tej części planu, ale termin realizacji tego zadania przewidziano na 3 lata.

Z uwagi na zły stan budynku skarżący wykonał projekt rozbudowy wraz z nadbudową nieruchomości. Projekt ten nie został jednak zaakceptowany przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa w takim zakresie w jakim został przedstawiony, z uwagi na przeznaczenie działek w dokumencie planistycznym.

Powołując się na przepis art. 91a Prawa budowalnego, skarżący podniósł, że prawo wymaga od niego utrzymywania i dbania o dobry stan budynku, jednak obecna sytuacji uniemożliwia mu podjęcie jakichkolwiek działań.

Rada Miasta S., mimo kilkukrotnych wezwań do chwili obecnej nie podjęła żadnych działań zmierzających do zmiany przeznaczenia działek w dokumencie planistycznym.

Skarżący powołał się na art. 32 Konstytucji RP mówiący: "Wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne a także mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym." Podniósł, że Rada Miasta decydując o przeznaczeniu terenu pod drogę, musi uwzględnić całość systemu prawa, a zatem być również w zgodzie z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym z zasadą równości i proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że uchwalony w dniu 10 listopada 2010 r. plan miejscowy odpowiadał postanowieniom poczynionym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S, w którym ro nieruchomość skarżącego przeznaczona jest pod układ komunikacji drogowej dla miasta. Plan przeszedł całą procedurę planistyczną. Ówcześni właściciele działek nr [...] i [...] nie zgłaszali co do zaproponowanych rozwiązań jakichkolwiek zastrzeżeń, nie wnosili również o zmianę wyłożonego projektu. Dopiero w dniu 28 sierpnia 2017 r. ówczesna właścicielka wystąpiła o zmianę uchwalonego planu. Biorąc pod uwagę ww. wniosek oraz inne, które wpłynęły do Urzędu Miasta, w dniu 18 kwietnia 2018 r. Rada Miasta S. podjęła uchwałę nr [...] na podstawie której przystąpiono do sporządzenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta S. dla centralnej części obszarów położonych wzdłuż rzeki S. w granicach administracyjnych miasta S. Aktualnie procedura zmiany planu miejscowego jest w toku.

Organ ponadto odnosząc się do podniesionej w skardze kwestii obowiązku zadbania o stan techniczny budynku skarżącego stwierdził, że poprawie stanu technicznego budynku budowlanego nie służy jego rozbudowa czy nadbudowa lecz remont i przepisy prawa budowlanego oraz planu miejscowego nie ograniczają w tym względzie właściciela nieruchomości. Zdaniem Rady, w obecnej sytuacji prawnej nie ma żadnych przeciwwskazań, aby skarżący realizował obowiązki wynikające z art. 61 i art. 91a Prawa budowlanego.

Ponadto Rada stwierdziła, że w jej ocenie przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały przygotowane i przeprowadzone zgodnie z procedurą, a aktualnie prowadzone prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące w swym zakresie działki nr [...] i [...], uczynią zadość żądaniu skarżącego. Niemniej jednak, z uwagi na to, że plan musi uwzględniać ustalenia studium w tym zakresie, przed stosowną zmianą miejscowego planu konieczna jest uprzednia modyfikacja studium, co też nastąpi w pierwszej połowie 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Wstępnie należy wyjaśnić, że sprawa będąca przedmiotem rozpoznania pierwotnie skierowana do rozpoznania na rozprawie, została skierowana do procedowania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a możliwość taką przewiduje art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegółowych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.; dalej zwana COVID-19).

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) dalej "u.s.g.", który ma w niniejszej sprawie zastosowanie w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), w związku z art. 17 ust. 2 ostatnio powołanej ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., 1302 ze zm.), dalej: "P.p.s.a." w brzmieniu obowiązującym do 1 czerwca 2017 r., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07).

W okolicznościach niniejszej sprawy wymogi formalne skargi zostały spełnione. Uchwała Rady Miasta S. jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu cyt. art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżący dopełnił też wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które zostało złożone w siedzibie organu w dniu 27 lipca 2020 r. i organ się do niego nie ustosunkował. Skargę do Sądu na przedmiotową uchwałę wniesiono w dniu 18 sierpnia 2021 r., a zatem zachowany został 60 dniowy termin na wniesienie skargi wynikający z powołanego art. 53 § 2 p.p.s.a.

Skarżący jest właścicielem działek oznaczonych numerami [...] i [...] w S., położonych na terenie objętym postanowieniami zaskarżonego planu. Posiada więc ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały wynikający z przepisów prawa materialnego dotyczących wykonywania i ochrony prawa własności, albowiem zapisy planu dotyczą nieruchomości położonej na obszarze nim objętym i wpływają na sposób wykonywania prawa własności tej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego działki te znajdują się na terenie oznaczonym symbolami [...] - ulice (drogi) ,lokalne).

Na samym początku podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujący w dacie uchwalania planu (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) stanowi zaś, że plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego.

Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Z regulacji tej wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego i każde naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Naruszenie natomiast trybu sporządzania planu będzie przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały tylko w takim przypadku, gdy naruszenie to ma charakter istotny.

W doktrynie przyjmuje się, że tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. W pierwszej kolejności będzie to podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1 u.p.z.p.), następnie czynności określone w art. 17 u.p.z.p., a na koniec podjęcie uchwały o uchwaleniu planu wraz z rozstrzygnięciem o sposobie rozpatrzenia uwag (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Jeśli zaś chodzi o zasady sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to są to wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy, a więc dotyczą one problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzeniem planu. Zaliczyć do nich należy zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną, prognozę oddziaływania na środowisko – art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 17 pkt 4 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), przedmiot (art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.) i standardy dokumentacji planistycznej w postaci materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosownych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587).

W rozpatrywanej sprawie, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżony plan odpowiadał postanowieniom poczynionym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S – uchwała nr [...] Rady Miasta S. z [...] listopada 2010 r. ([...]), co stwierdzono uchwałą z [...] listopada 2010 r. nr [...]. Jak wynika z akt przedmiotowy plan przeszedł określoną w przepisach prawa procedurę planistyczną. Jego projekt został wyłożony i istniała możliwość zgłoszenia uwag oraz wniosków co do jego ustaleń przez zainteresowanych mieszkańców. Jak podaje organ, ówcześni właściciele działek nr [...] i [...] – E. C. i K. C. (i czego nie kwestionuje skarżący) nie zgłaszali do zaproponowanych rozwiązań jakichkolwiek zastrzeżeń, nie wnosili również o zmianę wyłożonego projektu.

Co do naruszenia zasad konstytucyjnych – proporcjonalności i równości, wskazać należy, że zgodnie z art. 140 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W myśl art. 64 ust. 2 Konstytucji RP własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustaw i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei w myśl wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów u.p.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć należy, iż uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. zawarto otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gmina zobowiązana jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z.p.).

Skarżący podniósł, że ciąży na nim obowiązek utrzymania i dbania o dobry stan techniczny budynku, jednak obecna sytuacja, ze względu na ustalenia planu co do jego własności – uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek działań.

Odnosząc się do tych twierdzeń wskazać należy na przepis art. 35 u.p.z.p., stanowi, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Przepis ten odnosi się zatem do terenów, których dotychczasowy sposób zagospodarowania różni się od przeznaczenia i sposobu zagospodarowania określonego w obowiązującym planie miejscowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli w planie miejscowym nie zawarto postanowień określających wykorzystanie danych terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, wówczas tereny te mogą być z mocy art. 35 powołanej wyżej ustawy wykorzystane w dotychczasowy sposób (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1174/10). W rozpoznawanej sprawie, w planie nie określono terminu do którego tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy. Zatem należy uznać, że tereny te mogą być użytkowane w dotychczasowy sposób do czasu rozpoczęcia inwestycji związanych ze zmianą zagospodarowania terenu zgodnie z planem. W przypadku obszaru oznaczonego w planie symbolem [...] będzie to rozpoczęcie inwestycji związanej z budową drogi lokalnej (na marginesie należy wskazać - że jak wynika z odpowiedzi na skargę, trwają prace nad zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące swym zakresem działki skarżącego – nr [...] i [...] które mają uczynić zadość jego żądaniu i z czego wynika, że gmina nie ma zamiaru realizować tam zamierzenia określonego w planie). Zatem nie ma przeszkód, aby nieruchomość skarżącego mogła być wykorzystywana zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem tj. jako budynek mieszkalny. W ocenie Sądu oznacza to uprawnienie właściciela budynku do przeprowadzania robót budowlanych polegających na remoncie przedmiotowego budynku w celu zapewnienia jego odpowiedniego stanu technicznego (co wynika z obowiązku określonego w art. 5 ust. 2 i Rozdziale VI Prawa budowlanego - patrz wyroki NSA z dnia z dnia 19 listopada 2001 r. o sygn. akt IV SA 390/01 i z dnia 12 marca 2009 r. II OSK 325/08 ). Zatem argumentacja skarżącego, że ustalenia planu nie pozwolą mu na utrzymanie budynku w należyty stanie technicznym jest nietrafna.

Mając na uwadze całokształt sprawy, Sąd uznał, że zakwestionowane ustalenia planu nie naruszając prawa. Dlatego też na podstawie art. 151 ppsa. skarga podlegała oddaleniu.